Профессиональная этика таможенных служб зарубежных стран и ее совершенствование

Цивилизационные изменения в мировой системе, такие как глобализация экономики, процессы децентрализации управления в системе государственной службы, расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д., послужили причинами изменений в традиционной системе государственной службы.

Происходит «этизация» государственной службы, связанная с усилением внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

В качестве выходов из складывающейся ситуации в среде государственной службы развитых стран ряд ученых видит необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности к ценностям традиционным: для стран Запада это возвращение к республиканским идеалам и ценностям.

Зарубежный опыт свидетельствует о высокой эффективности управления через сосредоточение внимания персонала государственной службы на миссии, ценностях, прогрессивных традициях государственной службы, таможенного менеджмента, этике государственных служебных отношений

Западные исследователи выделяют следующие недостатки использования законов в качестве инструмента управления административной этикой:

Во-первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления. Изначально разработка стандартов поведения государственных служащих имела целью указать чиновнику на проблемные с точки зрения общественной морали области государственного управления и помочь государственному служащему решать этические проблемы, возникающие в процессе исполнения им должностных обязанностей. Акцент при этом делался не на детальной нормативной регламентации повседневной деятельности государственного служащего, а скорее на выработке полезных рекомендаций и создании системы консультирования.

Подобный подход должен был способствовать формированию определенного морального климата государственной службы, который обеспечил бы надлежащее поведение чиновников в любых ситуациях, в том числе не предусмотренных нормативными актами. Впоследствии такой подход претерпел изменения, однако недоверие к законодательному регулированию этики государственной службы сохранилось.

Во-вторых, использование законодательства в управлении административной этикой сопряжено с существенными проблемами. Механизм разработки и принятия законов во многих странах недостаточно гибок. Особенности законодательного процесса часто не позволяют оперативно реагировать, например, на изменение требований к государственной службе со стороны общества или на появление новых проблемных областей, нуждающихся в регулировании. Кроме того, нормы законов имеют общий характер и, следовательно, не могут учитывать специфику службы в различных органах государственной власти. Поэтому в законодательстве большинства стран закрепляются базовые принципы поведения, тогда как подробные стандарты содержатся в подзаконных нормативных актах.

Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы государственной службы. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих.

Законодательство также гарантирует соблюдение правил и стандартов поведения, так как:

¾ по сравнению с нормативными актами, разрабатываемыми отдельными органами государственной власти, закон вводит единую систему правил и оставляет меньше возможностей для их произвольной трактовки;

¾ традиционно именно законами определяются меры наказания, порядок их наложения и устанавливаются соответствующие процедуры расследования.

Практика зарубежных стран достаточно представлена примерами законодательного регулирования правил служебного поведения, среди которых: Моральный кодекс государственных служащих (в Великобритании); кодекс этики государственных служащих, Закон об этике служащих государственных органов, Закон о реформе этических норм (в США); ряд законодательных актов Франции, Рекомендации Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения государственных служащих и др.

С правовой точки зрения допустимость законодательного закрепления требований к служебному поведению определяется тем, что деятельность должностных лиц связана с распоряжением властными полномочиями, обладает высокой социальной значимостью, в связи, с чем к ней необходимо предъявлять особые, повышенные требования.

Контроль добросовестного выполнения государственными служащими должностных обязанностей в зарубежных странах непосредственно связывается с соблюдением определенных этических принципов, которым они должны следовать:

¾ честность;

¾ беспристрастность;

¾ объективность;

¾ неподкупность;

¾ политическая нейтральность.

В качестве одного из важнейших принципов поведения государственных служащих, создающего основу надлежащего исполнения должностных обязанностей, выделяется преданность (верность) или лояльность. Государственный служащий должен быть предан государству, лоялен по отношению к правительству и ко всем государственным институтам. Соответственно важным направлением контроля за деятельностью государственных служащих является контроль их лояльности.

Необходимо также учитывать, что в большинстве стран, проводивших наиболее успешные этические реформы государственной службы, кодексы поведения изначально рассматривались как элемент системы управления административной этикой. Поэтому разработке этических стандартов всегда соответствовали такие мероприятия как, например, создание органа-координатора, наделенного необходимыми функциями по реализации стандартов поведения.

Обеспечение лояльности рассматривается как одно из обязательных условий эффективной деятельности государственного аппарата. Лояльность трактуется в доктрине и законодательстве как необходимость всеми возможными законными способами содействовать осуществлению политики правительства, поддерживать и реализовать его решения, не выступать в оппозиции к нему. Для государственного служащего это означает обязанность максимально точной реализации в конкретном управленческом действии или решении законов и иных нормативных актов, политических предписаний правительства или органов администрации, выраженных любыми законными средствами.

