Становление советской номенклатуры
Важнейшей проблемой в вопросе формирования государственных органов управления в период НЭПа является становление советской номенклатуры.
Под советской номенклатурой стоит понимать перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и общественных организациях. Кандидатуры на эти должности предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами, начиная с райкомов и кончая ЦК РКП(б).
Номенклатура, как назначаемая часть государственных служащих, присуща любому государственному режиму. Однако, советская номенклатура по эффекту социального действия и по внешним признакам отлична от государственных институтов демократических стран, т. к. тесно связана с однопартийной системой, при которой одна партия осуществляет роль руководителя и государства и общества.
История советской номенклатуры началась со дня прихода большевиков к власти, но первый серьезный шаг в ее развитии был сделан несколько позже. XII съезд партии в 1923 г. принял резолюцию «По организационному вопросу», где было сказано, что наряду с подбором партийных кадров съезд считает очередной задачей партии подбор «руководителей… советских органов, что должно осуществляться при правильной и всестороннее поставленной системе учета и подбора руководителей, ответственных работников советских, хозяйственных, кооперативных и профессиональных организаций». Для этого съезд рекомендовал расширить и укрепить учетно-распределительные органы партии в центре и на местах «с целью охвата всей массы коммунистов и сочувствующих коммунизму работников во всех без исключения областях управления и хозяйствования».
Эти решения открывали новый период в истории советской номенклатуры. «Назначенство» становилось важнейшим способом партийного управления страной и получило нормативное оформление в партийных документах. Согласно им появилось несколько списков наиболее важных должностей, назначения на которые производились только постановлением ЦК или с согласия Орграспредотдела ЦК ВКП(б). Важно отметить, что в этих списках значились и выборные должности, утверждение которых проходило в специальных комиссиях ЦК еще до того, как тот или иной человек будет избран депутатом, делегатом, народным заседателем, профсоюзным работником и т. д. В течение всего 1925 г. через ЦК ВКП(б) прошло 5723 назначения на самые высокие государственные посты в стране.
16 ноября 1925 г. Оргбюро ЦК ВКП(б) принимает положение «О порядке подбора и назначения работников». Положение обязывало все губкомы, крайкомы и ЦК национальных компартий «приступить к выработке номенклатуры должностей местных органов, назначения на которые производятся с утверждением данных парторганов…». Таким образом, местные руководители назначались и смещались только «постановлением соответствующих парторганов». Тем самым номенклатура как бы прорастала на всю глубину общества, а на самом верху, в ЦК ВКП(б), достигалась высочайшая концентрация власти.
Советская номенклатура обладала рядом особенностей.
Во-первых, значительная часть (более 40%) всех назначений определялось не ЦК, а сотрудниками Орграспредотдела. Так, через них проходили назначения в Госбанк СССР, Наркомат иностранных дел СССР, Наркомфин СССР и РСФСР, Наркомзем РСФСР и мн. др.
Во-вторых, по всем номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, кооперативные центры, банки и т.п. Даже студенты-коммунисты, окончившие центральные вузы, получали назначение через ЦК ВКП(б).
В-третьих, по номенклатурам проходили не только члены партии, но и беспартийные. Их судьбой распоряжался, уже упомянутый не раз, Орграспредотдел ЦК ВКП(б). Так, он утверждал весь список народных заседателей (еще не избранных!) Верховного суда СССР. Всего же, через ЦК и его отдел проходило 1590 назначений в выборные органы.
Номенклатурный принцип руководства обществом сложился и окончательно утвердился к концу 30-х гг. и с тех пор в течение 50 лет лишь модернизировался. Данная практика заложила первые порядки в развитии страны, ее государства и права. С введением «закрытой» нормы партийного назначения все слои населения полностью отчуждались от какого бы то ни было влияния на государственный механизм, выборные системы становились фикцией.
4. Конституция СССР 1936 г. и развитие государственного аппарата
С ликвидацией многоукладной экономики в стране была ликвидирована эксплуатация человека человеком. Изменился классовый состав населения. Значительно вырос рабочий класс, новым, существенно иным классом стало колхозное крестьянство. Возникла большая по численности интеллигенция, почти на 90% состоявшая из выходцев из рабочих и крестьян. По объему промышленной продукции СССР вышел на 2-ое место в мире после США. По структуре промышленного производства СССР вышел на уровень развитых стран мира.
