Этический аспект проблемы бюрократизма таможенной службы, коррупции и служебного карьеризма
Проблема бюрократизма в системе государственной таможенной службы
Рассматривая историю развития чиновничества, М. Вебер увидел в бюрократии институт, по своей эффективности превосходящий управленческий аппарат любого иного типа. Бюрократическое, т.е. документально оформленное, монократическое управление по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости и надежности, предсказуемости, глубине и широте действия, формально универсальной применимости ко всем задачам управления, чисто технической оптимальности получения результата представляет собой формально наиболее рациональную форму осуществления власти.
Основные черты бюрократии можно условно свести к следующим основным характеристикам:
¾ бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;
¾ иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации;
¾ вся формальная внутриорганизационная деятельность (передача информации, принятие решений, директивы, инструкции и др.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих рационально организованному ведению и последующему хранению;
¾ все должностные лица должны быть профессиональными специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере специализации собственно своих должностных обязанностей, но также в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации (службы) в целом.
Сама бюрократия рассматривается как особая статусная группа. Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов и на основе которого у них формируются специфические общие ценности.
М. Вебер выделил существенные различия между чиновником и политиком как двумя во многом противоположными типами. Чиновник, получивший приказание, которое считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее руководство настаивает на выполнении приказания, у чиновника практически нет другого выхода, как исполнять это приказание так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. За собственно политические последствия принятия неправильных решений чиновник не несет личной ответственности. Политик, напротив, рискует своей карьерой, отстаивая собственный курс, и должен быть готов уйти в отставку в случае его неудачи.
Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни современного общества.
Впервые гипотеза об особенностях психологии государственного служащего – «бюрократическом типе личности» - была выдвинута в 40-х годах XX в. (Р.К. Мертоном, Б. Боузмана, Х. Рэйни, В Томпсона и др.) изучались схожие явления в 147 государственных структурах США. Американские психологи сделали вывод, что «бюрократические болезни» - это системные недостатки организаций, обусловливающие недобросовестную служебную практику, в которой повинны их работники. Эти «болезни» невозможно исправить путем увольнения из организации виновных в них чиновников, ибо недобросовестная практика и служебные нарушения будут продолжаться независимо от состава персонала организации. Система порождает бюрократов, а бюрократы формируют облик системы.
По мнению В. Томпсона, рост специализации в государственном управлении повлек жесткое регламентирование служебных полномочий, за рамки которого чиновник не может выходить, монотонность выполнения служебных обязанностей, рутину и шаблон. Причина «бюрократической болезни» заключается в личных недостатках служащих, их зависимости от мнения руководителей, чувстве уязвимости, неуверенности в себе и своих профессиональных возможностях.
Во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии, что в сфере государственного управления одних технократических, формально-правовых и рационально-прагматических подходов недостаточно.
Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения морали потому, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном планах, не всегда может означать, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека. Главное, что всегда требуется от служащего, - быть ориентированным на общественные интересы и ценности.
Исходя из этого во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных чиновников таких качеств, как:
¾ ответственность перед законом;
¾ честность;
¾ нравственность;
¾ стремление к совершенству в работе;
¾ самодисциплина;
¾ уважительное отношение к гражданам.
Для системы государственной таможенной службы характерны специфические черты бюрократического администрации, проявляющиеся, прежде всего, в четком и безошибочном функционировании, направленном на результат, поставленный вышестоящим руководством в рамках государственной таможенной политики.
Должностные позиции в таможенной системе строго соподчинены друг другу. Объем властных полномочий руководителя над подчиненным четко обозначен. Приказы должностного лица таможенного органа соподчинены общим инструкциям, которые руководитель реализует в процессе управленческой деятельности. Благодаря формальным инструкциям должностного лица таможенного органа достигаются единообразие и согласованность в действиях подчиненных.