Термин «лояльность» упоминается в конституциях зарубежных государств, а также в законах о государственной службе. Понятие «лояльность», традиционно относящееся к государственным служащим, в отдельных государствах может быть применено и к государственным органам. Лояльность государственных органов связывается с их надлежащей деятельностью. Аналогичным образом требование лояльности государственных служащих направлено на надлежащее осуществление ими своих должностных обязанностей. В большинстве государств содержание понятия «лояльность» нередко определяется через основные принципы государственной службы, права и обязанности государственного служащего, соответствующие запреты. Такие нормы включаются в законы и подзаконные акты о государственной службе, кодексы этики государственных служащих.

Понятие «лояльность» наиболее подробно раскрывается в этических кодексах государственной службы. В них содержатся предписания о политической нейтральности, беспристрастности, неразглашении сведений, составляющих государственную тайну, о запрете использования служебной информации в личных целях, соблюдении принципа законности и др.

Кодексы поведения могут быть приняты в форме закона или подзаконного акта. Последний часто разрабатывается органом, осуществляющим контроль за соблюдением этических требований в деятельности административных органов, и утверждается главой исполнительной власти.

Понятием «лояльность» охватываются нормы кодексов, предусматривающие необходимость заботы служащих «об общественных интересах», соблюдения конституции и законов, отказа от личных интересов при исполнении служебных обязанностей.

Кодекс этики обязывает служащих США ставить лояльность по отношению к высшим моральным принципам и по отношению к стране выше лояльности по отношению к любым частным или партийным интересам.

Изучение порядка проверки кандидатов на государственную службу в зарубежных странах показывает, что этому элементу подбора лиц в государственный аппарат уделяется серьезное внимание. Бюро управления персоналом проводит такую проверку и представляет соответствующий отчет. Если предпринятая проверка приводит к сомнениям в лояльности определенных лиц, то оно вправе передать дело в Федеральное бюро расследований для проведения специального расследования, отчет о котором должен быть представлен в Бюро управления персоналом для принятия соответствующих мер. Сама процедура проверки кандидатов на государственные должности, как правило, не афишируется, так как имеет конфиденциальный характер, затрагивая интересы элит, находящихся у власти.

Контроль лояльности обеспечивается также с помощью норм о присяге, которые направлены на создание дополнительных гарантий лояльного поведения определенных категорий государственных служащих. В текстах присяги, как правило, присутствуют формулы верности Конституции (конституционному строю, государству, правительству, народу).

Во Франции лояльность служащего связывается с требованием объективности и обязанностью проявлять сдержанность. Обязанность проявлять сдержанность сводится к тому, что чиновники должны воздерживаться от высказываний, действий или выступлений, которые могут повредить службе или нанести ущерб вышестоящему органу либо создать впечатление, что администрация не соблюдает принцип объективности.

В Канаде обязательность лояльности чиновника является фундаментальной ценностью и исторически сложившимся требованием публичной службы.

В Великобритании требование лояльности государственного служащего призвано обеспечивать интересы государства в целом, а также интересы администрации, в которой он служит, а не отдельного министерства или ведомства, а его служебная деятельность не должна противоречить интересам службы.

В Германии принцип лояльности государственных служащих устанавливает следующие принципы, обеспечивающие лояльность государственного служащего: чиновники обязаны соблюдать интересы всего государства в целом, Они должны беспристрастно служить интересам всей нации, поддерживая демократические институты государства и обеспечивая их эффективное функционирование.

В Австралии провозглашены такие принципы работы служащих государственных учреждений, как деполитизированность, объективность и беспристрастность. В качестве важного раздела включен Кодекс поведения государственных служащих, который определяет требования к ним. Одно из основных требований - лояльность, забота о репутации государственной службы.

В Венесуэле принцип лояльности определяется следующим образом: государственные служащие находятся на службе у государства и обязаны быть беспристрастными. Их назначение и отстранение не может определяться их политической принадлежностью или ориентацией.

В Польше лояльность - надлежащее поведение, политическая нейтральность, беспристрастность и добросовестность; лояльность к общему благу польского народа, польскому государству.

Исходя из сказанного следует, что принцип лояльности рассматривается во взаимосвязи с этическими принципами и нормами государственной службы, в числе которых - политическая нейтральность, бескорыстие, открытость, необходимость повышения доверия граждан. Контроль лояльности государственных служащих является важным средством обеспечения эффективной работы публичной администрации в зарубежных государствах. Такой контроль тесно связан с соблюдением принципов законности, политического нейтралитета, беспристрастности и сдержанности в служебной деятельности.

Необходимо также учитывать, что в большинстве стран, проводивших наиболее успешные этические реформы государственной службы, кодексы поведения изначально рассматривались как элемент системы управления административной этикой. Поэтому разработке этических стандартов всегда соответствовали такие мероприятия как, например, создание органа-координатора, наделенного необходимыми функциями по реализации стандартов поведения.

Профессиональная этика таможенных служб зарубежных стран

Отметим основные международные конвенциив области таможенного дела: Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений (Найроби, 1977), Международная конвенция о гармонизированной системе описания и кодирования товаров (Брюссель, 1983), Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973, в редакции Брюссельского протокола, 1999), Статья V,VII,VIII,X Генерального соглашения по тарифам и торговле,1947, Соглашение по применению статьи VII Генерального соглашения о тарифах и торговле 1994, Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990), Таможенная конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров (1961), Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (1975), Международная конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах (Женева, 1982), Конвенция о контейнерных перевозках,1972, Арушская декларация (1993), международные соглашения с другими государствами о сотрудничестве по таможенным вопросам.

Уровни интегрирования и управления таможенной службы:

¾ международный уровень, формируемый международными ведущими организациями, такими как ВТО/ГАТТ, ВТО/СТС, Мировой банк, Международный валютный фонд, Международная торговая палата, Конференция ООН по торговле и развитию;

¾ региональный уровень, формируемый с учетом специфики региональных объединений – ЕС, ЕАСТ, НАФТА, МЕРКОСУР, АСЕАН, АНЗЕРТА;

¾ национальный уровень, представляемый институтами таможенного администрирования (таможенными органами и организациями конкретных государств).

Наиболее результативно решению проблем международной интеграции и регулирования внешнеэкономической деятельности таможенными методами и инструментами способствует Всемирная торговая организация (ВТО). ВТО обобщает положительный и отрицательный опыт в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности и, на основе анализа ситуационных и коммуникационных моделей экономических и таможенных процессов разрабатывает рекомендации по совершенствованию таможенного администрирования.

За последние годы ВТО во взаимодействии с другими ведущими международными организациями и странами – участницами ВТО разработала и приняла ряд соглашений, конвенций и стандартов, обеспечивающих более эффективную деятельность национальных таможенных служб и способствующих дальнейшему развитию мировой торговли в XXI в.

Наиболее современная модель совершенствования таможенного дела в международном масштабе содержится в разработанных ВТО стандартах безопасности и облегчения мировой торговли, или так называемых рамочных стандартах, разработанных в 2005 г. в Брюсселе руководителями национальных таможенных администраций, представляющих 166 стран – членов ВТО, Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли.

Рамочные стандарты безопасности – это уникальный инструмент, позволяющий перейти на новые принципы безопасности международной торговли, знаменует собой начало принципиально нового подхода к методам работы и взаимодействия таможенных администраций и деловых кругов.

Декларация о честности действий таможни (декларация по надлежащему управлению и борьбе с коррупцией на таможне), известная как Арушская декларация ВТО (в 1993 году была принята, а в 2003 году пересмотрена). Среди десяти элементов антикоррупционной стратегии, описанных в этом документе, ключевая роль отводится разработке комплексного кодекса поведения, устанавливающего практичные и однозначные правила поведения всего таможенного персонала, определяющего международное стандартное профессиональное поведения офицеров таможенных служб мира.

Принципы межправительственного форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» (АТЭС), принятые в 1995 г.

1. Помощь (содействие) - при надлежащем выполнении таможенных законов и правил таможенной службы страны АТЭС должны стремиться улучшать процедуры таможенной очистки, делать их более удобными для бизнеса.

2. Ответственность - таможенная служба должна нести ответственность за свои действия через легкодоступный процесс административного или судебного пересмотра.

3. Непротиворечивость - таможенные законы, правила, административные руководящие принципы и процедуры должны применяться единообразно.

4. Прозрачность - таможенные законы, правила, административные акты и процедуры должны быть легкодоступными для участников внешнеэкономической деятельности.

5. Простота - таможенные законы, правила, административные акты и процедуры должны быть упрощены так, чтобы таможенная очистка не была обременительной для бизнеса.

Таможенный кодекс этики, разработанный Всемирной таможенной организацией, регулирует следующие основные сферы:

¾ личные обязательства;

¾ соблюдение закона;

¾ отношения с обществом;

¾ получение подарков;

¾ использование служебной информации;

¾ политическая деятельность;

¾ трудовая атмосфера.

Основная идея, которую несет в себе Таможенный кодекс этики: таможенник – это представитель государства, и своими действиями он должен поддерживать и укреплять имидж таможенной службы. Так как по его поведению, культуре речи, манерам и привычкам, внешнему виду и интеллекту судят не только о таможенной службе, но и в целом о государстве. В свою очередь порядочность и безупречная репутация – основа доверия граждан к сотрудникам таможенных органов.