5 декабря 1936 г. Постановлением VIII Чрезвычайного Съезда Советов СССР была принята новая Конституция СССР, завершившая большой этап государственного строительства. Главным при выработке проекта было привести Конституцию в соответствие с новой социально-экономической реальностью и перейти к принципу равных политических прав всех граждан.
Конституция преобразовала Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихсяи отменила ограничения избирательного права для лиц, которые в прошлом эксплуатировали чужой труд.
Конституция СССР 1936 г. состояла из 13 глав, включающих 146 статей.
Глава I «Общественное устройство» утверждала существование в СССР двух дружественных классов – рабочих и крестьян. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, а экономическую основу – социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства. Конституция предусматривала две формы социалистической собственности – государственную (всенародное достояние) и колхозно-кооперативную. Земля, ее недра, воды, леса, заводы, фабрики, шахты, рудники, железнодорожный, водный и воздушный транспорт, банки, средства связи, организованные государством крупные сельскохозяйственные предприятия (совхозы, МТС и т.п.), а также коммунальные предприятия и основной жилой фонд в городах являются государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Собственность колхозов и кооперативных организаций составляют общественные предприятия в колхозах и кооперативных организациях с их живым и мертвым инвентарем, производимая колхозами и кооперативными организациями продукция, общественные постройки. Земля закреплялась за колхозами в бесплатное и бессрочное пользование, т.е. навечно.
Каждый колхозный двор, кроме основного дохода от общественного колхозного хозяйства, имеет в личном пользовании приусадебный участок земли и в личной собственности – подсобное хозяйство на приусадебном участке, жилой дом, продуктивный скот, птицу и мелкий сельскохозяйственный инвентарь. Конституция допускала мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, исключающее эксплуатацию чужого труда.
Конституция гарантировала правовую охрану личной собственности граждан СССР, приобретенной на трудовые доходы и сбережения, жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, предметы домашнего хозяйства и обихода, личного потребления, а также право наследования личной собственности.
Конституция утвердила положение о том, что хозяйственная жизнь страны регулируется государственным народнохозяйственным планом, закрепила принцип труда и распределения: «от каждого по способности, каждому – по труду».
В главе II «Государственное устройство» закреплялись принципы федерализма, добровольность объединения 15-ти равноправных союзных республик, разграничивалась компетенция Союза и союзных республик. Ведению СССР подлежали: международные сношения и внешняя торговля, вопросы войны и мира; принятие в СССР новых республик; утверждение изменений границ между союзными республиками; утверждение образования новых краев, областей и автономных республик в составе союзных республик; организация обороны СССР и руководство всеми Вооруженными Силами СССР; госбезопасность; народнохозяйственное планирование СССР; утверждение единого госбюджета СССР, а также налогов и доходов, поступающих на образование всех бюджетов; управление банками, денежной и кредитной системой, учреждениями и предприятиями общесоюзного значения, транспортом и связью; установление основных начал землепользования, просвещения и здравоохранения; законодательство о труде, судоустройстве и судопроизводстве, союзном гражданстве, браке и семье, уголовный и гражданский кодексы; издание общесоюзных актов об амнистии. Таким образом, Конституция усиливала тенденции на расширение прав Союза ССР.
Каждая союзная республика имела свою конституцию, находившуюся в соответствии с Конституцией СССР. За каждой республикой сохранялось право свободного выхода из Союза, территория союзных республик не могла быть изменена без их согласия. Конституция закрепила приоритет союзных законов над законами союзных республик. Устанавливалось единое союзное гражданство, каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.
