Органы власти и управления в годы гражданской войны
В годы гражданской войны продолжал укрепляться советский государственный аппарат. Однако он испытывал хронические затруднения с кадрами. Поэтому был взят курс на привлечение в государственный аппарат дореволюционных чиновников. В.И. Ленин в докладе на IX съезде РКП(б) говорил, что, «подобно тому, как буржуазия в свое время использовала кадры служащих феодального государства, мы должны использовать чиновников свергнутого революцией государства».
Общая структура высших органов власти и управления во время войны осталась в принципе такой, какой она сложилась в пору образования Советского государства и была закреплена в Конституции РСФСР 1918 г. Как и до войны, регулярно созывались Всероссийские съезды Советов. В ноябре 1918 г. состоялся VI, в декабре 1919 г. – VII, в конце 1920 г. – VIII съезд Советов. Только теперь съезды стали созываться реже – один раз в год.
Продолжали нормально функционировать ВЦИК, его Президиум, а также Совнарком, хотя в правовом положении и формах деятельности этих органов произошли изменения, вызванные стремлением к совершенствованию советского государственного аппарата. Состоявшийся в марте 1919 г. VIII съезд РКП(б) в резолюции по организационному вопросу обратил внимание на необходимость некоторых изменений в структуре и деятельности высших и местных органов власти и управления. В соответствии с этим VII Всероссийский съезд Советов 9 декабря 1919 г. принял Постановление «О советском строительстве». Аналогичный акт издал VIII съезд Советов 29 декабря 1920 г. Оба эти постановления внесли изменения в порядок деятельности ВЦИК, Президиума ВЦИК, Совнаркома и местных Советов.
VII съезд Советов установил сессионный порядок работы ВЦИК. Было решено устраивать очередные заседания ВЦИК раз в два месяца, но предусматривалась возможность созыва чрезвычайных заседаний. Такой порядок позволял членам ВЦИК больше работать на местах, в массах и освобождал их от необходимости постоянно находиться в Москве. Для усиления связи ВЦИК с местами – VIII съезд Советов увеличил его состав с 200 до 300 членов.
Отметим, что Конституция РСФСР 1918 г. не регламентировала правовое положение Президиума ВЦИК, а лишь упоминая о его существовании. VII и VIII Всероссийские съезды Советов уточнили его компетенцию. Так, Президиум должен был подготавливать материалы для заседаний ВЦИК, вносить проекты декретов на его рассмотрение, наблюдать за исполнением постановлений ВЦИК и т.п. В период между заседаниями ВЦИК Президиум имел право утверждать и приостанавливать постановления Совнаркома, назначать по представлению Совнаркома наркомов. Ему же предоставлялось право отменять постановления СНК и издавать в порядке управления необходимые постановления от имени ВЦИК. Таким образом, Президиум ВЦИК превращался в самостоятельный орган власти и управления.
Постановление VIII съезда Советов развивало и конституционные положения, касавшиеся Совета Народных Комиссаров. Оно установило, что Совнарком рассматривает и утверждает все декреты и общегосударственные мероприятия, не терпящие отлагательства, в том числе по делам военным, и все мероприятия, влекущие за собой обязательства для РСФСР в международных отношениях.
Чрезвычайные условия интервенции и Гражданской войны потребовали создания особого органа, объединяющего усилия всего государства в борьбе с врагом. Так возник Совет Рабочей и Крестьянской Обороны, учрежденный Декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г. Совет объединял работу военного и важнейших хозяйственных ведомств, обеспечивал военный режим в промышленности, на транспорте, в продовольственном деле. Совету Рабочей и Крестьянской Обороны была предоставлена вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств для обороны страны. В начале 1920 г.(апреле) Совет Рабочей и Крестьянской Обороны был преобразован в Совет Труда и Обороны (СТО). В декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов принял Постановление о Совете Труда и Обороны, которое уточнило его правовое положение. Он должен был действовать на правах комиссии СНК и руководить главным образом хозяйственным строительством.
