Д.С. Милль о формах правления
К числу классиков политической науки второй половины XIX в. принадлежит английский обществовед Д.С. Милль. Одним из его самых значительных достижений в области политологических исследований является развитие научных представлений о формах правления в государстве, созданных учеными более ранних времен. Многие суждения Д.С. Милля о формах политического правления были новым словом в политологии и способствовали прогрессу политической практики. В наибольшей степени это относится к следующим сформулированным им теоретическим положениям.
1. О факторах, влияющих на форму правления в государстве. С точки зрения Д.С. Милля, она должна определяться правящими здесь социальными силами при учете нескольких обстоятельств. Во-первых, «если народ расположен скорее покрыть преступника, чем задержать его ...; если ... обыватель переходит на другую сторону улицы, видя, что среди белого дня один человек убивает другого, так как дело полиции заняться этим ...; если народ возмущается казнью, но не негодует на убийство, - то этому народу необходимо обуздывающее его правительство с более широкими полномочиями, чем где бы то ни было, так как иначе у него не обеспечены самые основные и необходимые условия цивилизованной жизни».
Несомненно, что столь плачевное состояние народа «является обыкновенным результатом предыдущего дурного управления им. Оно-то и приучило смотреть на закон как на нечто, созданное для других целей», но не для народного блага, «и на представителей этого закона как на более страшных врагов, чем все, открыто его нарушающие. Но как ни мало заслуживают осуждения те, среди которых сложились такие понятия, какова бы ни была уверенность, что в конце концов эти понятия будут вырваны с корнем другим, лучшим, правительством, тем не менее, пока эти понятия существуют, настроенный таким образом народ не может управляться» со столь же небольшими ограничениями, «как народ, все симпатии которого находятся на стороне закона и который всегда готов предложить свое деятельное содействие, чтобы заставить исполнять этот закон».
Во-вторых, «различные материальные трудности служат непреодолимой преградой к установлению известных форм правления». Так, в древности народное правление «не могло существовать вне городских стен, вне городской общины», поскольку «физические условия, необходимые для образования и распространения общественного мнения, встречались только среди тех, кто мог соединяться для совещаний об общественных делах в одной и той же агоре». Чтобы это препятствие «всецело устранить, нужна печать вообще и особенно газеты, действительно заменяющие, хотя и не во всех отношениях, иникс и форум».
В-третьих, «если какое-нибудь установление или целая совокупность установлений имеет под собой почву, подготовленную мнениями, вкусами и обычаями народа, то последний не только охотно принимает их, но с самого начала ... осваивается с ними и ... расположен делать все, что от него требуют, как для охраны этих установлений, так и для наилучшего их развития». Поэтому «со стороны законодателя было бы большой ошибкой, если бы он по возможности не воспользовался уже существующими» в народе «обычаями и чувствами».
Однако «было бы преувеличением считать необходимым условием то, что является только поддержкой и облегчением. Народ легче можно заставить делать и он будет делать более охотно то, к чему ... привык». Но ведь людей можно научить осуществлять и то, что для них «совершенно ново. Привычка к известным вещам, конечно, большая помощь». Вместе с тем, «часто встречаясь с известной идеей, можно и с ней освоиться, даже если вначале она ... казалась странной». Вот почему «предлагать и защищать ... известную форму правления, выставить в ярком свете ее преимущества» - один из «способов, а иногда и единственный способ воспитать национальный дух и научить народ не только принять» это политическое «установление, но и приспособить его к жизни». Таким образом, «не надо думать, что бесполезно искать влияния» на государственное управление, «воздействуя на общественное мнение». Это значило бы забыть, что последнее есть «одна из самых деятельных» социальных сил. «Человек с убеждениями представляет собой общественную силу, равную силе девяноста девяти средних людей, имеющих только интересы». Те, кто сможет убедить общество, что определенная форма правления «достойна предпочтения, ... совершат шаг, почти, можно сказать, наиболее важный, какой только можно сделать, чтобы привлечь общественные силы на сторону данной формы правления». Ведь «то, что люди думают, ограничивает их действия. И хотя убеждения и верования людей средних определяются скорее их личным положением, чем разумом, но это еще не значит», чтобы на них не имела влияния «сила убеждений и верований других классов» общества и «совокупный авторитет просвещенных людей». В результате, когда удается убедить большинство образованных членов общества, что «такой-то политический ... строй хорош, а такой-то плох, что первый желателен, а второй достоин осуждения, этим уже много сделано, чтобы упрочить один и отнять у другого тот перевес социальных сил, который делает его живучим».