В главах III–VIIIрассмотрена система органов власти и управления, где утвержден принцип верховенства представительныхорганов государственной власти, которые образуют подотчетные и подконтрольные им органы управления. Высшим органом власти в СССР являлся Верховный Совет СССР, который состоял из двух Палат – Совета Союза и Совета Национальностей, исключительно он осуществлял законодательную власть. Законы считались принятыми, если получали в обеих палатах простое большинство голосов. Совет Союза избирался по норме – 1 депутат на 300 тыс. населения. В Совет Национальностей избиралось от каждой союзной республики по 25 депутатов, от автономной республики по 11, от автономной области по 5 и от национального округа по 1 депутату. Конституция установила сессионный порядок работы Верховного Совета СССР (две сессии в год, не считая внеочередных).
Высшим органом власти в период между сессиями ВС СССР являлся подотчетный ему Президиум, избиравшийся на совместном заседании обеих палат. Он давал толкование законов СССР, издавал указы, производил референдум по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик; отменял постановления СНК СССР и СНК союзных республик в случае их несоответствия закону; в период между сессиями Верховного Совета СССР освобождал от должности и назначал наркомов СССР с последующим утверждением Верховного Совета СССР; награждал орденами и присваивал почетные звания СССР; осуществлял право помилования; назначал и сменял высшее командование Вооруженных Сил СССР; в период между сессиями ВС СССР объявлял состояние войны; объявлял общую и частичную мобилизацию; ратифицировал международные договоры; назначал и отзывал полномочных представителей СССР в иностранных государствах.
ВС СССР образует Правительство СССР (Совнарком, а позднее Совмин), который является высшим исполнительным и распорядительным органом. В нем было 28 общесоюзных и 31 союзно-республиканских министерств, а также 15 комитетов, объединение «Союзельхозтехника», правление Государственного банка и Центральное статистическое управление. Отметим, что Министерства обороны, внутренних дел и юстиции относились к союзно-республиканским.
Аналогично высшим органам власти и управления СССР строилась система органов власти и управления союзных и автономных республик. Высшим органом исполнительной и распорядительной власти являлся Совет Министров Союзной республики со своими министерствами и комитетами. Местными органами государственной власти являлись Советы депутатов трудящихся, избиравшиеся сроком на 2 года. Исполнительными и распорядительными органами Советов были избираемые ими исполкомы. Они были подотчетны как избравшему их Совету, так и исполнительному органу вышестоящего Совета.
Вместе с тем, окончательный переход от системы наркоматов к министерствам произошел только в 1946 г.
В главе IX Конституции «Суд и прокуратура» было определено, что правосудие в СССР осуществляется Верховным Судом СССР, Верховными судами союзных республик, краевыми и областными судами, судами автономных республик и автономных областей, окружными судами, специальными судами СССР, создаваемыми по постановлению Верховного Совета СССР, народными судами.
Народные суды избирались гражданами района сроком на 3 года. Все остальные звенья судебной системы избирались соответствующими Советами сроком на 5 лет. Конституция закрепила важные принципы: независимость судей и подчинение их только закону, рассмотрение дел во всех судах с участием народных заседателей (кроме случаев, специально предусмотренных законом), открытое разбирательство дел (поскольку законом не предусмотрены исключения), обеспечение права обвиняемому на защиту, ведение судопроизводства на языке союзной или автономной республики или автономной области с обеспечением для лиц, не владевших этим языком, полного ознакомления с материалами дела через переводчика, а также право выступать на суде на родном языке.
Высший надзор за точным исполнением законов наркоматами и учреждениями, должностными лицами и гражданами Конституция возлагала на Прокурора СССР, который назначался ВС СССР на семь лет. Республиканские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных республик и автономных областей назначались Прокурором СССР сроком на пять лет. Окружные, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик с утверждения Прокурора СССР также сроком на пять лет. Органы прокуратуры были независимы от любых местных органов и подчинялись только Прокурору СССР.
В главе X закреплялись основные права и свободы граждан СССР: право на труд; на отдых; на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности; право на образование; равноправие граждан СССР независимо от пола, национальности и расы; свобода совести, слова, печати, митингов и собраний, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, право граждан СССР на объединения в общественные организации: профсоюзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества. В Конституции СССР 1936 г. закреплялась руководящая роль ВКП(б) («руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных»).
