Понятие и виды законов. краткая характеристика основных стадий законотворческой деятельности

. . г

Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых
актов. Их ведущее положение определяется следующими основными
признаками. . : ••

Во-первых, они принимаются только законодательными (пред­
ставительными) органами государственной власти или непосредствен­
но народом в порядке референдума. ,

Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая озна­
чает, что содержание всех иных нормативнр-правовых актов не должно
противоречить законам¹: никто не вправе отменить или заменить закон,
кроме органа, который его издал. , ₍ ,

¹ Следует, однако, заметить, что в случае возникновения противоречия между Ф^ деральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской 'Федер³¹'¹^' изданным в рамках его компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта

В-третьи х, регулируют наиболее важные основополагающие от­ношения. В законах закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан и т.д.

В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного характе­ра. Все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизи­ровать нормативные установления законов.

В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.

Таким образом, закон — это принятый в особом порядке акт зако­нодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направ­ленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.

Законы многообразны, поэтому нуждаются в классификации. Кри­терии этой классификации обусловлены особенностями регулируемых отношений, своеобразием субъекта правотворчества, адресата, терри­тории, на которой они действуют, и т.д.

Особый интерес представляет деление законов в зависимости от их значимости в системе действующего законодательства. По этому осно­ванию различают законы конституционные и текущие.

Конституционные законы закрепляют основы общественного и го­сударственного строя, служат юридической базой для текущего зако­нодательства. К ним относятся: Конституция и законы, вносящие в нее изменения и дополнения, а также законы, конкретизирующие ее содер­жание.

Конституция является основным законом государства. Ее сущность состоит в том, что она отражает расстановку политических сил в обще­стве, юридически закрепляет баланс их интересов. Различают факти­ческую и юридическую конституции. Фактическая конституция — это Реальные отношения в обществе. Юридическая конституция представ­ляет собой правовое оформление этих отношений.

Конституция занимает главное место в системе нормативно-право­вых актов, которое определяется ее особыми свойствами и особой Р°лью. Приоритетное значение Конституции состоит в том, что она, как ^акт высшей юридической силы, составляет нормативную базу всего текущего законодательства. Значимость ее еще больше возрастает в Федеративных государствах, где она является основой для развития не ^т°лько текущих законов, но и конституций субъектов Федерации.

Выполняя непосредственно регулятивную функцию, Конституция Ризвана обеспечить внутреннее единство норм национальной право-°^и системы и эффективные правовые связи с зарубежными правовы-^Ми системами.

^ Перечень конституционных законов исчерпывающе определен °Нституцией РФ. Это: законы о порядке деятельности Правительства

Тема 16. Формы права

4. Понятие и виды законов

РФ, судебной системе, Конституционном Суде, чрезвычайном положе­нии, режиме военного положения и т.д. (всего их 14).

Прямое закрепление в Конституции данных актов, круга регулиру­
емых ими отношений, усложненная процедура принятия (обязатель­
ное одобрение не менее 3/4 голосов членов Совета Федерации, невоз­
можность наложения на них вето Президента) определяют их-цент­
ральное место в системе действующего законодательства и повышен­
ную юридическую силу. > ,

Текущие (обыкновенные) законы принимаются на основе и во ис­
полнение конституционных законов, составляют текущее законода­
тельство и регулируют различные стороны экономической, политичес­
кой, культурной жизни страны. ' ⁱ

Особой разновидностью текущих законов являются органические
и чрезвычайные законы. , .

Органические (кодифицированные) законы — юридически цель­ные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать оп­ределенную сферу общественной жизни. К таким законам могут быть отнесены Основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства.

Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при тех или
иных чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, эколо­
гическими, социальными и иными причинами, носят временный ха­
рактер. ; , . ' .,-.

Законодательная деятельность — сложный и многогранный про­цесс, требующий объективного, подлинно научного подхода, определе­ния перспектив развития конкретных сфер общественной жизни и предвидения последствий реализации тех или иных законодательных решений.

Высокая социальная значимость законодательных установлен!!¹¹ предполагает повышение требований к содержанию и форме их внеш­него, текстуального выражения,; законодательное закрепление и не\'^к лонное соблюдение четкой процедуры выработки законопроектов.