В-четвертых, в государстве «большинство часто подчинено меньшинству», несмотря на то, что на стороне первого «может быть перевес и богатства, и интеллекта». Причина такого положения проста. Для того, чтобы элементы силы большинства «могли достигнуть политического влияния, надо, чтобы они были организованы. Наилучшую же организацию могут иметь те, кто обладает правительственной властью. Партия, более слабая с точки зрения всех других элементов силы, может получить перевес, если правительственная власть брошена на весы. И в силу только этого она долго может сохранять свое преобладание». Правда, такое правительство «находится в положении, называемом в механике неустойчивым равновесием, - в положении вещи», которая балансирует «на своем наиболее тонком конце» и при выходе из указанного положения «стремится все более и более удалиться» от него.
В-пятых, «недостатки, преобладающие в ... народе, ... встретятся» в его представительных собраниях. «И во всех случаях, когда исполнительная власть и непосредственное руководство делами попадут в руки людей, сравнительно свободных от этих недостатков», такие «лица часто могли бы сделать больше добра, если бы не были принуждены необходимостью действовать с одобрения представительных учреждений. Но в этом случае ... положение правителей не служит достаточным ручательством того, что они прониклись интересами и стремлениями благотворного направления. Редко один правитель и его советники или небольшое количество правителей будут свободны от общих слабостей народа» или будут стоять на высшей ступени «цивилизации, - если, по меньшей мере, они не будут иностранцами, принадлежащими к более передовому народу или более цивилизованному обществу. Тогда, без сомнения, правители стоят в отношении цивилизации выше тех, кем они управляют». Поэтому «подчинение иностранному правительству такого рода, несмотря на неизбежно связанное с ним зло, является часто ... выгодным для народа, так как заставляет его быстро проходить многие фазисы прогресса и устраняет многие препятствия, могущие неопределенно долго существовать, если подчиненный народ был бы предоставлен своей собственной участи и своим природным стремлениям».
Следует также заметить, что «в стране, не находящейся под иностранным господством, единственной причиной, способной произвести подобное благодеяние, является редкий случай гения на троне. Примеров таких гениальных монархов, царствовавших достаточно долго, чтобы сделать кое-какие из своих улучшений прочными, и оставивших их под охраной поколения, выросшего под их влиянием, в истории» немного: Карл Великий, Петр Великий. Их надо отнести к счастливым случайностям, часто решавшим в критические моменты вопрос, «сделают ли некоторые из передовых народов внезапный скачок вперед или вернутся в варварское состояние».
В-шестых, «отличительная черта людей, рожденных рабами», - выполнение только того, «что им приказывают, и только тогда, когда им приказывают». Поэтому для обеспечения быстрого социального прогресса «народа рабов нужен патриархальный деспотизм или аристократия, вроде сен-симоновского социализма». Речь идет о власти, управляющей «с высоты всеми действиями общества» таким образом, чтобы каждый человек «чувствовал присутствие силы, способной заставить его подчиниться законам». Причем указанная власть «ввиду невозможности уследить за каждой мелочью жизни и труда» должна предоставлять «отдельным лицам» свободу многое «делать лично самим. Это правительство можно назвать ... ведущим народ на помочах».
2. О классификации форм правления на представительные и деспотические. Как полагал Д.С. Милль, известные человечеству формы правления делятся на представительные и деспотические. Представительное правление есть то, при котором «высшей властью, окончательно решающей все дела, обладает вся совокупность членов общества». Такое правление допускает «возможно большую гласность и свободу слова. Это лучшее средство предоставить участие в деле управления ... всему народу сразу». Кроме того, при представительном правлении имеет место «полная свобода критики всякого чиновника, всякого ... действия» чиновников и всякой правительственной меры. При деспотическом же правлении «некоторые классы» общества, «все равно какие», лишены возможности влиять на принятие политических решений. Поэтому «их интересы лишены обеспечения, данного интересам других. И они сами поставлены в гораздо худшие условия, чем другие классы, для применения своих способностей в улучшении своего состояния, от которого зависит и общее благоденствие».
Представительное правление «дает почву для процветания людей активного характера, рассчитывающих только на свои собственные силы». При нем для человеческих способностей «нет другой узды, кроме законов природы или законов, выработанных при ... непосредственном участии» человека, «законов, которые он может во всеуслышание обсуждать и осуждать, и которые он может, если находит их несправедливыми или устарелыми, стремиться отменить». Напротив, при деспотическом правлении «правительство нуждается больше в спокойствии управляемых, чем в их деятельности», за исключением «той, которую само правительство им укажет. Подчинение человеческим приказаниям все равно как законам природы, - вот что старается развить в своих подданных всякое деспотическое правительство. Все должны пассивно подчиняться воле высших и закону как выражению этой воли».
3. О критериях наилучшей формы правления. По убеждению Д.С. Милля, таких критериев два. Прежде всего «высшее достоинство» формы правления «заключается в развитии» ее учреждениями народа «в умственном, нравственном, волевом и практическом» отношениях. Отсюда ясно, что можно рассматривать как первый критерий того, насколько хороша форма правления, степень, в какой она увеличивает «дозу хороших качеств во всех управляемых вместе и в каждом» из них в отдельности. Однако всякая форма правления «является организацией хороших качеств», имеющихся «в обществе, ради ведения его дел». Поэтому второй критерий оценки формы правления есть большая или меньшая способность свойственного ей государственного механизма использовать положительные качества граждан государства для достижения целей этого политического сообщества. В конечном счете речь идет о наиболее полном удовлетворении материальных и духовных потребностей населения государства. Причем конкретная оценка определенной формы правления по первому критерию в большинстве случаев предполагает ее аналогичную оценку и по второму критерию. Это объясняется тем, что обычно в государстве «общее благоденствие тем выше подымается и тем больше расширяется, чем интенсивнее и разнообразнее личные способности тех, кто помогает его развитию».
4. О представительной форме правления как наилучшей. По мнению Д.С. Милля, если конкретные обстоятельства, в которых функционирует государство, не требуют с безусловной необходимостью введения либо представительного, либо деспотического правления, то в государстве следует установить именно представительное правление. Его нужно предпочесть во всех сомнительных случаях по очевидной причине. В таких ситуациях представительное правление больше отвечает критериям наилучшей формы правления, чем деспотическое.
Как утверждал Д.С. Милль, в указанных условиях прежде всего «настоящее народное правление» в государстве «благоприятствует более, чем какая-либо другая форма правления, ... усовершенствованию и облагораживанию национального характера». Так происходит в силу того, что свойственное представительному правлению участие людей в государственном управлении оказывает на них «благотворное нравственное влияние». Гражданин «учится чувствовать себя неразрывной частью общества» и считает «общественные интересы за свои». Это отсутствует при деспотическом правлении, ибо оно предполагает, что у людей «все их мысли, чувства, интересы и обязанности сосредоточены на собственной личности и своей семье. У человека нет представления о коллективных интересах, интересах, преследуемых совместно с другими. Его ближний кажется ему не чем иным, как соперником, а в случае необходимости он делает из него жертву. Так как сосед, не будучи ни союзником, ни товарищем, никогда не участвует в одном с ним общем предприятии, направленном для достижения общественного блага, то он является только конкурентом. Тут страдает, таким образом, даже и индивидуальная нравственность, что же касается до общественной, то ее нет и следа».
Согласно учению Д.С. Милля, представительное правление укрепляет нравственность граждан государства уже потому, что способствует выработке у них активного характера, предполагающего ряд положительных моральных качеств личности. Деспотическое же правление, которое «является благоприятным для пассивного типа» человеческого характера, порождает отрицательные нравственные качества людей. В самом деле, только гражданину государства, активно действующему для улучшения собственной «участи или участи других людей», свойственны такие положительные качества как способность «легко обходиться без того, чего не имеешь», правильная оценка желаемых вещей, а также добровольное отречение «от важного, если оно несовместимо с более важным». Человек, привыкший всегда соразмерять «свои силы с препятствиями», определит, «какие из них непреодолимы для него и какие просто не стоят затраты труда, необходимого для их преодоления». Вот почему он сосредоточится на достижении тех из осуществимых целей, усилия по реализации которых оправданы. Кроме того, «только человек, работающий с полной надеждой улучшить свое положение, может чувствовать доброжелательство ко всем тем, кто стремится к тому же или кто уже достиг этого. Когда большинство так настроено, то общий тон тех», кто еще не добился цели, «будет таков: они приписывают свою неудачу недостатку энергии, случайности или своей собственной ошибке. Но те, кто страстно жаждут того, чем обладают другие, но не употребляют никаких усилий, чтобы приобрести это, постоянно жалуются, что судьба не делает для них того, чего они сами для себя и не пытаются сделать, или преисполнены зависти и недоброжелательности против тех, кто обладает благами, для них желательными». Причем «зависть как черта национального характера развивается тем сильнее, чем больше жизненные успехи приписываются судьбе и чем меньше их признают следствием известных личных усилий». Отсюда вытекает, что «раз у человека существует алчная жажда новых, ему еще неизвестных благ, но он не имеет достаточной силы воли для того, чтобы получить их своими собственными силами, он непременно станет бросать взгляды ненависти и злобы на всех, лучше его оделенных земными благами».
В соответствии со взглядами Д.С. Милля, для определения возможностей максимального удовлетворения материальных и духовных нужд граждан государства, заложенных в представительном и деспотическом правлениях, следует исходить из правильного ответа на вопрос: какой «из двух обыкновенных типов характера» людей «желательно видеть преобладающим для общего блага человечества – активный», который воспитывается представительным правлением, или пассивный, порождаемый деспотизмом? Иными словами, «кто является более желательным членом общества - тот ли, кто борется против всякого зла, или тот, кто его терпеливо сносит; тот ли, кто преклоняется перед обстоятельствами», или тот, «кто старается их себе подчинить?»
Д.С. Милль констатировал: «Общие симпатии человечества и обыкновенная мораль оказываются на стороне» пассивного типа характера людей. Так происходит прежде всего в связи с тем, что «пассивность наших соседей увеличивает наше чувство безопасности и играет на руку тому ... , что есть в нас властного». Ведь «характеры пассивные, если только нам не нужна их деятельность, не могут служить препятствием на нашем пути. Человек всем довольный не может быть опасным соперником». Однако, по мнению Д.С. Милля, «нет сомнения, что прогресс в человеческих делах зависит исключительно от деятельности людей недовольных и, кроме того, что гораздо легче деятельному уму проявить терпение, чем пассивному приобрести энергию». Во всяком случае «характер, наиболее способный улучшить человеческую жизнь, - тот, который борется с естественными стремлениями и силами, а не тот, который им уступает. Качества, из которых мы извлекаем личную выгоду, находятся все на стороне деятельного и энергичного характера. Привычка же и действия, выгодные для каждого отдельного члена общества, в то же время составляют часть тех сил, которые содействуют улучшению всего общества в целом».
