Особенности развития историко-правовых учений в началеXXI в.

Задача обеспечения устойчивого развития России в новом веке востребует определения стратегии развития страны в целом, политического режима в частности. Сегодня достаточно реалистическими выглядят сценарии, ведущие к возникновению трех различных моделей политического режима. Условно их можно назвать "застойной", "авторитарной" и моделью "управляемой демократии". В зависимости от той или иной модели будет определяться и форма государственного устройства.

МОДЕЛИ

"Застойная" модель основывается на попытках управлять страной привычными методами в рамках почти не меняющегося политического режима, установившегося в 90-е гг. Она предполагает фактически все оставить как есть в развитии федеративных отношений, надеясь на "саморазвитие федерализма".

"Авторитарная" модель - воплощение стремления резко повысить эффективность государства путем отказа от демократической составляющей и федеративного устройства страны. Переход к этой модели предполагает возврат к унитарному государству (Александр Солженицын) или какому-то симбиозу федеративных и унитарных элементов в государственном устройстве (вариант губернаторов Михаила Прусака, Евгения Савченко и Олега Богомолова, см. "НГ" от 25.02.2000).

Модель "управляемой демократии", или мягкий авторитарный режим, - это попытка консолидировать власть для завершения экономических реформ в стране путем создания режима личной власти президента страны и ограничения ряда демократических институтов и процедур. Эта модель уже начинает действовать, она фактически пользуется поддержкой большинства населения (от 60 до 80%), которое устало от хаоса (отождествляемого с демократией) и требует наведения "порядка".

Полагаю, что сегодня для России наиболее вероятна и приемлема модель "управляемой демократии". С одной стороны, она позволит уйти от смеси демократии, авторитаризма и анархии ельцинской эпохи, не позволившей кардинально решить ни одной важнейшей проблемы страны. С другой стороны, есть серьезные предпосылки, что это будет модель не азиатского, а скорее европейского типа, более похожая на личную власть президента Франции де Голля, чем среднеазиатские деспотические режимы (см.: С.Марков, "Манипулятивная демократия", "НГ", 02.03.2000).

Выбор той или иной модели развития как страны в целом, так и государственного устройства государства будет прежде всего определяться социальным заказом, но во многом зависеть и от личности президента страны.

"ЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО"

Модель "управляемой демократии" предполагает не пассивное созерцание, а выработку новой концепции государственного устройства, которую можно условно назвать концепцией "централизованного федеративного государства".

Новая стратегия федеративного развития должна включать в себя постепенный переход от децентрализованной, асимметричной и договорной федерации к централизованной, симметричной и конституционной федерации.

Это предполагает следующие направления реформирования.

1. Восстановление единого конституционно-правового пространства РФ:

- приведение конституций и уставов субъектов РФ, а также их нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством;

- плавная замена договоров и соглашений между руководством России и субъектов Федерации федеральными и региональными законами, регулирующими сферу совместных предметов ведения и полномочий. Различного рода соглашения по конкретным социально-экономическим проектам должны подписываться в дальнейшем не на уровне федерального президента и правительства, а министерств и ведомств.

2. Сохранение и укрепление единого экономического пространства, экономическое выравнивание российских регионов, обеспечение минимальных социальных стандартов всем гражданам страны на территории субъектов РФ.

Эту задачу можно решить путем коренного реформирования межбюджетных отношений между Центром и регионами, перехода к бюджетному федерализму.

Этому должна способствовать стратегия одновременного и взаимосвязанного повышения централизации бюджетных ресурсов (доходов) и децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В дальнейшем доля ресурсов, сосредоточенных на региональном уровне, должна постепенно увеличиваться при:

- соответствующем расширении официальных полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию;

- соблюдении жестких бюджетных ограничений;

- формировании конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты);

- оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности;

- максимальной прозрачности и стабильности системы межбюджетных отношений.

Одним из важнейших элементов новой системы межбюджетных отношений должно стать разделение налогов между различными уровнями (федеральным, региональным и местным) по принципу "один налог - один бюджет". Налоговые полномочия (перечень налогов) региональных и особенно местных властей (сегодня они составляют соответственно 13 и 8%) должны быть существенно расширены. (Данная концепция разработана А. Лавровым - зам. руководителя департамента межбюджетных отношений Минфина РФ.)

3. Обеспечение равных прав всем гражданам РФ независимо от территории, на которой они проживают.

Установление режима "управляемой демократии" на уровне федерального Центра не означает "феодальной вольницы" на окраинах. Бюджетная, конституционно-правовая и политическая асимметрия целого ряда субъектов РФ, режимы личной власти целого ряда региональных руководителей должны быть ликвидированы.

Но для этого необходимо ввести институт федерального вмешательства, позволяющий президенту отстранять от власти за грубое нарушение федеральных Конституции и законов руководителя субъекта Федерации.

На особый статус в дальнейшем могут претендовать только регионы, которые действительно нуждаются в особом режиме политического и экономического управления.

При сохранении сложноподчиненных субъектов РФ (автономных округов в составе краев и областей) необходимо в дальнейшем автономным образованиям, достигшим по всем параметрам уровня развития субъекта РФ, дать право стать самостоятельным субъектом Федерации (такая практика существует в федеративной Канаде).

4. Укрупнение субъектов РФ может быть только результатом достижения страной в перспективе социально-экономического благополучия. Сейчас необходима реальная поддержка межрегиональных ассоциаций социально-экономического развития путем добровольной передачи им части полномочий и финансовых ресурсов со стороны как федерального Центра, так и отдельных субъектов Федерации.

5. Режим "управляемой демократии" фактически не затрагивает ограничения демократических начал на уровне местного самоуправления. Напротив, он предполагает создание максимально благоприятных условий для развития самоуправления снизу как опоры для проведения экономической модернизации.