Изменения в государственном аппарате

Во время войны царское правительство издало ряд правовых ак­тов, направленных на приспособление деятельности отдельных орга­нов к военным условиям и усиливающих вмешательство государства в экономику страны. Ряд изменений свидетельствует об очередном шаге России по пути превращения феодальной монархии в буржуаз­ную.

Государственная дума. Дума четвертого созыва, избранная в 1912 г. на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г., представ­ляла собой октябристско-кадетское учреждение. Социал-демократи­ческая фракция, включая большевиков, занимала в Думе 14 мест. Боль­шевистская фракция разоблачала империалистический характер вой­ны и вела революционную работу среди трудящихся. Через три меся­ца после начала войны ее члены были обвинены в государственной измене, арестованы, а затем осуждены и высланы на вечное поселе­ние в Туруханский край.

Государственная дума поддерживала царское правительство в ведении войны, одобрила законопроекты о повышении косвенных и прямых налогов и ряд других законопроектов, направленных на ук­репление царизма. Несмотря на то, что все предложения, вносившие­ся в Думу царским правительством, ею одобрялись, IV Дума созыва­лась царем нерегулярно. По важнейшим вопросам государственной жизни царь издавал указы в соответствии со ст. 87 Основных законов Российской империи 1906 г. в обход Думы. Лидеры помещичье-буржуазных фракций, которых беспокоила опасность срыва колониза­торских планов русской империалистической буржуазии, пытались повлиять на политику правительства, добиться создания ответствен­ного перед Думой правительства.

Стремление парламента к созданию правительства, подконтроль­ного и подотчетного ему, нормально для всякого государства XX века. Исполнительная власть должна зависеть от законодательной. Этого упорно не хотел признавать царь, ненавидевший Думу и надеявший­ся реставрировать самодержавие.

В августе 1915г. лидеры буржуазно-помещичьих партий в Думе и часть членов Государственного совета образовали так называемый прогрессивный блок, участники которого стремились не к ликвида­ции монархии, а к ее оздоровлению. Основным требованием блока было создание «министерства доверия», ответственного перед Думой. Буржуазия пыталась добиться от царя уступок, надеясь, что ее пред­ставители в решении государственных дел смогут довести войну до победного конца и не допустят революции.

Особые совещания. Государственный аппарат оказался неспособ­ным решать поставленные войной задачи. Возникла необходимость в создании чрезвычайных органов. В 1915 г. были образованы меж­ведомственные органы — особые совещания. Эти органы состояли из представителей различных учреждений, ведомств и организаций. Первым было учреждено Особое совещание по снабжению армии, которое несколько позднее было преобразовано в четыре особых со­вещания: по обороне, топливу, продовольственному делу, по пере­возке топлива, продовольственных и военных грузов. 30 августа было создано Особое совещание по устройству беженцев.

Местными органами особых совещаний были их комиссии и упол­номоченные. Комиссии особых совещаний были созданы в губерн­ских городах, уполномоченные действовали как в губернских горо­дах, так и в уездных.

Наиболее важное значение имело Особое совещание для обсуж­дения и объединения мероприятий по обороне, которое относилось к числу высших государственных учреждений и не было подведомствен­но какому-либо другому органу управления. Оно было наделено ши­рокими полномочиями. Председателем его являлся военный министр, в состав входили: председатели Государственного совета, Думы, по девять членов от этих же органов, по одному представителю по на­значению от министерств — морского, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности и государственного контроля, пять пред­ставителей от военного министерства, по одному представителю от Всероссийского земского и городского союза и четыре представите­ля от Центрального военно-промышленного комитета.

В компетенцию Особого совещания для обсуждения и объедине­ния мероприятий по обороне государства входили высший надзор за деятельностью всех правительственных заводов, арсеналов и мастер­ских, а также частных заводов и предприятий, изготовляющих пред­меты боевого и прочего материального снаряжения армии и флота, содействие образованию новых заводов и предприятий такого назна­чения, распределение заказов между заводами.