Пассивный характер, «подающийся назад при встрече» с разного рода «препятствиями вместо того, чтобы стараться их победить, не может ... быть очень полезным ни другим, ни себе». Поэтому инертность составляет «более роковое препятствие для прогресса, чем ложное направление энергии». Так, «дух борьбы и смелости», свойственный Англии и Соединенным Штатам Америки, «может быть критикуем только в том отношении, что эти народы» часто расходуют «свои силы ради нестоящих целей. Но сам по себе он является основанием надежд на всеобщий прогресс человечества. Кто-то весьма тонко заметил, что, когда дела идут плохо, французы говорят: “Нужно терпение”, а англичане: “Какой позор”. Народ, считающий позором видеть, что дело идет плохо, и быстро приходящий к заключению, что можно и должно устранять зло, сделает в конце концов для общего прогресса больше всех других».
При определении возможностей, которыми обладают представительная и деспотическая формы правления в деле наилучшего удовлетворения материальных и духовных нужд людей, Д.С. Милль считал нужным учитывать и еще два обстоятельства. Первое из них заключается в том, что «представительная форма правления является средством произвести с помощью умственного развития и честности, существующих в обществе», равно как и «с помощью нравственных качеств лучших и умнейших людей, непосредственное давление на правительство». Поскольку при деспотической форме правления этот фактор прогресса государственной жизни полностью отсутствует, то отсюда закономерно следует вывод о способности представительного правления к более значительному совершенствованию человеческого существования, чем в состоянии обеспечить деспотическое правление.
Второе из упомянутых обстоятельств представляет собой действующий во всяком государстве принцип: «Права и интересы только в том единственном случае не будут игнорируемы, если заинтересованные в них лица будут иметь достаточно силы и способностей их защитить». По словам Д.С. Милля, при оценке в этой плоскости представительного и деспотического правлений «нет надобности предполагать, что, когда власть принадлежит исключительно только одному классу людей, этот класс сознательно и умышленно пожертвует интересами других классов в свою пользу». Достаточно ясного понимания того, что «при отсутствии естественных защитников интересы исключенных классов всегда подвергаются риску остаться в пренебрежении». Причем «даже тогда, когда они будут приниматься во внимание, их будут рассматривать совсем не теми глазами, какими рассматривали бы люди, непосредственно в них заинтересованные ... Как бы искренни ни были намерения защищать интерес других, никогда не может быть полезно связывать им самим руки. Это можно считать общим правилом. Еще более очевидна та истина, что только собственными руками можно добиться ... прочного улучшения своего положения». Благодаря соединенному действию этих двух закономерностей политической жизни государства с представительным правлением «были лучше ограждены от преступлений и социальных несправедливостей и более процветали, чем все другие или чем они сами после того, как» перестали быть представительными демократиями.
Как отмечал Д.С. Милль, «нетерпеливые ... реформаторы» систем народного правления, «горюя над препятствиями, которые ставят наиболее полезным общественным улучшениям», с одной стороны, невежество, безразличие народа и непонимание им собственной выгоды и, с другой стороны, эгоизм отдельных лиц, пользующихся как орудием представительными учреждениями, «мечтают иногда о руке, достаточно сильной, чтобы уничтожить все эти препятствия и принудить упрямый народ к лучшему самоуправлению. Но ... те, кто надеются на подобное лекарство, лишают понятие о хорошем правительстве его главного элемента - самосовершенствования самого народа». Последнее обеспечивается именно представительным правлением, ибо при этом «режиме» правители не могут «оставить в стороне дух народа и заботиться о хорошем течении» народных дел, не создавая в то же время условий для улучшения народа как такового.
