Эффективность и легитимность власти
Одним из наиболее важных интегральных характеристик власти является ее эффективность, т.е. степень выполнения властью своих задач и функций. Практически это означает гарантированное про ведение в жизнь компетентных властных распоряжений с наимень шими затратами и издержками в максимально короткие сроки.
Критериями эффективности власти являются:
1) достаточность оснований власти и эффективное использова ние ее ресурсов;
2) рациональность “вертикальной” и “горизонтальной” структур власти;
3) эффективный, действенный, своевременный контроль за выполнением распоряжений властных структур;
4) организационно-техническое и кадровое обеспечение учета и анализа властных распоряжений;
5) наличие действенной системы санкций, применяемых к объ екту власти в случае невыполнения им властного приказа;
6) эффективная система самоконтроля власти, одним из показа телей которой является ее авторитет.
Эффективность власти во многом зависит от ее легитимное (лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный)-
История понятия “легитимность” восходит к средним векам, когда складывается понимание легитимности как согласия с обычаями, традициями и установленным поведением. Легитимность преимущ ественно трактовалась как право верховных должностных лиц поступать согласно обычаям, но уже с середины XIV в. начинает упот ребляться в смысле правомочия выборной власти.
В научный обиход термин “легитимность” ввел М. Вебер. Не мецкий ученый указал на то, что любая власть нуждается в самооп равдании, признании и поддержке. Понятие “легитимность” часто переводится как “законность”, что не совсем точно, так как Вебер имел в виду не юридические, а социологические (поведенческие) ха рактеристики господства (власти) и придавал главное значение фактору монопольного применения насилия.
М. Вебер выделил три основных типа легитимного господства (власти) (табл. 2).
Традиционное господство. Этот тип господства обусловлен традициями, нравами, привычкой к определенному поведению и ос нован на вере не только в законность, но даже в священность из древле существующих порядков и властей. Освященные обычаем нормы (авторитет “вечно вчерашнего”) выступают как основа от ношений господства и подчинения. Традиционные нормы рассмат риваются как нерушимые, и неподчинение им ведет к применению установленных обществом санкций. В традиционном обществе М. Вебер выделял различные виды: геронтократическое (власть старейшин), патриархальное (власть вождя племени), патримони альное (власть монарха) и султанизм как разновидность последнего.
Харизматическое господство. Харизма (греч. charisma - бо жественный дар) - экстраординарная способность, свойство, ка чество индивида, выделяющее его среди остальных и, что самое главное, не столь приобретенное им, сколько дарованное ему при родой, Богом, судьбой. Харизматический авторитет не связан нор мами или правилами. Это объясняется особым характером веры в особые качества харизматической власти. Решающее значение для возникновения харизматического отношения имеет не столько само обладание харизмой, сколько признание ее со стороны последова телей. Условный характер харизматических отношений, как прави ло, не осознается их участниками: лидер верит в свое призвание, а последователи верят в лидера.
Харизматическое господство возникает главным образом в усло виях социально-политического кризиса. Он способствует появле нию вождей, идущих навстречу духовным потребностям масс, кото рые приписывают вождям необыкновенные свойства. Вождь хар изматик всегда стремится подорвать основы существующего социал ьного порядка и отличается политическим радикализмом. Вебер Рассматривал харизму как “великую революционную силу”, сущест вовавшую в традиционном типе обществ и способную внести изменения в их лишенную динамизма структуру. Лидер должен посто янно заботиться о сохранении своей харизмы и доказывать ее при сутствие. Для поддержания харизмы необходимы регулярные “ве ликие” деяния вождя, приносящие крупный успех, победу и т.д. Как только они иссякают, так сразу же исчезает вера в его необыкновенные качества, а следовательно, разрушается и основа харизма тического господства. Со стабилизацией социальной системы оно трансформируется в традиционное или легальное господство, про исходит “рутинизация харизмы”.
Легальное господство. Легальное (рационально-бюрократи ческое) господство основывается на признании добровольно уста новленных юридических норм, направленных на регулирование от ношений управления и подчинения. При такой власти подчиняются не личности, а установленным законам: им подчиняются не только управляемые, но и управляющие.