Таможенные органы имеют четко установленный рабочий день, сверх которого без добровольного согласия его никто не имеет права продлевать. Таможенные служащие не выбираются, а назначаются. Назначение предполагает всю полноту ответственности должностного лица таможенного органа за подчиненного. Руководитель таможенного органа не может по своему усмотрению, без достаточных на то оснований уволить сотрудника. Каждый сотрудник таможенной службы заключает контракт на длительный срок, наделяется важными правами и подлежит защите от произвольного увольнения. Вознаграждение таможенному органу выдается в виде жалованья, а после отставки назначается пенсия.
Государственные таможенные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных морально-этических проблем. Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности, возникает ряд специфических требований, связанных с осуществлением чиновниками властных полномочий: соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса в таможенной деятельности, что нередко порождает проблему конфликта интересов.
В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению таможенных органов, такие как соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительским.
Моральный аспект проблемы коррупции в таможенных
органах
Существующей проблемой государственной службы является коррумпированность чиновников. Сложилась ситуация, при которой коррупция стала, с одной стороны, привычным явлением в жизни граждан и общества, а с другой стороны, одной из основных угроз национальной безопасности России, ведущим фактором стагнации экономики, сохранения и развития выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства.
С коррупцией связаны и другие проблемы государственной службы:
¾ невысокая эффективность государственных органов и государственных служащих и недоверие к ним граждан;
¾ снижение престижности государственной службы и авторитета государственных служащих;
¾ слабая разработанность и недостаточная эффективность механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, а также правовых и организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов.
Коррупция имеет тяжелые последствия для всех слоев общества, она деморализует граждан, разрушает их доверие к государству. Распространению коррупции на государственной службе способствует ряд факторов:
1. Политический - проявляется в отсутствии целостной государственной политики и программы по борьбе с коррупцией.
2. Нормативно-правовой - заключается в несовершенстве законодательной базы по борьбе с коррупцией.
3. Организационный - слабое взаимодействие государственных органов, ведущих борьбу с коррупцией, на фоне так и не сложившейся пока системы государственного контроля.
4. Экономический - обусловливает кризис в управлении народным хозяйством, когда старые рычаги уже не действуют, а рыночные механизмы еще не сложились.
5. Кадровый – отсутствие единой системы отбора и подготовки госслужащих и управления персоналом госслужбы, а также его низкая социальная защищенность, порой низкий профессионализм.
6. Морально-психологический - неразвитые традиции этики госслужбы на общем фоне глубокого идейного и нравственного кризиса общества.
Однако главная причина распространения коррупции – это слабость института государственной службы. Именно в рамках этого института явление коррупции может и должно быть поставлено под жесткий контроль.
В последнее время Федеральная таможенная служба проводит достаточно жесткую политику по противодействию коррупции, а также минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности таможенных служащих. Противодействие коррупции в таможенных органах является одним из приоритетных направлений обеспечения законности и правопорядка в системе правоохранительной службы РФ. Руководство Федеральной таможенной службы проводит комплекс административно-правовых и организационных мероприятий по предупреждению и пресечению коррупции в таможенных органах.
Распространению коррупции в таможенных органах способствует ряд факторов:
¾ создание коммерческих структур в таможенной инфраструктуре;
¾ недостаточная техническая и информационная обеспеченность таможенного дела;
¾ необоснованные кадровые перестановки;
¾ реорганизация системы таможен и др.
Невысокая оплата труда таможенных служащих, их постоянный контакт с коммерческими структурами создают условия для коррупции, а также иных должностных злоупотреблений.
В настоящее время для противодействия коррупции в системе таможенных органов определен комплекс административно-правовых механизмов для минимизации коррупционных угроз и рисков во внешнеэкономической деятельности. Определены как внутренние, так и внешние факторы, создающие угрозу для коррупции. Осуществляется политика повышения материального обеспечения таможенных органов, формирования института таможенного администрирования по повышению эффективности таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности.
