Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы

В Российской Федерации

Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Однако это, конечно, не может обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

образуют:

— Конституция РФ;

— Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государ­ственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих);

— другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы;

иные нормативные правовые акты Российской Федерации, касающи­еся муниципальной службы;

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

— уставы муниципальных образований;

— решения, принятые на сходах граждан;

— иные муниципальные правовые акты.

Российское законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Правда, она прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, да и сам термин «муниципаль­ная служба» в Конституции РФ не употребляется. Вместе с тем Консти­туция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопре­деляет организационное отделение муниципальной службы от государ­ственной службы. Кроме того, в п. «н» ст. 72 Конституции РФ предусма­тривается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регули­рование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровня и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ предус­матривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

На федеральном уровне устанавливаются основы муниципальной службы в Российской Федерации. Здесь же определяется круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ и муниципальными образо­ваниями.

В ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ, которая носит название «Муни­ципальная служба», устанавливается, что правовое регулирование муни­ципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и поря­док прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъек­тов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Федеральный закон № 25-ФЗ регулирует отношения, связанные с посту­плением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и пре­кращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

Структура Федерального закона № 25-ФЗ включает в себя 10 глав:

— гл. 1 «Общие положения» (ст. 1—5:«Предмет регулирования настоя­щего Федерального закона»; «Муниципальная служба»; «Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации; «Основные принципы муниципальной службы»; «Взаимосвязь муниципальной службы и госу­дарственной гражданской службы Российской Федерации»);

— гл. 2 «Должности муниципальной службы» (ст. 6—9.1:«Должности муни­ципальной службы»; «Реестр должностей муниципальной службы в субъ­екте Российской Федерации»; «Классификация должностей муниципальной службы»; «Основные квалификационные требования для замещения должно­стей муниципальной службы»; «Классные чины муниципальных служащих»);

— гл. 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» (ст. 10—15): «Муниципальный служащий»; «Основные права муниципаль­ного служащего»; «Основные обязанности муниципального служащего»; «Ограничения, связанные с муниципальной службой»; «Запреты, связан­ные с муниципальной службой»; «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе»; «Представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»);

— гл. 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохожде­ния и прекращения» (ст. 16—19:«Поступление на муниципальную службу»; «Конкурс на замещение должности муниципальной службы»; «Аттестация муниципальных служащих»; «Основания для расторжения трудового дого­вора с муниципальным служащим»);

— гл. 5 «Рабочее (служебное) время и время отдыха» (ст. 20 и 21:«Рабо­чее (служебное) время», «Отпуск муниципального служащего»);

— гл. 6 «Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муници­пальной службы» (ст. 22—25:«Общие принципы оплаты труда муници­пального служащего»; «Гарантии, предоставляемые муниципальному слу­жащему»; «Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи»; «Стаж муниципальной службы»);

— гл. 7 «Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответ­ственность муниципального служащего» (ст. 26—27.1:«Поощрение муни­ципального служащего»; «Дисциплинарная ответственность муниципаль­ного служащего»; «Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта инте­ресов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодей­ствия коррупции»);

— гл. 8 «Кадровая работа в муниципальном образовании» (ст. 28—33:«Кадровая работа в муниципальном образовании»; «Персональные данные муниципального служащего»; «Порядок ведения личного дела муници­пального служащего»; «Реестр муниципальных служащих в муниципаль­ном образовании»; «Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы»; «Кадровый резерв на муниципальной службе»);

— гл. 9 «Финансирование и программы развития муниципальной службы» (ст. 34 и 35:«Финансирование муниципальной службы»; «Программы раз­вития муниципальной службы»);

— гл. 10 «Заключительные положения» (ст. 36—38:«Признание утратив­шими силу отдельных законодательных актов (положений законодатель­ных актов) Российской Федерации»; «Применение законов и иных нор­мативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона»; «Вступление в силу настоящего Федерального закона»).

Надо заметить, что Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избиратель­ных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с нравом решающего голоса. Это обусловлено тем, что депутаты и другие указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.

Федеральный закон № 25-ФЗ вступил в силу с 1 июня 2007 г. До этого момента действовал, как отмечалось выше, Федеральный закон «Об осно­вах муниципальной службы в Российской Федерации».

В ст. 37 Федерального закона № 25-ФЗ установлен порядок примене­ния законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением его в силу. Предусмотрено, что впредь до приведе­ния федеральных законов и иных нормативных правовых актов Россий­ской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъек­тов РФ о муниципальной службе в соответствие с Федеральным законом № 25-ФЗ федеральные законы и иные нормативные правовые акты Рос­сийской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъек­тов РФ о муниципальной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Федеральному закону.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным зако­ном № 25-ФЗ. В ТК РФ регулируются, в частности, такие вопросы, как:

— понятие трудового договора;

— оплата труда и другие выплаты;

— отдых, в том числе продолжительность рабочего (служебного) вре­мени, предоставление выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

— порядок объединения, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты прав, социально-экономических и профессиональных интересов служащих;

— рассмотрение индивидуальных трудовых споров;

— основания для расторжения трудового договора;

— гарантии на муниципальной службе, включая пенсионное обеспечение;

— порядок применения и снятия дисциплинарных взыскании;

— вопросы кадровой работы, в том числе порядок работы с персональ­ными данными муниципального служащего и др.