Если последнюю функцию — распределение заказов — выполня­ло Особое совещание, то все остальные должны были реализовать фактически его уполномоченные. На местах уполномоченными Осо­бого совещания по обороне были созданы местные Совещания для обсуждения мероприятий и вопросов, входящих в круг ведения этого Особого совещания. В состав местного Совещания входили предста­вители местных организаций Всероссийского земского и городского союзов, местного военно-промышленного комитета и ряд лиц по ус­мотрению уполномоченного.

Регламентация прав местных уполномоченных Особого совеща­ния по обороне была уточнена Правилами о порядке действия мест­ных уполномоченных, назначенных председателем Особого совеща­ния, и о состоящих при них районных заводских совещаниях от 10 сентября 1915 г. В соответствии с этими правилами уполномочен­ные Особого совещания и их заместители были назначены не только в губернские города, но и в крупные промышленные центры с орга­низацией при них заводских совещаний. Район деятельности каждо­го заводского совещания был определен председателем Особого со­вещания.

Такая структура органов Особых совещаний была общей. Соци­альный состав и деятельность этих органов обеспечивали выполне­ние задач, поставленных самодержавием.

Особые совещания явились формой вовлечения представителей монополистической буржуазии во все звенья учетно-регистрационного аппарата царизма, сращивания финансового капитала с прави­тельственным аппаратом.

Расширение прав губернаторов и военных властей в местном уп­равлении. Военная обстановка вызвала расширение компетенции ге­нерал-губернаторов и военных властей в местностях, объявленных на военном положении. Их полномочия и взаимоотношения опре­делялись Положением о полевом управлении войск и особыми Пра­вилами о местностях, объявленных на военном положении. В пери­од первой мировой войны в стране действовало чрезвычайное зако­нодательство конца XIX в. С введением военного положения управ­ление губернией сосредоточивалось в руках главнокомандующего, получавшего компетенцию значительно более широкую, чем ком­петенция органов управления в условиях усиленной и чрезвычай­ной охраны.

Объявление местностей на военном положении давало админи­стративной власти в лице генерал-губернатора чрезвычайно широ­кие права — административные, полицейские и судебные. Он имел право издавать обязательные постановления по вопросам, относя­щимся к предупреждению нарушения общественного порядка и госу­дарственной безопасности, устанавливать ответственность в виде тюремного заключения сроком на три месяца или денежного штрафа до 3 тыс. руб. за нарушение этих постановлений.

Применение изданных генерал-губернатором норм об ответствен­ности за нарушение обязательных правил и постановлений осущест­вляли непосредственно генерал-губернаторы либо по их поручению губернаторы, градоначальники либо обер-полицмейстеры.

По собственному усмотрению генерал-губернатор изымал из под­судности для решения своею властью в административном порядке дела о преступлениях и проступках, мера наказания по которым не должна была превышать трех месяцев тюремного заключения либо 3 тыс. руб. штрафа. Однако этим репрессивные функции генерал-гу­бернатора не ограничивались. Он имел право: передавать на рассмот­рение военного суда отдельные дела о всяких преступлениях, предус­мотренных общими уголовными законами, для осуждения виновных по законам военнрго времени и особым правилам; исключать из об­щей подсудности категории дел о целых родах преступлений и про­ступков с передачей этих дел в производство военного суда; требо­вать рассмотрения при закрытых дверях в судах гражданского ведомства судебных дел, публичное рассмотрение которых «может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка» и рассмотрения дел о государственных преступлениях или в указанном выше порядке, или с особыми ограничениями; окончательно утвер­ждать приговоры военных судов по определенным категориям дел.

Расширение административной компетенции генерал-губернато­ров состояло в праве: воспрещать всякие народные, общественные и частные собрания; делать распоряжения о закрытии всяких торго­вых и промышленных заведений на срок или на все время военного положения; разрешать чрезвычайные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных и городских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения этих собраний; приостанавливать периодические изда­ния на все время объявленного военного положения; закрывать учеб­ные заведения на срок до одного месяца, а с разрешения командую­щего армией — и на все время военного положения с сообщением о том надлежащему начальству учебного заведения; воспрещать отдель­ным лицам пребывание в местностях, объявленных на военном поло­жении; высылать отдельных лиц во внутренние губернии; устранять от должности на время объявленного военного положения чиновни­ков всех ведомств.