Карьера и служебный карьеризм
На сегодняшний день на основании федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» (от 27.05.2003 № 58-ФЗ), «О таможенном регулировании в Российской Федерации (от 27.11.2010 г. № 31-ФЗ), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (от 21.07.1997 N 114-ФЗ), Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17), законодательных актах «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценка их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) (Указ № 111 от 1 февраля 2005 г.), «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» (Указ № 112 от 1 февраля 2005 г.), «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» (Указ № 113 от 1 февраля 2005 г.), «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (Указ № 110 от 1 февраля 2005 г.) и др. регулируется деятельность таможенного органа, обеспечивается порядок прохождения государственной таможенной службы и способы обеспечения ее эффективности.
Также введены новые категории должностей и порядок их присвоения (через квалификационный экзамен); конкретизированы условия и порядок проведения конкурса для замещения должностей, аттестации таможенных служащих, их переподготовки и повышения квалификации; отрегулированы особенности заключения служебных контрактов, их содержание и изменения; на основании должностного регламента определены должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности таможенного органа.
В актах, регламентирующих отдельные элементы организации службы в целом или определенных ее видов вводится новая процедура оценки профессионализма государственных таможенных служащих. Часть этой процедуры – конкурсное замещение должностей. Конкурс проводится во всех случаях, кроме назначения руководителей, советников и заключения срочного служебного контракта. Принятие решения делегировано руководителю того государственного органа, где открывается вакансия.
Аттестация проводится в целях определения соответствия таможенного служащего замещаемой должности на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной таможенной службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня таможенных служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности таможенной службы, а также вопросов, связанных с изменением оплаты труда таможенных служащих.
Рассмотрим моральные аспекты проблемы карьеры и служебного карьеризма в деятельности таможенных органов.
Карьера - это успешное продвижение в области общественной, служебной, научной и пр. деятельности; род занятий, профессия.
Карьера - продвижение в какой-либо сфере деятельности; достижение известности, славы, выгоды; обозначение рода занятий, профессии.
Различают два типа карьеры: профессиональную и внутриорганизационную (должностную). Профессиональная карьера – пополнение знаний, рост профессионализма. Внутриорганизационная (должностная) карьера предполагает изменение должностного статуса в организации, роли.
Внутриорганизационную карьеру можно разделить на горизонтальную, вертикальную, центростремительную. Данное разделение говорит о направленности движения работников в структуре организации. Вертикальная внутриорганизационная карьера связана с продвижением вверх по служебной лестнице, переходом сотрудника постепенно на более высокие уровни структурной иерархии.
Управленческая карьера может развиваться как профессиональная и служебная (должностная) карьера. Построение карьеры в государственных организациях зависит от множества факторов. Факторы, обеспечивающие карьерную успешность:
¾ выход за рамки должностных обязанностей;
¾ стремление к совмещению обязанностей;
¾ концентрации власти;
¾ постоянное проявление своих возможностей во всех ситуациях;
¾ адаптивность к изменяющимся условиям;
¾ изменение организационной среды в соответствии с ценностными ориентациями управленца.
Названные факторы можно отнести к факторам, определяющим и карьерную успешность на государственной таможенной службе, несмотря на то, что работа в таможенных органах в большей степени формализована и регламентирована.
Однако в государственном управлении профессиональная карьера и служебная карьера не всегда совпадают, что может приводить к негативным последствиям (снижение желания служащих строить карьеру в государственных организациях, уход специалистов с государственной службы в бизнес-структуры, усугубление конфликтов и др.), а также может приводить к развитию карьеризма в профессиональной деятельности.
Карьеризм - погоня за успехом в служебной деятельности, вызванная стремлением к личному благополучию. Карьеризм - беспринципная погоня за личным успехом в любых видах деятельности, вызванная корыстными, индивидуалистическими целями (например, стремление к продвижению по службе любой ценой).
Карьерист - человек, ставящий заботу о своей карьере и личных успехах выше общественных интересов.