В ряде федеральных законов есть отдельные нормы, касающиеся муниципальной службы. Прежде всего, они содержатся в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы.Это — феде­ральные законы: № 58-ФЗ; N° 79-ФЗ; от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесе­нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера­ции»; от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества».Среди других федеральных законов можно выделить Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О про­тиводействии коррупции», предусматривающий основные принципы противодействия коррупции и основы ее предупреждения на госу­дарственной и муниципальной службе, обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях скло­нения к совершению коррупционных правонарушений, порядок предот­вращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.

Правовые нормы, касающиеся вопросов муниципальной службы, содержатся и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, к которым относятся указы Президента РФ, постановления Правитель­ства РФ, подзаконные акты иных федеральных органов государственной власти. В частности, указами Президента РФ и постановлениями Прави­тельства РФ регулируются отдельные вопросы муниципальной службы в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях.

Правовое регулирование вопросов муниципальной службы субъек­тами РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федераль­ными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, другими федеральными законами.

Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, содержат нормы, регулирующие муниципальную службу, которые носят отсылочный харак­тер. Точнее говоря, они в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ предусматри­вают, что регулирование вопросов организации муниципальной службы регулируется соответствующим законом субъекта РФ.

Среди законов субъектов РФ следует выделить действующие в них базо­вые законы о муниципальной службе.В 51 субъекте РФ они носят название «О муниципальной службе» (республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия-Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская и Чувашская республики, Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Крас­нодарский, Пермский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Архан­гельская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Кировская, Костромская, Курская, Магаданская, Московская, Мурман­ская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Пензен­ская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Ульяновская и Ярославская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий авто­номные округа, город Москва).

В других субъектах РФ встречаются следующие наименования:

— «О некоторых вопросах муниципальной службы» (Республика Коми, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская и Саратовская области, Еврейская автономная область);

— «О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы» (Республика Калмыкия, Новгородская область);

— «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы» (Кеме­ровская область);

— «О правовом регулировании вопросов муниципальной службы» (Липец­кая область);

— «О правовом регулировании муниципальной службы» (Калининград­ская и Ленинградская области);

— «О реализации полномочий в области муниципальной службы»(Респу­блика Марий Эл);

— «О регулировании муниципальной службы» (Челябинская область);

— «О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы» (Вологодская область);

— «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы» (город Санкт-Петербург, Тверская область);

— «О регулировании отдельных отношений в сфере муниципальной службы» (Тульская область);

— «О регулировании отдельных положений муниципальной службы» (Курганская область);

— «Орегулировании отношений в сфере муниципальной службы» (Респу­блика Мордовия);

— «Об организации муниципальной службы» (Псковская область);

— «Об особенностях муниципальной службы» (Свердловская область);

— «Об особенностях организации муниципальной службы» (Белгород­ская область);

— «Об особенностях правового регулирования муниципальной службы» (Красноярский край);

— «Об отдельных вопросах муниципальной службы» (Республика Ингу­шетия, Ставропольский край, Иркутская, Сахалинская и Смоленская обла­сти, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра);

— «Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы» (Астраханская область).

В Омской области на настоящий момент нет базового закона о муни­ципальной службе, но действуют законы «О Реестре должностей муни­ципальной службы», «Об определении типовых квалификационных тре­бований для замещения должностей муниципальной службы», «О стаже муниципальной службы».

В Чукотском автономном округе действует специальный Кодекс о муни­ципальной службе.

Кроме Разовых законов в субъектах РФ принимаются специальные законы, посвященные отдельным вопросам муниципальной службы. Вчаст­ности, к ним относятся соответствующие региональные законы:

— о Реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ;

— о соотношении должностей муниципальной службы в субъекте РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;

— о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в субъекте РФ;

— о денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должно­сти и должности муниципальной службы в субъекте РФ;

— об исчислении стажа государственной гражданской службы субъ­екта РФ и муниципальной службы в субъекте РФ;

— о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные долж­ности или должности муниципальной службы в органах местного самоу­правления и избирательных комиссиях муниципальных образований субъ­екта РФ;

— о порядке назначения и выплаты пенсии на муниципальной службе в субъекте РФ;

— о представлении гражданами, претендующими на замещение долж­ностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муниципаль­ные должности, сведений о расходах;

— о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в субъекте РФ, и муниципальными служащими в субъекте РФ, и соблюдения муниципальными служащими в субъекте РФ требований к служебному поведению;

— о типовых квалификационных требованиях для замещения должно­стей муниципальной службы в субъекте РФ;

— об утверждении Типового положения о порядке проведения аттеста­ции муниципальных служащих в субъекте РФ;

— о некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим муници­пальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ.

В субъектах РФ имеет место подзаконное регулирование муниципальной службы. Подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ издаются в соответствии с законами, регулирующими муниципальную службу, и во исполнение их, конкретизируют соответствующие законода­тельные предписания по отдельным ее вопросам.

Следует учитывать, что принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов муниципальной службы, в Российской Федера­ции не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправления в области муниципальной службы. Идет про­цесс формирования и совершенствования ее правовых основ на муници­пальном уровне.

Уставами муниципальных образований, впрочем, как и другими муни­ципальными правовыми актами, регулируются вопросы муниципальной службы в том мере, в которой решение данных вопросов отнесено к веде­нию органов местного самоуправления.

Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, атте­стации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе Федерального закона № 25-ФЗ, законодательства субъекта РФ о муниципальной службе и муниципальных правовых актов.

Необходимо учитывать, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нор­мами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Есть и международные правовые акты, среди которых выделяется Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)^[41]. Отно­сительно муниципальной службы в п. 2. ст. 6 данной Хартии предусмотрено следующее положение: «Условия работы служащих органов местного само­управления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе».