Отличительные особенности конфедерации

Конфедерация представляет собой такую форму объединения (сою­за) государств, при которой образующие этот союз государства полно­стью сохраняют самостоятельность, имеют собственные высшие и мест­ные органы власти, управления и правосудия. Для координации совмест­ных действий государства — члены конфедерации создают объединенные органы. Последние функционируют в строго определенном порядке и преследуют строго определенные цели.

Конфедерация нередко рассматривается как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. В настоящее время конфедерацией в формально-юридическом плане считается Швейцария, хотя фактически она является федерацией. Признаки конфедерации име­ются и в СНГ. В качестве конфедерации нередко рассматривается и Евро­пейский союз.

В отечественной и зарубежной юридической литературе конфедера­ция как форма государственного устройства не всегда воспринимается однозначно. Традиционные споры время от времени возникают не толь­ко и даже не столько по поводу ее отличительных признаков и черт, сколько по поводу ее природы и характера. Одними авторами конфедера­ция воспринимается исключительно как форма государственного устрой­ства, другими — как международно-правовое объединение, как субъект международного права. В свое время Ф. Кистяковский, сравнивая конфе­дерацию с федерацией, задавался вопросом: чем же отличается союзное государство (федерация) от союза государств (конфедерации)?

При ответе на него ученый исходил из следующих посылок. Во-первых, конфедерация основана «на международных взаимных обяза­тельствах соединенных государств, вытекающих из договора», а федера­ция — на «объективном праве, установленном путем всеобщего соглаше­ния, и закона или обычая». Во-вторых, государства, входящие в состав конфедерации, сохраняют суверенитет, в то время как члены федерации теряют его и подчиняются суверенной власти «сложного целого, которое они образуют». В-третьих, федерация есть государство, «юридическое ли­цо публичного права», тогда как конфедерация является субъектом права «лишь в международной жизни, но не обладает публичными правами вла­сти». В-четвертых, за членами конфедерации признается право выхода из

союза, тогда как у субъектов федерации такого права нет. Члены федера­ции, пояснял Ф. Кистяковский, «не могут актом своей односторонней во­ли прекратить свою связь с целым. Отделение их рассматривается юриди­чески как акт бунта или мятежа против федеральной власти и может по­влечь за собой для них репрессии, помимо тех, которыми сопровождает­ся война»¹.

Подобного взгляда на конфедерацию как на исключительно международно-правовое объединение придерживались и некоторые дру­гие авторы, указывая на наличие у конфедерации признаков как союзно­го государства, так и союза государств.

Не только раньше, но и сейчас конфедерация определяется как «объе­динение независимых суверенных государств, образованное на основе до­говора или пакта для достижения вполне определенных, специфических целей»². При этом подчеркивается независимость, суверенность госу­дарств — составных частей, членов конфедерации. Правда, в условиях фе­дерации ее составные части, субъекты федерации тоже нельзя рассматри­вать в качестве обычных административно-территориальных единиц. В отношениях между собой и с федеральным центром каждый из них на соответствующей территории и в соответствующей сфере жизнедеятель­ности также неизменно выступает в качестве суверенного государствен­ного образования.

Таким образом, в условиях конфедерации ее субъекты сохраняют за собой полный суверенитет, точнее, почти полный, если иметь в виду пе­редачу ими части своих полномочий в сфере предмета договора новому союзному образованию. В то же время у субъектов федерации сохраняет­ся ограниченный (в ряде случаев весьма ограниченный) суверенитет.

Сходство между федерацией и конфедерацией заключается в нали­чии у их субъектов суверенитета, а различие — в степени (уровне) этого суверенитета. Первое сближает федерацию как форму государственного устройства с конфедерацией. Второе отдаляет их друг от друга, вынужда­ет рассматривать конфедерацию не как прототип союзного государства, а как некий перманентный союз государств.

О сходстве федерации как формы государственного устройства с конфедерацией свидетельствуют и другие признаки. В зарубежных ис­точниках указывается, например, на то, что в основе образования и функ­ционирования федерации и конфедерации лежат некоторые общие прин­ципы, в частности, принцип совмещения воли (Superimposition) субъек­тов федерации и конфедерации с волей образуемого ими целого, с одной стороны, и принцип автономии субъектов федерации и конфедерации — с другой.

Кистяковский Ф. Указ. соч. С. 303. ² Wheare К. Federal Government. N.Y., 1963. P. 10. 272

Поскольку конфедерация во многих случаях рассматривается как «от­ражение (выражение) федерализма» и поскольку конфедерализм отража­ет общность некоторых принципов федерализма, таких, например, как принцип совмещения воль и автономии, то можно говорить не только и даже не столько о различии федерации и конфедерации, сколько об их общности и сходстве. С той, однако, разницей, что в условиях федерации акцент делается на принципе согласования воль, тогда как в условиях конфедерации — на принципе автономии. Последнее вполне объяснимо, так как конфедерация предполагает гораздо большую самостоятельность своих составных частей — субъектов, их более широкую автономию по сравнению с федерацией.

Западные авторы указывает также на общность принципов построе­ния и функционирования федерации и конфедерации как на факторы, объединяющие их. Нередко в утвердительной, констатирующей форме, а чаще в дискуссионном плане обращается внимание на то, что в услови­ях существования как федерации, так и конфедерации центральная власть может иметь прямую связь с населением.

Сторонники такой точки зрения относительно конфедерации рас­сматривают ее как фактор, сближающий последнюю с федерацией, счи­тают конфедерацию формой объединения, стоящей ближе к националь­ной, нежели к международной организации. Их оппоненты утверждают, что все обстоит как раз наоборот.

В качестве объединяющего, точнее, сближающего конфедерацию с федерацией фактора рядом исследователей рассматривается то обстоя­тельство, что конфедерация, даже в том случае, когда она представляется как «чисто» международная организация, нередко с течением времени перерастает в федерацию, являющуюся по своей природе «сугубо» нацио­нальной организацией. Примерами могут служить конфедерация, суще­ствовавшая до перерастания ее в федерацию на территории США (1776—1789 гг.), конфедерация земель Германии (1815—1867 гг.), а также конфедерация, состоявшая из кантонов Швейцарии (1815—1848 гг.). Все эти государственные объединения, первоначально зародившись в форме конфедераций, в силу экономических, политических и иных причин по­степенно трансформировались в классические федерации.

Имея в виду данное обстоятельство, многие западные исследователи отнюдь не случайно именуют конфедерацию сверхнациональной (supernational) организацией, «имеющей федеральный конец», или же рассматривают ее в качестве такого союза или ассоциации, которые «не вписываются» в сложившиеся представления ни о национальной, ни о международной организации.

С учетом сказанного конфедерацию можно условно, с учетом прин­ципов ее организации и перспектив развития, отнести к формам государ­ственного устройства, впрочем, как и к «чисто» классическим междуна­родным организациям.