Профессиональная этика государственной и муниципальной службы

Изменение политического и экономического строя в России, разного рода реформы привели к изменению структуры деятельности органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления и ее содержания, что повлекло за собой трансформацию нравственных требований к госу­дарственной и муниципальной службе. Служение государству и обществу, неподкупность, честность, принципиальность, ответственность за свои дей­ствия — эти и другие нравственные качества имеют решающее значение для государственных и муниципальных служащих, являются ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности.

Этика государственного и муниципального служащего — это этические прин­ципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к назначению деятельности государственного и муниципального служащего, нравственной сущности их профессиональной деятельности, характеру их взаимоотношений с государством, которые реализуются в процессе подготовки и принятия решения, проявляются в умении общаться с представителями различных групп интересов, стремлении к осознанию их природы и специфики, их возможного учета в управленческих решениях, а также возможности достижения согласия интересов в различных вариантах решения⁸.

Существует противоречие между управленческой элитой и народом, которое проявляется в специфике духовного мира служащего — постоян­ном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно общегосударственной линии и соответствующего ведомства. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремле­нии к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чув­стве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности. Интеллигентность госу­дарственных и муниципальных служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастно­сти. Также она должна сочетаться с умением облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству, веж­ливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекатель­ность поступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом.

F

Профессиональная этика государственного (муниципального) служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика не форми­рует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспо­сабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические поня­тия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй, исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к сво­ему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нем находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия, как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии «профессиональная честь» выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного (муниципального) служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что поня­тия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны междусобой. Неслучайно в былые времена под честью понималось высокое зва­ние, должность.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она произ­водная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их созна­ния, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.

Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступ­ках людей, в их отношениях друг с другом. В зависимости от характера отношений, в которых может находиться человек по отношению к другим людям, выделяется несколько видов чести. Немецкий философ XIX в. А. Шопенгауэр, выделял, например, такие виды чести, как гражданская, служебная, военная, рыцарская, мужская и т.д.^[46]

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа, ни один человек не может обойтись без нее. Моральное требование — блюсти честь распро­страняется на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, под­держивать общественный порядок, заботиться о стариках и детях, помогать слабо защищенным слоям граждан. Ведь в правовом, демократическом, социальном государстве каждый человек имеет право на достойную жизнь.

Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь слу­жебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой соци­альной значимостью службы и служебной деятельности. В современ­ном понимании служба — это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими сво­его долга. Ввиду публичности службы деятельность государственных и муниципальных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении дру­гих, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности».

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определенный, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессио­нальное достоинство муниципального служащего будут выражаться в при­нятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного (муниципаль­ного) служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедли­вости». Быть справедливым не так просто. Государственному (муниципаль­ному) служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства гораздо легче. Но именно професси­ональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает госу­дарственною (муниципального) служащего быть справедливым, не подда­ваться давлению «свыше».

Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и неудобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психо­логический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государствен­ных (муниципальных) служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональ­ный такт».

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного (муниципального) служащего.

Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного (муниципального) служащего является принцип гуманизма, т.е. уважитель­ного отношения к каждой человеческой личности, понимания ее неповто­римости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению ее главным образом как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важ­ных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (професси­онального). Так, государственному (муниципальному) служащему непро­сто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопо­рядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного (муниципального) служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношением к дру­гим странам, другим народам. Истинный патриотизм включает в себя кон­структивное отношение к достижениям других народов.

Основу этикета государственного (муниципального) служащего состав­ляют общие принципы современного делового этикета. Это принципы:

— гуманизма,

— целесообразности действий,

— эстетической привлекательности поведения и уважения к традициям своей страны и стран, с представителями которых государственным служа­щим приходится вступать в деловые контакты и др.

В рассматриваемом контексте принцип гуманизма закрепляет нрав­ственную основу делового этикета. Он конкретизируется в требованиях, обращенных к культуре взаимоотношений и включающих вежливость во всем многообразии ее оттенков: корректность, учтивость, любезность, дели­катность, тактичность, скромность, точность. Кредо принципа гуманизма: добрые отношения являются залогом плодотворного сотрудничества, они выступают одним из наиболее действенных мотиваторов трудовой деятель­ности, неотъемлемой частью организационной культуры.

В каждой конкретной ситуации мы выбираем соответствующую данной ситуации форму вежливости, а именно корректную вежливость, которая позволяет, не нарушая этикета, дать понять человеку наше отношение к его поступку. Корректность позволяет сторонам сохранить чувство собствен­ного достоинства и не унизить другого.