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов опред^еля' ется Конституцией и регламентами деятельности соответствуют¹¹* представительных органов государственной власти. Эти акты преДУ матривают следующие основные стадии издания законов: *

• законодательная инициатива; ;"

• обсуждение законопроекта; ,'

• принятие закона; '

• опубликование(обнародование).

Под законодательной инициативой принято понимать предостав­ленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на вне­сение в органы представительной власти предложений по совершенст­вованию законодательства и конкретных законопроектов, которому корреспондирует обязанность законодательных органов рассмотреть эти инициативы.

К числу субъектов, наделяемых правом законодательной инициа­тивы, статья 104 Конституции РФ относит Президента РФ, Совет Фе­дерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, Конституци­онный, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ.

После регистрации законопроекты направляются в рабочие органы
палат (комитеты и комиссии) для предварительного рассмотрения и
подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними. Не­
которые из актов, связанных со значительным расходованием денеж­
ных средств из федерального бюджета, должны иметь предварительное
заключение Правительства. ;

Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в не­скольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании палаты представительного органа и начинается с доклада инициатора законо­проекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основ­ным положениям проекта. При необходимости по особо важным, каса­ющимся всего населения законопроектам может быть и всенародное обсуждение. Непосредственное рассмотрение текста проводится поста­тейно, по разделам .или в целом. При этом каждая предложенная по­правка голосуется отдельно.

В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть
либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное
рассмотрение. I

Принятие закона. Принятие федерального закона осуществляется
на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если
за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой
палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления
отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не
^менее двух третей голосов депутатов. •

Некоторые законы могут иметь весьма существенное значение для ^{1 в}сех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи °^ни принимаются к рассмотрению Советом Федерации. Закон счита­йся одобренным, если за него проголосовало более половины от обще-^г° числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней ^Не был рассмотрен Советом Федерации вообще. При одобрении кон-^тИтуционного закона необходимо не менее трех четвертей голосов от

Тема 16. Формы права

4. Понятие и виды законов

общего числа членов Совета Федерации. Для преодоления разногласий
между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться со­
гласительные комиссии. <,,

Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подписывает­ся и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагатель­ное вето и направить на повторное рассмотрение в Госдуму. _:

Опубликование закона. Законы подлежат обязательному официаль­
ному опубликованию. Опубликование — основной вид оглашения за­
кона. Оно имеет важное юридическое (так как с ним связано вступле­
ние закона в силу) и социальное значение (так как является основой
презумпции знания закона). В соответствии с Конституцией РФ не­
опубликованные законы не применяются. ; •.

Согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федераль­
ных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г.
федеральные законы публикуются в течение семи дней после их под­
писания Президентом в «Российской газете» или в «Собрании законо­
дательства Российской Федерации». ¹

В этих изданиях публикуются и постановления палат Федерально­
го Собрания, которые имеют как нормативный, так и ненормативный
характер. Ими оформляются, например, принятие регламента, измене­
ния и дополнения к нему, закрепляются результаты голосования, со­
гласие на назначение или освобождение от должности, объявление ам­
нистии, запрос в Конституционный Суд и другие вопросы. '•'

В необходимых случаях законы могут быть оглашены и иными, не­официальными способами: опубликованы в органах печати, обнародо­ваны по телевидению, радио, переданы по каналам связи, а также разо­сланы соответствующим государственным органам.

Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие указов и
распоряжений Президента Российской Федерации связано с его ком­
петенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но
имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным
актам. ,;,,

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы
можно классифицировать на: i_f

• указы в границах собственных полномочий; _;

• указы на основе полномочий, делегированных парламентом;

¹ • указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (одаеде

нии военного положения, чрезвычайного положения, < представ

: ' ления о назначении на должность судей Конституционного СуД^а>

L

Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального

прокурора).

По юридической значимости указы делятся на нормативные и пра­воприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнооб­разные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный харак­тер. Особенно много указов принимается для регулирования отноше­ний в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвес-, тициях и т.д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке дея­тельности в конкретной сфере общественных'Отношений.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый харак­тер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначе­нии на должность, присвоении звания и т.д.).