Противники представительного правления «долго повторяли, что если бы можно было найти хорошего деспота, то деспотическая монархия была бы лучшей» из всех форм правления. Они «предполагают, что абсолютная власть в руках выдающегося человека обеспечивает честное и разумное исполнение всех обязанностей правительства». Однако это есть «совершенно ложное и чрезвычайно вредное представление», ибо «что же мы будем иметь? Человека со сверхчеловеческой умственной деятельностью, управляющего всеми делами умственно пассивного народа. Вот что заключает в себе понятие о неограниченной власти. Нация как совокупность и люди, ее составляющие, не будут иметь никакого влияния на ... собственную судьбу». Они не проявят своей воли по поводу их общих интересов. «Чужая воля, которой они не смеют не повиноваться без опасения совершить проступок против закона», станет решать за них все. В результате, «за исключением небольшого числа ученых людей, интересующихся умственной работой» ради нее самой, «ум и чувства всего остального народа будут направлены для достижения материальных частных выгод, а раз они будут достигнуты, то к улучшению частной жизни и тем или иным забавам. Но сказать это - значит признать, если верить свидетельству истории», что для народа, у которого такое имеет место, «пробил час упадка». Он почти всегда попадает «под власть ... какого-либо соседнего ... народа».
5. О свободе личности при представительном правлении. Основополагающий принцип представительного правления, считал Д.С. Милль, - то, что «единственная цель, оправдывающая вмешательство отдельных лиц или общества в свободу действий любого его члена» как при помощи «физической силы в форме юридических наказаний, так и посредством морального принуждения при опоре на общественное мнение, ... есть самозащита». Таким образом, принуждение «может быть справедливо применено» по отношению к человеку только ради «предотвращения вреда для других» людей. Собственное же физическое или нравственное благо кого-либо не может служить достаточным основанием для применения принуждения.
6. О функциях собрания народных избранников в условиях представительного правления. Согласно взглядам Д.С. Милля, при таком правлении собрание народных депутатов должно иметь «высшую власть во всем». Однако свою верховную власть ему следует осуществлять только путем контроля над всеми мероприятиями правительства. Ведь «в деле законодательства, как и в администрации, единственно к чему способно» представительное «собрание, - это не к тому, чтобы самому действовать, но чтобы заставить действовать других». В частности, в ходе контроля над правительством представительное собрание призвано освещать правительственную деятельность, требовать «объяснений и оправданий, когда действия правительства кажутся сомнительными», осуждать их, «если они этого заслуживают»; отставлять от должности членов правительства, «если они злоупотребляют своими полномочиями или выполняют их противоположно ясно выраженному мнению нации», и назначать им преемников. Иными словами, «настоящая обязанность представительного собрания» относительно «административных вопросов» заключается не в непосредственном «решении их голосованием», а в наблюдении за тем, чтобы люди, решающие указанные вопросы, «были бы наиболее для этого пригодными».
Что же касается законодательной деятельности, то представительное собрание должно выбрать, кому именно предоставить роль подготовки законопроекта. Когда же он будет выработан, собранию следует «либо санкционировать его, либо отвергнуть». Лишь таким образом законодательная деятельность получит свое надлежащее направление «как дело, требующее громадного опыта и специальной подготовки, в то время как народ» сохранит «в целости наиболее важную из своих прерогатив», а именно прерогативу управляться «законами, утвержденными им избранными представителями».
Собранию народных депутатов следует выполнять еще одну функцию, кроме отмеченных, - «служить для нации местом выражения жалоб» и различных мнений, «ареной, где проявляется не только общее мнение нации, но также мнения различных народных партий». Д.С. Милль полагал, что в правильно организованном собрании народных представителей, во-первых, «все эти мнения сталкиваются между собой в спорах и проявляются во всей своей полноте». Во-вторых, «всякое мнение, господствующее в народе, неизменно окажется таким же преобладающим и заставит правительство уступить, не ожидая реального проявления» народной силы. Вот почему в подобном собрании «каждая партия и каждый человек могут проверить» собственные силы и потерять иллюзии «относительно численности и сил своих сторонников». Причем «даже тем, чьи мнения будут отвергнуты, остается удовлетворение, что они выслушаны и их мнения отвергнуты не по произвольному капризу, а по ... доводам, одобренным большинством представителей нации». Кроме того, в представительном собрании, устроенном надлежащим образом, государственные деятели «могут проверить с большей уверенностью, чем где бы то ни было в другом месте, какие мнения получают преобладание и какие партии клонятся к упадку». Они могут, стало быть, «принять свои меры относительно не только существующих требований, но и таких, которые еще только назревают».