Были определены и социально-экономические условия, которые служили гарантией осуществления главных прав трудящихся. Конституция исходила из равноправия наций и рас, прямое или косвенное ограничение прав или установление преимуществ граждан в зависимости от расовой или национальной принадлежности, всякая проповедь расовой или национальной исключительности или ненависти и пренебрежения карались законом.
Защиту СССР Конституция рассматривала как почетную обязанность и священный долг каждого гражданина СССР.
Глава XI Конституции была посвящена избирательной системе СССР. Впервые был утвержден принцип «один человек – один голос» (не участвовали в выборах умалишенные и лица, осужденные с лишением избирательных прав). Избирательное право предоставлялось гражданам СССР с 18 лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты давалось общественным организациям. Каждый депутат обязан был отчитываться о своей работе и мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей.
Глава XII законодательно определяла Государственный герб, флаг и столицу СССР.
В соответствии с главой XIII, изменения Конституции СССР могли быть произведены лишь по решению Верховного Совета СССР, принятому большинством не менее 2/3 голосов в каждой из его палат.
В течение 1937 г. на основе Конституции СССР 1936 г. были приняты конституции союзных республик. Так, Конституция РСФСР была утверждена XVII Всероссийским съездом Советов 21 января 1937 г. Она закрепила административно-территориальное деление республики. Каждая автономная республика имела свою конституцию, учитывавшую ее особенности и соответствующую Конституциям РСФСР и СССР.
Отметим, что для своего времени Конституция СССР 1936 г. была самой демократической конституцией в мире и действовала до 1977 г. Насколько ее положения были реализованы в политической практике – другой вопрос. Конституции всегда в той или иной мере служат декларированным идеалом, ориентиром. В целом, политическое развитие СССР после чрезвычайного периода войны и восстановления народного хозяйства соответствовало ориентирам, заданным Конституцией 1936 г. – в рамках именно того типа общества, каким был СССР. Изменить традиционное по своему типу общество на гражданское – вопрос не конституций и законов, а глубоких социальных и культурных революций.
Развитие государственного аппарата в 30-е годы XX века
Принятие новой Конституции естественным образом повлияло на развитие государственного аппарата страны. В 30-е годы в основном сложилась та система государственных органов и учреждений, которая просуществовала до 1989 г.
Конституция СССР 1936 г. отменила все ограничения избирательного права, установила равные нормы представительства от сельского и городского населения – «кандидатов блока коммунистов и беспартийных».
Выборы Верховного Совета СССР состоялись 12 декабря 1937 г. Но это были выборы плебисцитного типа – то есть избиратели, по сути, должны были сказать «да» или «нет», одобрить или не одобрить политику государства, а не выбрать из нескольких кандидатов то или иное лицо.
На первой сессии ВС СССР был избран его Президиум, образовано Правительство и назначен Прокурор СССР. В июне 1938 г. состоялись выборы в ВС союзных и автономных республик. В декабре 1939 г. прошли выборы в местные Советы депутатов трудящихся. В выборах участвовало свыше 99 % избирателей, всего в местные Советы депутатов трудящихся было избрано 1,3 млн. человек (из них 402 тыс. коммунистов). Таким образом, к началу 1940 г. была избрана вся система органов государственной власти сверху донизу.
Как отмечалось ранее, управление сельским хозяйством возглавлял объединенный Наркомат земледелия Союза ССР, образованный 7 декабря 1929 г., на который было возложено проведение коллективизации и функции перспективного и оперативного руководства сельским и лесным хозяйством страны. А так как в ходе коллективизации пришлось принимать специальные меры против слияния сельсоветов с колхозами – передачи прав Советов колхозам, которые воспринимались как новая власть, – то в ряде мест пришлось произвести досрочные перевыборы сельских Советов.
С форсированием индустриализации резко возросла роль планирования. План превращался из прогноза в план-директиву. Изменился статус Госплана, в 1931 г. он был наделен правами наркомата, а Конституцией повышен до Государственного планового комитета Совета Министров СССР. И уже во втором пятилетнем плане (1933–1937 гг.) были учтены просчеты и ошибки первой пятилетки, и в 1937 г. СССР стал второй экономической державой мира.