Легальное господство возникает в условиях формирования ры ночной экономики и воплощается в правовом государстве. Основ ными чертами этого типа господства являются: установление норм права и подчинение им каждого человека; применение норм права в управлении; господство в обществе права, а не чиновников. Во площать право в жизнь должны специально обученные, компетент ные чиновники - бюрократия. Бюрократия, по Веберу, техни чески является самым чистым типом легального господства. Имен но Вебер сформулировал основные требования к чиновникам, ак туальные и по сей день: 1) лично свободны и подчиняются только деловому служебному долгу; 2) имеют устойчивую служебную ие рархию; 3) имеют твердо определенную компетенцию; 4) работают в силу контракта (на основе свободного выбора); 5) работают в со ответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами; 7) рассматривают свою службу как единственную или главную профессию; 8) предвидят свою карьеру; 9) работают в полном “отрыве” от средств управления и без присвоения служебных мест; 10) подлежат строгой, единой слу жебной дисциплине и контролю.
В условиях легального господства всегда существует опасность превращения бюрократии из служанки общества в замкнутую касту, стоящую над ним. Способы ограничения бюрократии: регулярная ротация (пропорциональная замена через определенный с рок) квалифицированных кадров управленческого аппарата и кон троль за ними со стороны политических институтов.
Описанные типы легитимности в реальной политической практике переплетаются и взаимно дополняют, усиливают друг друга. Подобное было, к примеру, во Франции, когда принятие ее конституции, основавшей V Республику в 1958 г., личный престиж , де Голля и два референдума 1961 и 1962 гг. позволили главе го сударства решительно положить конец алжирскому конфликту.
Доминирование того или иного типа легитимности связано с типом существующего режима. Так, харизматическая власть харак терна для авторитарных систем, тогда как в условиях демократии политическая жизнь определяется господством закона.
В отличие от социологического подхода М. Вебера, системный анализ власти, предложенный американской школой политологии, позволил создать более функциональную, приспособленную к практическим потребностям концепцию легитимности, которая дает возможность измерить легитимность эмпирическим путем.
Д. Истон и его последователи утверждают, что условием леги тимности политической власти являются определенные социально- психологические отношения, в основе которых лежит минимальный ценностный консенсус, обеспечивающий принятие и подчинение власти, согласие с ее требованиями и поддержку ее действий. Ле гитимность в их представлении это “степень, в которой члены политической системы воспринимают ее как достойную своей под держки”. Данный ценностно-нормативный подход позволил Д. Ис тону провести различие в типах поддержки как по объекту и содер жанию, так и по времени ее действия, выделив диффузную и специ фическую легитимность.
Диффузная легитимность, согласно Д. Истону, представляет собой общую (фундаментальную), долговременную, преимущест венно аффективную (эмоциональную) поддержку идеям и принцип ам политической власти, независимо от результатов ее деятель ности.
Специфическая легитимность ситуативна, кратковременна, ор иентирована на результат и основана на сознательной поддержке и того, как она действует.
Добавим, что в 80-е гг. в политической науке наряду с диффузи специфической легитимностью были выделены смешанные типы поддержки: диффузно-специфическая и специфически, диффузная, с помощью которых можно точнее измерить легитим ность власти, политического режима или его отдельного института (см.: Елисеев СМ. Легитимность власти. Концепции и проблемы развития в посткоммунистическом обществе. СПб., 1996).
В современной политологической литературе существуют и иные подходы к типологии легитимности. Французский политолог Ж.Л. Шабо, подчеркивая, что в структуре властных отношений есть два главных фактора (участника) - управляемые и управители, указывает, что политическая власть легитимизируется прежде всего относительно них. Таким образом, она должна соответство вать волеизъявлению управляемых (демократическая легитимность) и сообразовываться со способностями управителей (технок ратическая легитимность).
Демократическая легитимность это перенос на все об щество механизма принятия решения индивидом: выражение свободной воли, но в том смысле, что данная коллективная свободная воля проистекает от индивидуального проявления свободного суж дения. В политической практике для операционализации перехода от индивидуального к коллективному используется простой ариф метический механизм мажоритарный принцип (принцип боль шинства). Его применение в демократических режимах универсально - как для выбора представителей народа, так и для голосования законов или принятия решений в рамках коллегиальных исполни тельных структур. Однако, в истории немало случаев, когда демократические механизмы в определенных исторических обстоятель ствах способствовали утверждению авторитаризма и тоталитаризма. Так было в Германии 1933 г., когда Гитлер пришел к власти вполне законным путем; так было и во Франции, где вишистский режим вышел из легального парламента, палата депутатов которо го была выбрана весомым большинством голосов французов.
Технократическая легитимность связана с умением властво вать, а последнее обусловлено двумя параметрами: способами доступа к власти и содержанием процесса ее осуществления. На начальных этапах истории человеческого общества, когда сила была преимущественным способом достижения власти, владение оружи ем, армиями и людьми ценилось выше всего. В современных условиях таким преимущественным способом называют знания. Однако и этот тип легитимности может иметь свои “извращения”, когда к власти приходит “компетентная элита, культивирующая вкус к тайне и веру в свое превосходство”.