Как писал Д.С. Милль, «враги представительных учреждений упрекали их часто в том, что они являются простыми говорильнями». Это мнение «является совершенно неуместной насмешкой. Я не знаю, может ли представительное собрание с большей пользой употреблять свое время», чем беседуя, «особенно если вопросы, затрагиваемые в спорах, представляют большой общественный интерес и когда каждое суждение» оказывается мнением «какого-либо значительного класса народа или отдельного лица, облеченного доверием многих». Иными словами, обязанность представительного собрания составляют «разговоры и прения», а действия как результат прений являются задачей «не многочисленного собрания, а специально к тому подготовленных лиц», входящих в правительство. Причем представительному правлению соответствует «правительство, строго ограниченное во власти и полномочиях, не вмешивающееся во все и позволяющее делам идти своим порядком, не присваивая себе роли опекуна или руководителя». Собрание же народных избранников должно понять, что его настоящая обязанность заключается в наблюдении над тем, чтобы члены такого правительства «были честно и разумно выбраны, а когда это сделано, - в контроле над их поведением, преподании» им советов и «в одобрении или осуждении ... их деятельности от имени всего народа».
7. Об опасностях, угрожающих представительному правлению, и возможных путях их устранения. К таким опасностям Д.С. Милль прежде всего относил «посредственное умственное развитие представительного собрания», выражающееся в «недостатке интеллектуальных качеств» у народных представителей и в их «невежестве». Как считал Д.С. Милль, когда против этой опасности не защищаются, обычным следствием является «невежественная политика» представительных учреждений. Однако для недопущения ее было бы неверно превращать представительное собрание в «сборище выдающихся политических умов страны». С точки зрения Д.С. Милля, если представительное собрание «удовлетворительно составлено», то оно «служит верным отражением всех ступеней умственного развития и классов, имеющих голос в правлении». Взгляды же людей, отличающихся блестящим умом, «не всегда совпадают с мнениями народа». Поэтому бороться с указанной опасностью нужно путем развития интеллектуальных и моральных способностей народных масс. Причем оно лучше всего происходит при той форме представительного правления, которая «наиболее щедро расточает» политические «функции, исключая из общей подачи голосов возможно незначительное меньшинство» и открывая всем классам «наиболее широкий доступ» к участию в государственной деятельности в качестве присяжных заседателей в судах, членов муниципальных советов и т.п.
Вместе с тем для надежной защиты от рассматриваемой опасности явно недостаточно одного лишь способствования государственных учреждений умственному и нравственному развитию народа. Угроза невежественной политики со стороны представительного собрания будет сохраняться, «если не найдутся средства сочетать благодеяния» режима представительного правления «с искусной и опытной администрацией». Представительная «форма правления должна быть такова, чтобы, с одной стороны, руководство делами принадлежало людям опытным, специально подготовленным к этому как к одной из профессий, а с другой, чтобы представительные собрания обладали и серьезно пользовались бы правом общего контроля. Эта цель была бы достигнута», если бы была введена «демаркационная линия ... между делом управления в собственном смысле этого слова, для успешного выполнения которого непременно нужна специальная подготовка, и делом выбора, наблюдения и, в случае надобности, контроля администраторов, что ... по справедливости должно принадлежать не тем», кто делает дело, а тем, «в пользу которых это дело должно быть сделано ... Нельзя добиться создания способной демократии, если она не соглашается на то, чтобы дело, требующее искусства, делалось теми, кто им обладает. У нее достаточно своего дела. Она должна приобрести достаточную долю умственной подготовки, необходимой для того, чтобы выполнить свое собственное дело, заключающееся в надзоре и контроле».