Военные власти и генерал-губернаторы пользовались правом под­чинять по гражданскому управлению некоторые из местностей, объ­явленных на военном положении, специально назначенным лицам. Губернаторам и градоначальникам предоставлялось право при заме­щении всех вообще должностей по земским, городским и судебно-мировым учреждениям изъявлять свое несогласие на такое замеще­ние, если лицо, предложенное на открывшуюся вакансию, представ­ляется им неблагонадежным. В таком же порядке подлежали уволь­нению с должностей в указанных учреждениях лица, заподозренные в неблагонадежности.

Для рассмотрения уголовных дел, переданных в военные суды генерал-губернатором, устанавливался особый порядок. Их рассмот­рение и решение должны были производиться в военных судах по правилам, установленным Военно-судебным уставом.

Наряду с расширением административных полномочий местных губернских органов управления, полиции и суда введение военного положения означало установление широких прав военных властей. Положение 1892 г. «О местностях, объявленных на военном положе­нии» устанавливало, что с введением военного положения направле­ние действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия переходит к главнокомандующему и командующему армиями.

Командующий армией уполномочивался: воспрещать удаляться из места жительства таким лицам, которых по их знанию, ремеслу или занятию предполагается привлечь к работам для достижения це­лей войны; назначать общие и частные реквизиции; воспрещать вы­воз необходимых для работ орудий и материалов, а также продоволь­ственных и перевозочных средств, фуража, дров и тому подобных предметов, могущих потребоваться для войны; распоряжаться об уничтожении строений и истреблении всего, что может затруднить движение или действие войск. Более того, командующий армией упол­номочивался на принятие в целях охраны государственного порядка или успеха ведения войны любых мер, не предусмотренных законом.

Чрезвычайное законодательство конца XIX в. составило юриди­ческую основу расширения репрессивной компетенции высшей и местной администрации и военных властей в местностях, объявлен­ных на военном положении. В ходе войны был издан и ряд актов, которые расширяли компетенцию военных властей по различным вопросам, в том числе и в области судопроизводства.

Земгор. В начале войны царизм вынужден был дать буржуазии разрешение на создание Всероссийского союза земств и Российского союза городов, объединившихся затем в единый Всероссийский союз земств и городов (Земгор). Этот орган первоначально занимался ор­ганизацией госпиталей, производством медикаментов, заботой о ра­неных и больных солдатах, а позднее был допущен к участию в снаб­жении фронта продовольствием и снаряжением.

Местными органами Земгора были его областные и местные ко­митеты. Правительство предоставило Земгору права полувоенной организации. Его чиновники носили полувоенную форму и освобож­дались от военной службы. При помощи Земгора буржуазия добива­лась усиления своего влияния на государственные дела, получила воз­можность более активного проникновения в государственный аппарат.

Военно-промышленные комитеты. В мае 1915 г. было начато со­здание влиятельной организации буржуазии — военно-промышлен­ных комитетов. Положением о военно-промышленных комитетах, ут­вержденным царем 27 августа 1915 г., они создавались для содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота снаряжением и довольствием. Были созданы центральный, област­ные и местные военно-промышленные комитеты.

Военно-промышленные комитеты имели право приобретать дви­жимое и недвижимое имущество, вступать в договоры с частными и государственными учреждениями и общественными организациями, принимать на себя обязательства, в частности, по поставкам и подря­дам по заказам казны, организовывать по соглашению с военным и морским ведомствами приемку и сдачу предметов для нужд армии и флота и т.д. Они имели право предъявлять иски в суде и отвечать по искам.

По своему составу и характеру деятельности военно-промышлен­ные комитеты были организациями крупного финансового капита­ла, при помощи которых капиталисты извлекали огромные прибыли из военных заказов. Юридически военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями. Буржуазия пыталась вы­дать их за общенародные и с этой целью решила организовать при комитетах рабочие группы и тем самым вовлечь рабочих в активную работу на войну. Развернув кампанию по выборам представителей рабочих в комитеты и организации рабочих групп, буржуазия надея­лась таким образом подчинить своему влиянию рабочий класс, от­влечь его от революционной борьбы, создать видимость классового мира.