§3. Проблема этического регулирования таможенных

служащих

Изучение проблем этического регулирования в организации важны не только для понимания внутриорганизационных отношений и роли нравственности в этих отношениях, но и для более глубокого осмысления процессов, происходящих в обществе.

Отношения в таможенной службе выстроены иерархически: вертикальная соподчиненность, жесткий внутренний порядок, формализация (административными документами и должностными инструкциями определяются четкое разделение функций и правила поведения), структурированы полномочия, ответственность и отчетность (каждый знает, перед кем и за что отчитывается и за что стимулируется).

Нравственно-этические отношения в организациях – это отношения, которые возникают между работниками в процессе совместной деятельности по реализации общей цели, в связи с выполнением ими функциональных обязанностей. В процессе совместной деятельности в организации складываются межличностные отношения. Эти отношения могут быть формальными и неформальными. Чем более простой является социальная организация, тем теснее в ней формальные отношения переплетены с неформальными.

Формальные (деловые) отношения – это функциональные, инструментальные отношения, участие в которых рассматривается как способ получения каких-либо благ (целерациональные, построенные на соотнесении целей и средств).

К неформальным отношениям относятся приятельские отношения, которые могут складываться как в частной, так и в деловой сфере. Эти отношения возникают на основе личной симпатии, но для которых не характерна потребность в постоянном общении (как, например, при дружеских отношениях).

Нравственно-этические регулирование межличностных отношений таможенных органов связано с правилами, которые упорядочивают отношения внутри таможенной службы, регулируемых различными способами: правом, моралью, этикетом, административными и другими социальными нормами. Задача этого регулирования – превратить коллектив сотрудников таможенной службы в единое целое, обеспечить взаимопонимание и согласие в коллективе.

Общение, непосредственное взаимодействие сотрудников таможенной службы, регулируется, прежде всего, нормами морали и этикета. Этикетные модели уважительного поведения направлены на поддержание взаимодействия, повышение групповой сплоченности. Следование формальным правилам этикета позволяет не только выразить свое отношение к сотрудникам, но и скрыть его, что необходимо в случае неприязни и особенно важно в случае необоснованной неприязни.

В зависимости от степени личной моральности индивида возможны разные моральные позиции. Понимая связь между общественным и личным интересом, он может осознанно действовать нравственно, превращая общий интерес в личный. Он может действовать лишь тогда, когда и другие или большинство действуют так же. Наконец, понимая, что все должны соблюдать правила, он все же для себя делает исключение и стремится извлечь дополнительные выгоды из этого положения. Задача этического регулирования заключается в том, чтобы обеспечить соблюдение моральных норм сотрудников таможенной службы двух последних категорий.

Нравственная ответственность в таможенной службе и механизмы ее реализации. Недобросовестное, некачественное исполнение каким-либо сотрудников таможенной службы своих обязанностей снижает общий результат деятельности, отчего страдают все сотрудники, заинтересованные в общем результате. Взаимоотношенияв сфере труда во многом зависят от личной моральности сотрудников. Поэтому конечным и приоритетным субъектом нравственной ответственности является индивид.

Одной из задач этического регулирования сотрудников таможенной службы является также повышение их моральной ответственности не только за результат своей и совместной деятельности и, но и за благо общества в целом. Основным инструментом социального контроля в таможенной службе как организации, является гласность, общедоступность информации. Для этого создается система внутрифирменного информирования, которая обеспечивает эффективную циркуляцию информации внутри таможенной службы.

Моральное информирование в таможенной службе как организации могут выходить за пределы тех сфер отношений, которые регулируются административными нормами и нормами таможенного права. Этический кодекс является дополнительной нормативной системой для упорядочивания совместной деятельности таможенного органа. Он содержит в себе самые важные ценности и нормы таможенной службы, которые должны реализовываться в деятельности таможенного органа, социальной политике таможенной службы и политике по управлению персоналом.

Таким образом, этическое регулирование является одним из механизмов реализации социальной ответственности таможенной службы как организации, определяет границы моральной ответственности таможенной службы, ее особенности по отношению ко всем субъектам таможенных отношений. Моральные обязательства, которые принимает на себя таможенная служба в ответ на ожидания со стороны общества, - это своего рода договор между таможенной организацией как социального института и обществом.

Целями этического регулирования таможенной службы является: ограничение корпоративизма, управленческого эгоизма и авторитаризма, внедрение ценностей общей морали в систему ценностей таможенной службы; поддержание целостности таможенной организации как сложной социальной системы, создание демократических инструментов решения социально-нравственных проблем; поддержание в глазах общественности имиджа таможенной службы посредством принятия на себя моральных и социальных обязательств перед обществом.