Основные тенденции изменения государственной службы и их влияние на мораль госслужащих

Традиционная линейная структура госслужбы, для которой характерны распорядительные методы администрирования, складывалась веками и в относительно неизменном виде существовала до второй половины XX в.

Цивилизационные изменения, такие как глобализация экономики, процессы децентрализации управления в системе государственной службы, расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д., послужили причинами изменений в традиционной системе государственной службы:

¾ Изменения в организационной стороне госслужбы. Появление штабных подразделений, формирование матричных структур для работы над проектами, перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления).

¾ Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, что вызвало необходимость сближения, как правовых норм функционирования государственных аппаратов, так и постепенное сближение этических кодексов госслужб.

¾ Нарастание кризисных явлений в мировой экономике, постоянное удорожание всего процесса функционирования государства способствовали умеренной либерализации государственной службы. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению.

¾ Повышение технической оснащенности деятельности государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь). Это поставило перед госслужащими новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений и т.д.

¾ Сращивание этики госслужбы с политической этикой. В последнее время осознана роль в государственном управлении культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы.

Происходит «этизация» государственной службы, связанное с усилением внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Государство является одним из институтов, обеспечивающих успешное функционирование общества. В демократическом государстве его деятельность должна быть подчинена интересам граждан, создавших его. Иначе демократическое государство существовать не может.

В последнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать с другими этическими группами, и прежде всего с политикой и бизнесменами. В условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, взаимодействия политиков и государственных служащих происходит сращивание этических норм этих групп. Однако в условиях кризиса государственной службы, в конфликтных ситуациях преобладают нормы политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института как государственная служба.

Сращивание этики госслужбы с политической этикой проявляется в нарастании коррупционных явлений в среде государственных служащих. Одной из наиболее важных причин многие исследователи считают ужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии, что, в свою очередь, заставляет находить все новые источники нелегального финансирования избирательных кампаний.

В последние годы пришло понимание, и это отмечают многие исследователи, того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является устаревшими. Карьерные бюрократы на высоких должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и тем более на проведение в жизнь политических решений. Следует отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения (в том числе и политического) административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.

В свою очередь, элитный политический слой определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования ее кадрового состава; контролирует государственный аппарат, определяющий дисциплинарную политику. Соответственно одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствует и развитие СМИ.

В настоящее время, по мнению специалистов, возможны два варианта: совмещения и строгого разделения политических должностей и должностей государственной службы. Первый осуществлен там, где вовлечение администраторов в политику признается неизбежным, ищутся формы регулирования такого вовлечения (например, замена чиновничьего аппарата при смене государственной власти). Второй исходит из того, что бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому лидеру, но не вмешиваться при этом в политику. Такая система утверждена и в России, но на практике она не всегда реализуется.

В последней трети XX в. происходило быстрое сращивание госслужбы с предпринимательской деятельностью. Этот процесс начался в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии, влились значительные группы бизнесменов и деловых людей. Произошел переход госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами), сопровождающийся постепенным расширением прав в местном самоуправлении. Это привело к включению в сферу деятельности органов госуправления и муниципалитетов реализации коммерческих проектов для пополнения территориальных бюджетов.

В структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы все глубже, размывая ее, стал проникать принцип «делового макевиализма» - «прибыль любой ценой». К тому же частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях, нарушая моральный климат внутри них и существенно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворенных структурой и величиной оплаты труда. Этот процесс привел к необходимости существенно изменить нормы этики госслужбы.

Распространение на территориальные органы управления права вести экономическую деятельность для пополнения бюджетов территорий потребовало от государственных служащих овладения рядом новых умений и технологий. Необходимо отметить одну их проблем, возникающих в связи с взаимодействием госслужбы и бизнеса – широко распространенную во всем мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Это превращает служащих в эффективных лоббистов тех кампаний, где они работали до перехода в государственный аппарат или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы, создает неоправданные преимущества компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям.

Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый – когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации. Второй вариант подразумевает переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его предыдущей работой банк и т.д. Особую тревогу это породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей.

Возможны и другие варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса, когда в стране выстраивается олигархическая система – такая система государственности, при которой власть сращивается с бизнесом на всех уровнях. Основная цель элиты, образовавшейся в результате такого сращивания, - перераспределение в свою пользу валового продукта страны, национального дохода. Ситуация, при которой бюрократия зависит от политического руководства страны и от бизнеса (хотя на самом деле бюрократия должна подчиняться только политическому руководству), заложена объективно. Уровень соблазнов, характерный для чиновников в условиях рыночной экономики, возрос по сравнению с советским периодом, а уровень защиты общества от этих соблазнов, этической и антикоррупционной самодисциплины чиновников во многом остался прежним.

Хотя государственная служба и ориентирована на выполнение любых приказов, она может выполнять их крайне иррационально, и самая главная опасность состоит именно в пассивном им сопротивлении путем имитации соблюдения всех требований, а на самом деле тихого их неисполнения и саботажа. За последнее десятилетие в жизни нашего общества, государства произошли существенные перемены.

Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отставала от реформ в других сферах. Унаследованную от прежнего общественного строя административную машину, созданную и работающую на принципиально иной системе взаимоотношений, пытались подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке формировались новые административные звенья. При этом прежние командно-номенклатурные структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло. Какой-либо единой концепции модернизации госаппарата не было.

Критически оценивая на государственном уровне законопроекты о госслужбе отмечалось, что они фактически сохраняют в старом виде государственную службу, не вводят полноценную конкурсную систему формирования государственной службы, не дают ее развиваться на принципах плюрализма и многопартийной системы.

Государственная служба – один из государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Она должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся к основам конституционного строя; правам и свободам человека; федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами; институту президента; Правительству Российской Федерации; судебной власти; местному самоуправлению.

Анализ программ и планов реформирования государственной службы показывает, что нередко они ориентированы на повышение эффективности исполнения служащими внутриаппаратных функций, а не кардинальное изменение внешней среды.

Критерием же эффективности госслужащего и органа исполнительной власти в целом должно стать не столько количество и качество принимаемых решений, сколько те реальные изменения, которые произошли в управленческой среде - насколько вырос уровень жизни населения, снизилась преступность или поднялась производительность труда в промышленном секторе.

В целях повышения эффективности государственной службы, в интересах укрепления государства и развития гражданского общества утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации.Ее задачами, прежде всего, являются:

¾ повышение эффективности государственной службы в целом;

¾ создание условий для ее оптимального организационно-правового обеспечения;

¾ определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных регламентов;

¾ применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки эффективности служебной деятельности государственных служащих;

¾ создание условий для их служебного роста, реализации программ подготовки кадров для государственных служащих.

Но одновременно возникла еще одна проблема - реализация федеральной программы реформирования государственной службы не синхронизирована с административной реформой. А вышеперечисленные задачи невозможно решить без опережающего проведения административной реформы, которая должна определить роль государства в социально-экономической жизни общества и оптимальные функции государственных органов и соответственно государственных служащих. Только после этого, освободив государственный аппарат от избыточных функций, устранив дублирующие и ненужные функции, можно определить – кто и чем конкретно должен заниматься, как оценивать эффективность деятельности государственного служащего, какими качествами, знаниями и умениями должен обладать чиновник, чему и как его учить и т.д.