Другая форма вежливости — учтивость, почтительная вежливость. В служебных отношениях почтительная форма вежливости служит надеж­ным способом защитить и достоинство подчиненного, и авторитет руково­дителя, соблюдая служебную иерархию, оказать уважение начальнику без тени услужливости и унижения и «почтить» вниманием подчиненного без высокомерия и чванства. Учтивость не имеет ничего общего с услужливо­стью и подобострастием в чиновной среде.

Яркое проявление гармонии внутренней и внешней культуры чело­века — деликатность, свойство действительно воспитанных, интеллигент­ных людей, высшее выражение доброжелательности, предупредительности и приветливости.

Вежливость в служебных отношениях не самоцель, а средство создания и сохранения в коллективе здорового морально-психологического климата, а у каждого сотрудника — чувства психологического контроля и защищен­ности. Она помогает предупреждать возникающие недоразумения и делать общение более приятным.

Вежливости всегда сопутствует тактичность — то чувство меры, которое позволяет человеку точно улавливать границу между тем, что можно и чего нельзя. Она помогает предупредить ситуацию, вызывающую неловкость, а если она все-таки возникает — не заметить ее. Тактичный руководитель не станет «распекать» подчиненного за совершенную им ошибку в присут­ствии посторонних лиц. Тактичный человек не станет бесцеремонно делать замечания новому или более молодому сотруднику, не позволит себе без­апелляционных высказываний, увидев на лице сослуживца тень озабочен­ности или огорчения, не будет назойливо допытываться о причинах его состояния. Он не будет давать непрошенные советы, вмешиваться в лич­ные дела и распространять информацию личного характера, полученную в конфиденциальном порядке.

Одно из требований служебного этикета — скромность. В. Даль опре­деляет скромного человека, прежде всего, как умеренного в своих требо­ваниях, невзыскательного для себя, не ставящего свою личность наперед, приличного, тихого в обращении, противопоставляя этим качествам само­уверенность, самонадеянность, самолюбивость, заносчивость, наглость, нахальство^[47]. К сожалению, это понятие в общественном сознании в зна­чительной мере девальвировалось, утратив свой первоначальный смысл, и стало нередко ассоциироваться с неуверенностью, робостью, застенчиво­стью и посредственностью, с которыми, как полагают, не проживешь.

Таким образом, принцип гуманизма как важнейший принцип современ­ного этикета, конкретизированный в требованиях вежливости, скромности, точности, имеет глубокую нравственную основу. Вытекающие из него кон­кретные правила поведения выступают внешним проявлением уважения к человеку. В противном случае никакие изысканные манеры, никакая утонченная речь не способны скрыть отсутствия подлинной культуры, ущербности воспитания. А неуважение к другим людям — признак отсут­ствия самоуважения.

Принцип гуманизма — основополагающий, но не единственный прин­цип, лежащий в основе этикета государственного (муниципального) слу­жащего. Нестандартные служебные и жизненные ситуации постоянно ста­вят человека перед проблемой выбора модели поведения, опираясь лишь на здравый смысл. Принцип целесообразности действий — вот то, что во многом определяет поведение государственного (муниципального) служа­щего во взаимоотношениях с окружающими в служебной ситуации.

Следующий принцип, на котором основываются требования современ­ного делового этикета, — принцип эстетической привлекательности поведе­ния и внешнего облика работника учреждения.Неопрятно одетый, размахи­вающий руками и постоянно гримасничающий или угрюмо насупленный, в азарте спора загоняющий вас в угол или небрежно, не глядя на вас, про­тягивающий для приветствия высокомерно повернутую ладонью вниз руку, громко разговаривающий и шумно борющийся со своим насморком человек вряд ли вызовет симпатию и доставит удовольствие от общения с ним. Некрасивое, лишенное изящества и привлекательности поведение оскорбляет эстетические чувства окружающих и воспринимается как про­явление неуважения к ним.

У каждого народа есть свои, веками складывающиеся, обычаи и тради­ции. Уважение к этим традициям и следование им — еще один принцип современного делового этикета. Сегодня, в связи с активным расширением международных связей на всех уровнях, этот принцип приобретает особую актуальность, становится гарантом взаимопонимания между представи­телями разных культур. Следование этому принципу избавляет государ­ственного (муниципального) служащего от неприятных минут неловкости, вызванной незнанием особенностей национального этикета страны, кото­рую вы посетили или с представителем которой вам пришлось вступить в деловое общение. Даже самые лучшие побуждения и галантные манеры не защитят вас от осуждения, если вы, например, в Китае захотите поце­ловать руку девушке, при встрече с японским коллегой примете от него визитную карточку левой рукой, попытаетесь преподнести подарок — от чистого сердца — американскому государственному служащему, или, беседуя с коллегой из мусульманского региона, будете упорно смотреть ему в глаза.