Распоряжения Президента также ненормативны и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабо­чих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рас­сматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкрет­ному случаю.

Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.

Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-право­вые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президен­та, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика коорди­нирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нор­мативно-правовые акты и целевые комплексные программы, рассчи­танные на длительный период действия (федеральный бюджет, феде­ральная программа поддержки малого предпринимательства и т.д.). Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных от-Раслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельнос­ти всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания ДРУгих правовых актов.

В соответствии с действующим законодательством Правительство . Ф Для осуществления своих полномочий по управлению обществом

25» ,

Тема 16. Формы права

4. Понятие и виды законов

принимает постановления и распоряжения. Постановления, как прави­ло, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принима­ются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью/право­применительных актов, принимаются и подписываются Председате­лем или заместителем Председателя Правительства на основе едино­началия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей.

В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликова­
ния и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. указы
и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Пра­
вительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Россий­
ской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации»
в течение десяти дней после их подписания. ;;

Министерства, государственные комитеты и иные федеральные ве­
домства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями.
В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подве­
домственных предприятий, организаций и учреждений по решению
задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой,
функциональной направленностью министерства (ведомства), эти
акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулиро­
вать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министер­
ства финансов, Министерства внутренних дел и др. ^; : ,г'

Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными.
Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатывают­
ся структурными подразделениями министерств и состоят изиеонста-
тирующей и распорядительной частей. Подписываются министром
или по его поручению заместителем министра. ;

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятельности
министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируют­
ся руководителями структурных подразделений (разработчиков)'и ут­
верждаются министром (замминистра) путем издания приказа или
проставления грифа утверждения. <

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель­ной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов испол­нительной власти» издательства «Юридическая литература» или Р^аС пространяемых центром правовой информации «Система».

На уровне субъектов Федерации используются те же формы^!прав° вых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановл

дия, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и спе­цифика, связанная с различным правовым положением субъектов ре­гионального правотворчества, объемом и характером регулируемых от­ношений и другими обстоятельствами. Если правовые системыреспуб-лик как субъектов Федерации уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения находятся еще в стадии становления.

Основным нормативным актом, регламентирующим взаимоотно­шения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции.

Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.

В ряде областей, краях и городах федерального значения сформи­рованы правительства, принимающие постановления. Их специализи­рованные министерства и ведомства наделены правом на издание при­казов и инструкций.

Весьма существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы админи­страций, мэры, старосты) — постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной админи­стративно-территориальной единицы.

Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр нормативных установ­лений органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, обществен­ного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяй­ства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для испол­нения всеми расположенными на соответствующей территории пред­приятиями, учреждениями и организациями независимо от форм соб­ственности, а также должностными лицами и гражданами.

Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также
локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управлен­
ческие, так и непосредственно производственные, коммерческие, науч­
ные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назна-
^Чением предприятия. ^;

Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принима­йся коллегиальными органами управления (общим собранием акци-^Неров, советом директоров и т.п.).

Тема 16. Формы права

Приказы нормативного и индивидуального значения принимаются
руководителями предприятий, учреждений и организаций. С их помо­
щью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального
поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного ха­
рактера. •••« ':'••

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его за­
местителями и руководителями структурных подразделений для реше­
ния проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оператив­
но-методическим вопросам. ;

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм
нормативно-правовых актов общественных организаций. Они опреде­
ляются самими организациями в положениях и уставах, закрепляющих
основы функционирования добровольных сообществ. •

Правовая природа этих нормативных актов производна от государ­
ства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование
определенной группы общественных отношений. .ч

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была
бы неполной без выделения группы международно-правовых.;актов.
В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ «общепризнан­
ные принципы и нормы международного права и международные до­
говоры Российской Федерации являются составной частью ее право­
вой системы. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приме­
няются правила международного договора». , ; k¹

Среди международно-правовых актов можно выделить два основ­
ных вида — директивы и постановления. Директивы дают участнику
сообщества при переработке своего законодательства возможность вы­
бора способов, средств и форм реализации международных обяза­
тельств. В постановлениях же содержатся соответствующие требова­
ния, подлежащие прямому исполнению каждой стороной. '