В управлении промышленностью произошло несколько процессов изменения системы управления. Так, крупная промышленность была выведена из-под контроля республик и перешла под управление союзных органов – формировался «Единый общесоюзный народнохозяйственный комплекс». Усиливалось отраслевое управление и ослабевало функциональное (финансовое, кадровое и т.д.). Таким образом система упрощалась – сокращалось число трестов и их функции, укреплялись прямые связи наркоматов с предприятиями. Была переделана структура главных управлений наркоматов («главков») с усилением производственных отделов, которым также было поручено выполнение сбытовых и снабженческих функции на основе хозрасчета.
Для улучшения руководства наркоматами в апреле 1940 г. при СНК СССР было создано шесть Хозяйственных советов, которые имели право давать наркоматам обязательные распоряжения. Состав их утверждался СНК СССР в количестве 3–5 человек. Они возглавлялись заместителями Председателя СНК. На правах постоянной комиссии Совнаркома вместо Совета Труда и Обороны был создан Экономический совет.
Наркомат труда СССР был слит с ВЦСПС, что повысило роль профсоюзов. Им передавались все средства и кадры органов труда и социального страхования, санатории, дома отдыха, научные институты и другие учреждения Наркомата труда. ВЦСПС осуществлял общее руководство социальным страхованием, представлял на утверждение СНК СССР сводный бюджет социального страхования и тарифы страховых взносов. При ЦК профсоюзов и их местных органах создавались отраслевые Инспекции труда с правом наложения штрафов за нарушение законодательства о труде. ВЦСПС давал СНК СССР заключения на вносимые Госпланом предложения по численности работников, фондам заработной платы, производительности труда.
В 1930–1931 гг. была проведена кредитная реформа, которая повысила роль Госбанка как кредитного, расчетного, кассового и эмиссионного центра страны. Главный смысл реформы был в концентрации собираемых с огромным трудом финансовых средств и предотвращении их «распыления и проедания».
Сильно изменились контрольные органы. Были выделены органы ЦКК ВКП(б) и ликвидирован Наркомат РКИ СССР, упразднены местные органы РКИ. В 1940 г. был создан Наркомат госконтроля СССР. В наркоматах были созданы контрольно-инспекторские группы. Отменялось привлечения трудящихся к контролю, его осуществляли штатные контролеры-ревизоры. Таким образом, произошло «огосударствление» контроля.
Изменения произошли в вооруженных силах страны. Территориально-резервистская система уже не отвечала новым условиям и была ликвидирована, к 1939 г. вооруженные силы стали кадровыми. Отметим, что к концу 20-х годов по техническому оснащению армия совершенно не соответствовала требованиям времени. В 30-е годы создавалась новая, насыщенная техникой и современными кадрами, соответственно организованная армия. Основой для этого стали форсированная индустриализация и развитие образования. К 1939 г. в СССР было 14 академий и 6 военных факультетов при гражданских вузах, в которых высшее военное образование получали 20 тыс. слушателей. Число военных училищ достигло 107-и. В 1936 г. была открыта Академия Генерального штаба.
В 1934 г. был упразднен Реввоенсовет СССР – коллегиальный метод руководства был заменен единоначалием. Военный совет при наркоме обороны был учрежден как совещательный орган. Штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб, что усилило его роль.
В 1935 г. были введены воинские звания, утверждена новая форма и знаки различия командного состава. Увеличилось число военных округов. Высшим органом военной власти в округе становился его Военный совет, состоявший из командующего войсками округа и двух членов. Военсовет округа подчинялся непосредственно Наркому обороны СССР. Расширилась система военкоматов, стал улучшаться учет и призыв в армию. В 1939 г. был принят новый закон «О всеобщей воинской обязанности», по которому защита СССР с оружием в руках стала правом и обязанностью не только трудящихся, а всех мужчин без различия национальности, вероисповедания, образования, социального происхождения и положения. Срок действительной службы получил новую градацию[1]. С января 1939 г. был введен новый текст присяги, теперь она принималась не коллективно, а индивидуально, с собственноручной подписью военнослужащего. В 1937 г. был образован Наркомат Военно-Морского Флота и Главный морской штаб.