Правда, отмечал Д.С. Милль, иногда утверждают, что профессиональные администраторы больше сделают для блага государства, если не будут вынуждены сообразовываться с решениями представительных учреждений. По убеждению Д.С. Милля, это является ошибочным представлением. «Нельзя ни минуты колебаться в выборе между представительной формой правления для народа, подготовленного к ее восприятию», и самым совершенным непредставительным правлением, где все государственные дела решаются профессиональными администраторами. «В административной профессии, как и во всякой другой, единственной идеей большинства является делать так, как его обучали. И необходимо народное правление, чтобы мысли оригинального гения имели бы шансы восторжествовать над инертной и враждебной посредственностью, знающей только традиции и больше ничего». Иными словами, когда чиновничество «является настоящим правительством, то корпоративный дух» этого сословия «подавляет ... индивидуальность наиболее выдающихся» администраторов. Такое правительство страдает «от непреложности своих правил» и еще больше из-за действия всеобщего закона, «благодаря которому все, что становится рутиной, теряет свою жизнеспособность и продолжает действовать только машинально, не исполняя желаемой задачи». И «если римская аристократия избегла этой болезни, ... то этим она, очевидно, обязана своему народному элементу. Народ сам избирал лиц на все ... должности: и на те, что давали место в сенате, и на те, каких добивались сами сенаторы». Русское же правительство поражено такой болезнью. Оно «представляет собой поразительный пример хороших и дурных сторон» чиновничества с его «неизменными принципами», проводимыми в жизнь «с чисто римской настойчивостью», с его «ужасающей внутренней подкупностью», с его «состоянием постоянной враждебности против всякого улучшения, идущего извне. С этой враждебностью не может справиться даже автократическая власть монарха, одаренного сильным умом, ибо постоянное пассивное сопротивление целого сословия не может в конце концов не утомить капризную, неуверенную энергию одного человека».
В соответствии со взглядами Д.С. Милля, представительному правлению угрожает еще одна опасность, от которой, впрочем, не избавлена ни одна форма государства. Эта опасность заключается в правительстве, преследующем «непосредственные выгоды господствующего» в государственной организации «класса вопреки продолжительному вреду всей остальной массе народа» и общегосударственным интересам. По мнению Д.С. Милля, возможность такой направленности деятельности правительства всякого государства не исключена в силу двух обстоятельств. Во-первых, в любой государственной организации ближайшие и кратковременные интересы составляющих ее лиц и социальных целостностей нередко противоречат коренным и долговременным интересам этих субъектов политического общения. Причем лишь самые проницательные люди, которые всегда составляют меньшинство населения каждой страны, понимают, что существует единство коренных долговременных интересов всех членов включающего их политического сообщества, осознают, в чем оно заключается, и способны верно направлять политический курс системы государственных органов. Во-вторых, «предпочтение личных интересов общим», а «непосредственных и ближайших» интересов – «косвенным и отдаленным» является характерной чертой «лиц, обладающих властью. Стоит только человеку или известному классу людей захватить власть в свои руки, как индивидуальные интересы - личные или классовые - приобретают в их глазах небывалое значение. Видя, что другие перед ними преклоняются, они начинают обожать себя и считают себя, как им кажется, по праву, в сто раз выше других, в то время как легкость, с какой они привыкают делать все, что им нравится, не думая о последствиях, мало-помалу ослабляет в них привычку предвидения даже таких последствий, которые могут коснуться их самих».
Размышляя о способах противодействия рассматриваемой опасности в условиях представительного правления, Д.С. Милль отмечал: «Почему во всяком сносно устроенном обществе справедливость и общий интерес кончают тем, что почти всегда торжествуют? Потому что людьми управляет не один, а разнообразные, часто друг другу противоречащие эгоизмы. Некоторые эгоисты заинтересованы в том, что дурно; другие - совершенно одинаково в том, что хорошо. Люди же, руководствующиеся более возвышенными соображениями, слишком немногочисленные и слабые, чтобы самим одержать верх, становятся, однако, после достаточного обсуждения и агитации настолько сильными, что своим присоединением дают торжество группе частных интересов, согласных с их бескорыстным мнением».
С точки зрения Д.С. Милля, представительная система управл