Основные подходы к организации муниципальной службы в иностранных государствах

Эффективность деятельности муниципальных служащих во многом зависит от организационной системы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность институтов непосредственной демо­кратии, органов и должностных лиц местного самоуправления. Система местного самоуправления строится в соответствии с административно- территориальным делением: в унитарных государствах она относится к компетенции центральной власти, а в федеративных — чаще к компетен­ции субъектов федерации.

Муниципальная служба с точки зрения автономности может существо­вать в двух основных вариантах. В первом случае она имеет собственный статус и не подчиняется непосредственно органам государственного управ­ления, не входит в систему государственной службы. Обычно это приме­няется в странах, где местное самоуправление обладает высокой степенью независимости от государства (англосаксонская модель). Второй вариант характерен для континентальной модели местного самоуправления и допу­скает вхождение муниципальной службы в состав государственной службы в качестве низового, местного звена. Однако в любом случае государства стремятся унифицировать принципы организации, прохождения государ­ственной и муниципальной служб.

Сегодня выделяют три основных типа устройства местного самоуправ­ления:

— французский (континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии;

— англосаксонский тип, применяющийся в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии;

— смешанный, сформировавшийся на основе первых двух. Этот тип присущ системам самоуправления Германии, Италии, Японии.

Все указанные три типа обладают следующими общими чертами.

1. Местные органы власти наделяются собственной компетенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий:

— финансово-экономические полномочия, главными из которых явля­ются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, регулирование хозяйственной деятельности;

— коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д.;

— развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бед­ноты, школ, больниц, библиотек;

— установление правил поведения в общественных местах, местная полиция.

2. С точки зрения происхождения полномочий, составляющих компе­тенцию, выделяют дела обязательные, факультативные (добровольные) и делегированные (порученные) государством.

3. Общая ни пятня во многих странах заключается в сокращении соб­ственно коммунальных дел и расширении объема обязательных и пору­ченных, что отражает растущую интеграцию местных органов власти в государственный механизм, их приспособление к решению задач обще­государственного значения.

Здесь подход к определению компетенций и условий функциониро­вания местных органов власти можно определить как «государственную теорию местного самоуправления». В рамках этой теории местное само­управление рассматривается как управление, г.е. осуществление публич­ной власти на местном уровне. Местные органы власти рассматриваются как своеобразные «агенты» центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под обще­национальным руководством.

Англосаксонский тип. Ему свойственен характерный набор принципов организации власти.

Принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов: объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом.

Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов, поскольку законодательно установлены четкие критерии разграничения компетенции только для городской и сельской местности.

Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов власти вышесто­ящим, и представительные органы местной власти формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий.

Отсутствие уполномоченных центрального правительства на местах.

Наряду с представительными органами местного самоуправления непо­средственно населением могут избираться и некоторые должностные лица, например, шерифы — начальники местной полиции.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные мини­стерства, а также через суд.

Континентальный (французский) тип. Он предусматривает, что при определении компетенции и условий функционирования местного само­управления исходят из так называемой «естественно-правовой доктрины». Она основывается на различии между «искусственно» созданными актами центральных властей образованиями и «естественно» сложившимися образованиями, признанными центральными властями (например, города, поселки). Считается, что в управлении

первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интере­сами, что закрепляется в их компетенции.

Принципы «континентального» построения власти иные, нежели в англосаксонской системе:

1) используется принцип «негативного регулирования» (местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом);

2) типично единообразное построение системы органом власти на низо­вом уровне: правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения);

3) преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления;

4) налицо известная соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоя­щим;

5) на местах действуют уполномоченные центрального правительства;

6) представительные органы создаются не на всех уровнях системы раз­деления властей;

7) контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значитель­ному кругу вопросов.

В иностранных государствах существует несколько способов организа­ции муниципальной власти и, как следствие, деятельности исполнитель­ных и иных органов местного самоуправления и функционирования муни­ципальной службы. С учетом особенностей, специфики зарубежных стран выделяются следующие пять правовых форм организации муниципаль­ной власти.

1. Форма «сильный совет — слабый мэр» характеризуется избранием мэра советом и ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контролю за их деятельностью. За мэром закре­пляются в основном представительские и оперативно-исполнительские функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначе­ния на должности.

В Великобритании ежегодно избираемыми исполнительными органами муниципальных советов являются их председатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, — мэры и лорд-мэры, которые по существу лишены реальных исполнительных функций.

В ряде германских земель глава местного исполнительного органа — бур­гомистр — избирается непосредственно советом, являясь его председате­лем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Бургомистр является не только высшим должностным лицом местного управления, но и председателем правительства соответству­ющей земли. Положение немецкого

бургомистра сходно со статусом главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет ком­муны избирает на срок своих полномочий мэра и 1 — 12 его помощников.

Избрание единоличного исполнительного органа непосредственно сове­том характерно и для других европейских стран, таких как Австрия, Дания, Испания и др. Подобный способ избрания практикуется также во многих латиноамериканских странах (в Мексике) и некоторых странах Востока (в Египте).

2. Форма «сильный мэр — слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что представ l u i его несомые позиции по отношению к представитель­ному органу Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов чле­нов последнего.

Подобная система существует в большинстве крупных городов США. При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решаем многие вопросы.

В Японии непосредственно населением избираются главы испол­нительного аппарата всех административно-территориальных органов: губернаторы — в префектурах, мэры — в муниципалитетах и старосты в деревнях. Главы местной администрации обладают значительной само­стоятельностью по отношению к совету. Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. В Бельгии и Голландии мэр назнача­ется главой государства по предложению соответствующего совета.

3. Форма «совет — управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авто­ритарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управле­ния. Назначается на должность и увольняется советом, который избира­ется населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляю­щим.

Например, в США в средних городах мэр не пользуется реальной вла­стью и выполняет лишь представительские функции. Реальная власть здесь принадлежит управляющему, нанимаемому советом на определен­ный срок и руководящему муниципальным аппаратом. Институт муници­пальных управляющих получил распространение также в Германии, Нор­вегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц — упол­номоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом город­ского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Ее достоинством является отсутствие разделения вла­стей, правда, приводящее к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, нехватка необходимого опыта, отстаивание

комиссионерами интересов только своих отделов, дестабили­зация и отсутствие сотрудничества.

В частности, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые несут ответствен­ность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллеги­альный исполнительный орган — магистрат — формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, в городах Киль, Франкфурт, Висбаден и др. Он избирается местным представительным органом непо­средственно из своего состава и обычно включает 6—12 членов, в том числе бургомистра.

3. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обе­спечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя за или против мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Рассмотренным правовым формам организации муниципальной власти соответствуют конкретные подходы к организации и функционированию муниципальной службы, определению стоящих перед ней и муниципаль­ными служащими задач.

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите характерные черты «закрытой» и «открытой» моделей государ­ственной службы.

2. Какой опыт организации государственной службой подготовки и отбора спе­циалистов на Западе кажется вам наиболее интересным?

3. Каковы основные идеи и принципы реформирования государственной службы в 1990-е гг. в США, в Европе?

4. Проведите сравнительный анализ современной российской и европейской государственной службы.

5. Каковы основные подходы к организации муниципальной службы за рубежом?

6. Какие типы устройства местного самоуправления существуют в иностранных государствах?

7. Назовите формы организации муниципальной власти в иностранных госу­дарствах.

Глава 17