Выделим основные проблемы, препятствующие государственному таможенным служащим строить карьеру, реализовывать свой потенциал в таможенной службе:
1. Несовершенная правовая база, касающаяся вопросов подготовки и развития таможенных служащих.
Несовершенство и недостаточность существующих законов о реализации кадровой работы и об управлении персоналом, механизмов управления карьерой, что не позволяет таможенному органу видеть прозрачные перспективы для дальнейшего его развития.
2. Отсутствие единой, структурированной модели кадровой политики в таможенной сфере.
Повышение шансов профессиональных сотрудников на честное продвижение по карьерной лестнице и обеспечения реально действующих карьерных процессов – сложнейшие проблемы, которые до сих пор не решены. Несовершенство существующей кадровой политики в таможенных органах: низкая эффективность деятельности кадровых служб, недостаточный уровень профессионализма сотрудников, невыполнение основных принципов кадровой политики, отсутствие разработанных программ развития, четких критериев и оценки результатов деятельности, определяющих продвижение внутри организации, приводит к тому, что на службу поступают люди, чьи знания, профессионализм и компетентность, практические навыки не отвечают реальным требованиям.
3. «Административный ресурс».
Под «административным ресурсом» можно понимать систему управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами таможенного органа в целях, противоречащих базовым принципам государственной таможенной службы (принцип приоритета прав и свобод личности, принцип равенства прав, принцип верховенства закона, принцип прозрачности).
Отмечается большая степень участия влиятельных чиновников и других лиц в процессе должностного продвижения некоторых, «угодных» сотрудников. Полезные знакомства, связи и рекомендации, которые позволяют продвигаться по службе определенным лицам, зачастую затрудняют или блокируют возможность построения карьеры специалистами, работающими в данной организации, чья квалификация уже соответствует более высокой должности. Наблюдается зависимость карьерного роста от таких факторов, как: лояльность руководству, полезные связи, осуществляемая кадровая политика, а не от четких и ясных критериев, таких как: квалификация, опыт, личностные качества сотрудника, эффективность исполнения ежедневных должностных обязанностей и т.п.
4. Возможности «бокового входа».
Приход в организацию людей со стороны также препятствует реализации карьерного потенциала служащих внутри самой организации. Зачастую, сотрудники таможенных органов, получив полезный опыт, могут перейти на более высокооплачиваемую работу в бизнес-структурах, где известны четкие, сформулированные критерии карьерного роста и где они смогут планировать свою карьеру. На данную освободившуюся должность, по различным причинам (несоответствие знаний, опыта новой должности, отсутствие желания у сотрудников или самого руководителя) попадают кандидаты, приходящие извне (возможно из другого государственного органа).
5. Отсутствие системы ответственности и контроля руководителей и кадровых служб за эффективное исполнение своих обязанностей, использование потенциала государственных таможенных служащих.
Работа по управлению персоналом в таможенных органах, управлению карьерой каждого таможенного служащего осуществляются не на должном уровне. Отсутствие ответственности за принятие решения порождает различные проблемы, в том числе, не позволяет служащим осознать свою важность в организации, разделять ее цели и работать на повышение эффективности либо может стимулировать принятие решения об уходе с таможенной службы.
6. Слабо развитая система наставничества и карьерного консультирования на государственной таможенной службе.
Система наставничества и карьерного консультирования (активно используется в бизнес-среде и дает значительные положительные результаты) не только помогла бы определить направление деятельности таможенного служащего, но и создать условия для дальнейшего карьерного роста.
7. Внедрение эффективных методов, средств, направленных на повышение качества государственной таможенной службы не является системным.
Действие в соответствии с разработанными административными регламентами повышает качество таможенной службы, улучшает ситуацию с карьерными процессами. Однако, недостаточная регламентация обязанностей таможенных служащих не позволяет таможенному органу эффективно исполнять свои функции, быть ответственным за качество своей работы.