Меньшевики и эсеры пропагандировали идею участия рабочих в военно-промышленных комитетах. Большевики решительно высту­пили против этой идеи и призывали рабочих бойкотировать военно-промышленные комитеты.

Классовый характер военно-промышленных комитетов как ор­ганов империалистической буржуазии проявился и в их борьбе за милитаризацию промышленности и усиление эксплуатации рабочих. 1-й съезд представителей военно-промышленных комитетов, прохо­дивший в 1915 г., рекомендовал правительству ввести военное поло­жение и отменить ограничения продолжительности рабочего дня и использования труда женщин и подростков на предприятиях, выпол­няющих военные заказы. Царское правительство удовлетворило эти требования.

Изменения в системе судебных органов. Война вызвала изменения в системе судебных органов и порядке их деятельности. Законом 20 июля 1914 г. была утверждена новая редакция IV раздела Военно-судебного устава «О суде в военное время», в котором указывалось, что в районе театра военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, военно-судебная власть принадлежит полко­вым, этапным, военно-окружным судам и Главному военному суду или кассационному присутствию. При чрезвычайных обстоятельст­вах в районах военных действий и местностях, объявленных на воен­ном положении, учреждались военно-полевые суды. Военно-полевой суд формировался из офицеров в течение суток с момента соверше­ния преступления и приступал к разбору дела немедленно. Дело слу­шалось при закрытых дверях, приговор вступал в законную силу и приводился в исполнение не позднее суток после его вынесения.

Военно-полевым судам были подсудны все военнослужащие, лица, состоявшие при армии, жители неприятельских областей, занятых русской армией, лица гражданского ведомства в местностях, объяв­ленных на военном положении, военнопленные.

Право

Война вызвала необходимость внесения изменений в действую­щее законодательство и принятия новых правовых актов. Ряд изме­нений был внесен в административное, финансовое, гражданское, трудовое и уголовное право.

Административное законодательство. В первый же день войны царским указом вводилось Временное положение о военной цензуре. Положение предусматривало образование органов цензуры как в местностях театра военных действий, так и вне их. В районе военных действий военную цензуру осуществляли штабы главнокомандующих армиями и военных округов. В местностях, не входивших в район те­атра военных действий, органами военной цензуры были Главная военно-цензурная комиссия при главном управлении генерального штаба, местные военно-цензурные комиссии и военные цензоры. На­ряду с органами военной цензуры сохранялся прежний административный надзор как за типографиями, так и за книжными магазина­ми. В Положении о военной цензуре подчеркивалось, что военные и административные власти осуществляют параллельный надзор за произведениями печати и публичными собраниями. Большая роль в обнаружении нарушения постановления отводилась жандармам и полиции. Виновные в нарушении правил о военной цензуре привле­кались к суровой уголовной ответственности.

Все местности России, не находившиеся на военном и осадном положении, согласно указу от 24 июля 1914 г. о принятии исключи­тельных мер по охране во всей империи порядка и общественной безо­пасности были объявлены на положении чрезвычайной охраны.

28 июля 1914 г. был издан указ, установивший правила, которы­ми Россия руководствовалась во время войны. Подданные воюющих против России стран были ограничены в своей правоспособности и дееспособности, могли быть высланы как из пределов страны, так и из пределов ее отдельных местностей. Въезд этих лиц в Россию допус­кался с особого в каждом случае разрешения соответствующих влас­тей. Торговые суда неприятельских государств, застигнутые в русских портах, задерживались, а строящиеся для иностранцев суда, предна­значавшиеся для обращения в военные, подвергались конфискации. Указ предписывал на основах взаимности соблюдать международные договоры о поведении воюющих государств, а также о правах и обя­занностях нейтральных государств.