Один из важных и могущественных принципов современного служеб­ного этикета, ломающий стереотипы общепринятых представлений о пра­вилах хорошего тона, — принцип субординации, диктующий внешний рисунок поведения служащих во многих ситуациях делового общения. Сама природа управления персоналом на государственной (муниципаль­ной) службе диктует необходимость и целесообразность строгой суборди­нации трудовых отношений: «сверху вниз» и «снизу вверх» (между руко­водителями и подчиненными) и «по горизонтали» (между сотрудниками одного должностного статуса).

В последнее время в практику служебных (трудовых) отношений на государственной (муниципальной) службе все активнее начинает входить новый стиль управления персоналом, который называют пар-тиципативным стилем. Его отличительные черты — открытость, инфор­мированность, доверительность отношений, делегирование полномочий подчиненным и т.д. Этот стиль, обращенный к сознанию и внутренним мотивам поведения человека, рассчитан на паритетные отношения руко­водителя и подчиненного, на их взаимную поддержку и социальные взаи­моотношения.

Вместе с новым стилем управления в этике деловых отношений госу­дарственных (муниципальных) служащих утверждается принцип пари­тетности, мирно уживающийся с принципом субординации. Известно, что эффективность обсуждения деловых проблем возрастает тогда, когда в интересах дела все чувствуют себя равными в высказывании своей пози­ции, взглядов, аргументов, независимо от занимаемой должности, статуса, стажа работы, возраста и т.д.

Знание основных принципов современного делового этикета позволяет человеку достаточно уверенно ориентироваться в любой нестандартной ситуации, не попадать впросак и не совершать ошибок, позволяющих окру­жающим усомниться в его воспитанности, что могло бы нанести серьезный урон его имиджу.

Интеллигентность государственных (муниципальных) служащих должна определяться не только уровнем образованности, но и соблю­дением этических принципов законности, справедливости, гуманности, ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с уме­нием облечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствую­щие формы внешнего поведения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству, вежливость, тактичность, скромность, точ­ность, эстетическая привлекательность поступков в сочетании с целесоо­бразностью и здравым смыслом.

Таким образом, в основе этики государственного и муниципального служащего должны лежать координация и гармонизация интересов. Уро­вень морального развития как отдельно взятой личности государствен­ного (муниципального) служащего, так и государственной (муниципаль­ной) службы в целом определяется ориентацией на гуманистические универсальные принципы справедливости: равенство человеческих прав и уважение человеческого достоинства, независимо от личных интересов и устремлений.

Основные принципы и правила поведения в рамках того или иного про­фессионального сообщества формулируются и фиксируются в этических кодексах. Это могут быть стандарты, по которым живут отдельные фирмы (корпоративные кодексы), или правила, регулирующие отношения внутри целой отрасли (профессиональные кодексы).

Профессиональные этические кодексы —утверждения о системе ценностей и нравственных устремлений людей, принадлежащих к определенной профессии, разработанные с целью предотвращения коррупции, а также для информирования общественности о нормах поведения для людей данной профессии.

Кодексы этики могут отражать как «дух демократии», так и «дух бюро­кратии», хотя чаще всего кажется, что они отражают именно бюрократиче­ский дух. Дух демократии предполагает ряд убеждений, согласно которым администратора, соблюдающего нормы этики, следует оценивать с помо­щью таких критериев, как поддержка существующего строя и его ценно­стей, проявление гражданственности, служение общественным интересам и содействие социальной справедливости.

Кодексы, основанные на этом принципе, призывают его сторонни­ков ценить и осуществлять на деле служение обществу. Ценностные установки бюрократической этики предполагают, что государственные и муниципальные чиновники — лишь исполнители, обладающие право­выми полномочиями, основанными на идее рациональности. Их основная нравственная дилемма заключается в том, как лучше следовать правилам и нормам и обеспечивать их соблюдение. Этические кодексы основыва­ются на этических принципах, которые в какой-то степени ограничивают максимальные этические принципы. Введение абстрактных положений о ценностях, миссии, целях и философии организации в корпоративные этические кодексы не исключают отношения к ним со стороны руковод­ства компаний просто как к красивым словам, в то время как этические стандарты требований, предъявляемых обществом к организациям, как правило, очень высоки.