Кроме того, согласно Ж.Л. Шабо, политическая власть может легитимизировать себя относительно субъективных представлений о желаемом социальном порядке (идеологическая легитимность) или в соответствии с космическим порядком, включающим также и социальный порядок (онтологическая легитимность).
Идеологическая легитимность основывается на определен ных представлениях о социальной действительности и способах и проектах ее изменения. Политическая власть укрепляет себя, ста раясь реализовать такие идеи. Французский ученый полагает, что более 70 лет политическая власть “реального социализма” в СССР и других социалистических странах покоилась в основном на идео логической легитимности, понимаемой как соответствие истине. “Она исключала любую оппозицию, всякий плюрализм и сводила выборы к простым ритуалам, в которых народ участвовал под принуждением, усматривая в них лишь дополнительное и второстепен ное подкрепление власти”.
Онтологическая легитимность - это соответствие полити ческой власти универсальным принципам человеческого и социаль ного бытия. Ж.Л. Шабо подчеркивает, что на практике свобода и воля человека способны отходить отданных принципов или проти востоять им. Это происходит потому, что политические акторы (как управляемые, так и управляющие) в осуществлении своей челове ческой свободы способны сделать или “противоестественный” выбор, или же выбирать между различными решениями, имеющими целью выполнить предначертания природы. Онтологическая ле гитимность измеряется уровнем соответствия “тому глубинному порядку бытия, который человек ощущает врожденно, но которому °н может противостоять”.
В политологической литературе выделяются также три уровня легитимности власти: 1) идеологический: власть признается обос нованной в силу внутренней убежденности или веры в правильн ость тех идеологических ценностей, которые ею провозглашены; ис точник легитимности идеологические ценности; 2) струк турный: правомочность власти вытекает из убеждения в законности и ценности установленных структур и норм, регулирующих политические отношения; источник легитимности • - специфические
политические структуры; 3) персональный: в основе - одобрение данного властвующего лица; источник легитимации - личный ав торитет правителя (табл. 3).
Обобщая различные подходы к определению сущности легитим ности и ее типологии, можно сказать, что легитимность пред ставляет собой определенный исторически сложившийся, со циально значимый порядок происхождения и функционирова ния власти, который делает возможным достижение согла сия во властных структурах и в их взаимодействии с обще ством.
Легитимация - процедура общественного признания какого- либо действия, события или факта, действующего лица. Она призвана обеспечить повиновение, согласие, политическое участие без принуждения, а если оно не достигается - оправдание такого принуждения, использование силы.
Для поддержания легитимности власти используются многие средства: изменения законодательства и механизма государствен ного управления в соответствии с новыми требованиями; использовать традиции населения в законотворчестве и при доведении практической политики; реализация легальных мер предосторожности против возможного снижения легитимности в ласти; поддержание в обществе законности и правопорядка и др.
Показателями легитимности власти выступают: уровень принуж дения, применяемый для проведения политики в жизнь; наличие по пыток свержения правительства или лидера; сила проявления граж данского неповиновения; результаты выборов, референдумов; массовость демонстраций в поддержку власти (оппозиции) и др.
Легитимность сочетается с противоположным ей процессом де- легитимации - утраты доверия, лишения политики и власти об щественного кредита. Основными причинами делегитимации явля ются:
1) противоречие между универсальными ценностями, господ ствующими в обществе, и эгоистическими интересами властвую щей элиты;
2) противоречие между идеей демократии и социально-политической практикой. Это проявляется в попытках решить проблемы силовым путем, нажимом на средства массовой информации;
3) отсутствие в политической системе механизмов по защите ин тересов народных масс;
4) нарастание бюрократизации и коррумпированности;
5) национализм, этнический сепаратизм в многонациональных государствах, проявляющейся в отвержении федеральной власти;
6) потеря правящей элитой веры в правомерность своей власти. Возникновение внутри нее острых социальных противоречий, столкновение разных ветвей власти.
В политической теории существует понятие “кризиса легитимности”. Этот кризис возникает тогда, когда статусу основных социа льных институтов грозит опасность, когда требования основных Фупп общества не воспринимаются политической системой. Кри-может возникнуть и в обновленной общественной структуре, власти в течение длительного времени не удается оправдать широких народных слоев (см.: Краснов Б.И. Теория власти J Властных отношений // Социально-политический журнал. 1994. Р 3-6. С 84).
Отметим, что легитимность - явление политическое, легальнос ть - юридическое (она устанавливается и гарантируется властью)