1 сентября 1916 г. царское правительство издало Положение, по которому министерство внутренних дел или лицо, им уполномочен­ное, получило право закрывать любое народное собрание или собра­ние общественных организаций, их комитетов и иных исполнитель­ных органов. Это Положение давало простор для административного произвола и было направлено против демократических и революци­онных организаций.

Финансовое законодательство. В период войны царское правитель­ство увеличило прямые и косвенные налоги и ввело новые. Был по­вышен налог на землю и наследство, на зрелища. Введен налог на лиц, освобожденных от воинской повинности, налоги на пассажиров железных дорог и на грузы. Увеличены косвенные налоги на товары первой необходимости — сахар, спички, керосин; повышалась квар­тирная плата, стоимость проезда в городском транспорте. Таким об­разом, бремя новых налогов ложилось в основном на плечи трудя­щихся.

Гражданское право. В военное время были внесены некоторые изменения в регулирование права частной собственности. Вводилась гужевая и автомобильная повинность. Для обеспечения нужд армии и флота широко применялись реквизиции продовольственных запа­сов, проводилось принудительное отчуждение сырья. Был воспрещен вывоз за границу лошадей, хлеба, мяса, овощей и других продуктов, а также различных видов промышленного сырья (металлов, руды). Все промышленные предприятия обязывались выполнять в первую очередь военные заказы, размещение которых проводилось в прину­дительном порядке.

Был издан ряд указов о приостановлении взысканий по векселям в местностях, объявленных на военном положении; военнообязанным, призванным в действующую армию, разрешалось расторгать дого­воры найма квартир. Просроченные заклады этих лиц не могли про­даваться с аукциона до конца войны. Было введено страхование мор­ских судов, грузов и фрахта от военной опасности.

Трудовое законодательство. В период войны царизм, проводив­ший политику содействия буржуазии и защиты ее интересов, ликви­дировал ту незначительную нормативную регламентацию фабрич­но-заводского труда, которая являлась, хотя и формальным, ограничением эксплуатации. В 1915 г. Советом министров было из­дано Положение о ликвидации ограничений использования детско­го и женского труда и привлечения детей на сверхурочные работы, а через некоторое время был опубликован перечень работ, на которые могли привлекаться женщины и дети, не достигшие 15 лет, в камен­ноугольной промышленности. Хотя это законодательство касалось лишь предприятий, выполнявших военные заказы, фактически им пользовались все капиталисты. И кроме того, в то время на предпри­ятиях, выполнявших заказы военного ведомства, работало подавля­ющее большинство рабочих.

Уголовное право. Законом от 14 ноября 1914 г. были внесены из­менения и дополнения в Воинский устав о наказаниях 1869 г. По это­му закону военнослужащие, виновные в поставке и отпуске недобро­качественного оружия, боеприпасов, продовольствия, медикаментов, подвергались уголовному наказанию. Умышленное совершение та­ких деяний в военное время каралось строгими мерами, вплоть до лишения всех прав состояния и ссылки на каторжные работы на срок от 15 до 20 лет или без срока.

В обстановке растущего революционного движения в армии 12 января 1916г. был принят указ об изменении Воинского устава о наказаниях за дезертирство, самовольную отлучку и уклонение от не­сения военной службы, который ужесточал уголовную ответствен­ность за эти виды преступлений. Виновные в побеге со службы в во­енное время подвергались лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы от 4 до 20 лет или без срока либо смертной казни. Лица, совершившие побег к неприятелю или пытавшиеся его совер­шить, подвергались лишению всех прав состояния и смертной казни.

* * *

Война внесла определенные изменения в государственный меха­низм и право Российской империи, однако они не были принципи­альными и даже сколько-нибудь существенными. Вновь созданные государственные и полугосударственные органы лишь дополняли сложный бюрократический аппарат, часто работавший на холостом ходу. Вместе с тем в годы войны возросло влияние буржуазии на го­сударственное управление, развивался процесс сращивания государ­ства и монополий. Буржуазия рвалась к власти. Но в годы войны обос­трились и всякого рода противоречия, характерные для тогдашней России,— противоречия между трудом и капиталом, борьба кресть­ян за землю, национальные конфликты. В стране назревала револю­ционная ситуация.