Необходимо четко поляризовать требования административных, уго­ловных кодексов, законов, нормативных документов к должностным обя­занностям и поведению государственного служащего от общественных требований. Этический кодекс не является административно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет за собой какого-либо адми­нистративного или, тем более, уголовного наказания государственного (муниципального) служащего.

Кодекс этики государственных и муниципальных служащих — это система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведе­ния должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

В 2001 г. законопроект Кодекса поведения государственных служа­щих Российской Федерации был внесен на рассмотрение в Государствен­ную Думу Федерального Собрания РФ. Это был нормативно-правовой, общетеоретический документ, сформулированный императивно, в юри­дических и абстрактно-специфических терминах, в то время как должен содержать в себе конкретные социально-духовные, нравственные прин­ципы, образцы поведения людей, перечень и обоснование тех мораль­ных норм, которые необходимы им на практике для того, чтобы в пол­ной мере соответствовать своей профессии. В 2003 г. переработанный вариант этого Кодекса был отвергнут, а окончательный вариант Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Рос­сийской Федерации и муниципальных служащих был принят 23 декабря 2010 г. решением президиума Совета при Президенте РФ по противо­действию коррупции. Этот Кодекс разработан в соответствии с положе­ниями Конституции РФ, Международного кодекса поведения государ­ственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Модельного кодекса поведения для государ­ственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № К (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих), Модельного закона «Об основах муници­пальной службы» (принят на 19-м пленарном заседании Межпарламент­ской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств (постановление от 26 марта 2002 г. № 19-10), федеральных законов № 273-ФЗ, № 58-ФЗ; № 25-ФЗ, других федеральных законов, содержащих ограничения, запреты и обязанности для государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также основан на общепризнанных нравственных принципах и нормах российского общества и государства.

В силу того, что в Типовом кодексе собраны воедино и систематизиро­ваны общественные требования к нравственности государственного (муни­ципального) служащего, он:

1) служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной (муниципальной) службы;

2) призван помочь государственному (муниципальному) служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуа­циях, обусловленных спецификой его работы;

3) является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной (муниципальной) службы;

4) выступает как инструмент общественного контроля над нравственно­стью государственного (муниципального) служащего.

Этический кодекс государственных и муниципальных служащих при­зван, прежде всего, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства.

Государственный (муниципальный) служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влия­ние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо. Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чек» являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имени однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному (муниципальному) служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.

Гражданин, поступая на государственную (муниципальную) службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного (муниципального) слу­жащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной (муниципальной) службы. Чем выше статус государственного (муниципального) служащего, тем более жесткими становятся этические требования к его профессиональной деятельности.

На сегодняшний день становится актуальным совершенствование раз­личных форм профессиональной подготовки государственных и муници-пальных служащих, в том числе и этического наполнения. В современном обществе постоянно возрастает внимание к вопросам этики государствен­ных и муниципальных служащих. Это обусловлено все более выраженной зависимостью перспективы развития человеческой цивилизации от тех моральных принципов и норм, которыми служащие руководствуются в своей деятельности, проецируя их на граждан.

Таким образом, профессиональная этика государственного и муниципаль­ного служащего — это наука о профессиональной морали; кодекс поведения, включающий этические принципы и нормы, моральные требования общества к нравственной сущности государственного и муниципального служащего, со­циальному назначению их служебной деятельности, характеру взаимоотношений с обществом, государством в процессе обеспечения их взаимодействия и защиты прав и законных интересов граждан; это система общих ценностей и правил, регу­лирующих взаимоотношения между руководителями и подчиненными, коллегами в процессе их совместной деятельности, направленной на создание благоприятного морально-психологического климата.

Моральные качества современного чиновника характеризуют его как честного, вежливого, беспристрастного в выполнении своих обязатель­ствах, справедливого, компетентного, способного к «командной» работе, склонного к нововведениям человека.

Принципы служебного поведения включают принципы: общественною служения; законности; гуманизма; беспристрастности и независимости; ответственности; справедливости; политической нейтральности; лояльно­сти; честности и неподкупности.

Профессиональный этикет на государственной и муниципальной службе— совокупность специфических правил, регламентирующих служебное поведение государственных и муниципальных служащих, внешние проявления взаимоот­ношений между ними в процессе их профессиональной деятельности, во всем многообразии форм служебного общения.

15.2. Профессиональная культура и требования к служебному