Борьба за упрочение законности требовала уточнения правового положения местных органов власти и управления. Конституция РСФСР не перечисляла права местных органов власти и управления, проводя лишь ту общую идею, что они должны заниматься сугубо местными делами и осуществлять постановления всероссийских органов. Большую роль в нормализации правового положения местных органов власти и управления сыграли уже упомянутые постановления VII и особенно VIII Всероссийских съездов Советов «О советском строительстве». Так, в 1920 г. был законодательно регламентирован статус низового звена Советов – в начале года ВЦИК издал Положение «О волостных исполкомах и сельских Советах».
Аналогично строится финансовое управление на местах. Уже в 1918 г. создаются более или менее стройные бюджетные отношения между центром и губерниями, упорядочиваются способы изыскания средств. Местные Советы имели право получать средства из местных источников и от центральной власти. При этом местные налоги и сборы должны были использоваться на нужды местного хозяйства.
VII Всероссийский съезд Советов установил, что при губернских исполкомах должны существовать следующие отделы: управления, военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, государственного контроля, совет народного хозяйства и др. Эти отделы находились в двойном подчинении – своему исполкому и соответствующему ведомству.
VIII Всероссийский съезд Советов постановил привлекать на заседания местных органов власти и управления возможно большее число рабочих и крестьян, для чего чаще проводить заседания непосредственно на фабриках и заводах. Так, еще VII Всероссийский съезд Советов обязал всех депутатов Советов отчитываться перед своими избирателями не реже одного раза в две недели.
Однако, военная обстановка вызвала к жизни создание Революционных комитетов. Ревкомы Гражданской войны – исторические преемники военно-революционных комитетов периода Октября, руководивших захватом власти. Теперь они создавались для того, чтобы отстоять завоеванную власть. Ревкомы были наделены особыми правами. Они являлись временными и чрезвычайными органами, создававшимися в случае возникновения в том или ином районе угрозы Советской власти. Это позволяло наиболее оперативно решать все острые вопросы, которые диктовала война. Ревкомы обычно организовывались в районах, объявленных на военном положении. В эту узкую коллегию входили представители местных Советов и военный комиссар губернии или уезда. Осенью 1919 г. ревкомы были созданы в большинстве районов страны. Их статус регламентировался специальным «Положением о революционных комитетах», принятым ВЦИК и Советом Рабочей и Крестьянской Обороны 24 октября 1919 г.
Соединяя военную и гражданскую власть, ревкомы подчинялись одновременно военным и гражданским органам. По мере улучшения военной обстановки ревкомы упразднялись.
Угроза существованию Советской власти со стороны интервентов и белогвардейцев диктовала необходимость быстрыми темпами создавать регулярные вооруженные силы. В соответствии с курсом на создание единой, дисциплинированной, централизованной армии законодательство пошло по пути сосредоточения руководства вооруженными силами в центре. За местными Советами остались только такие функции военного управления, как учет военнообязанных, допризывная подготовка, призыв в армию, борьба с дезертирством (позже для этой цели был создан специальный орган). Когда на местах были созданы местные органы военного управления – военные комиссариаты, появилась возможность для перехода к воинской обязанности (повинности).
Уже весной 1918 г. делаются первые шаги к переходу от добровольческого принципа формирования Красной Армии к всеобщей воинской обязанности. Окончательно этот переход был закреплен специальным Постановлением V Всероссийского съезда Советов «Об организации Красной Армии». Воинская повинность устанавливалась для всего населения, но принцип классового отбора в армию сохранялся. Введение всеобщей воинской обязанности позволило в короткий срок увеличить численность Красной Армии до 1 млн., а к концу войны до 5 млн. человек.
Создание регулярной Красной Армии потребовало поиска соответствующих командных кадров. В этих условиях Советское правительство сочло возможным привлечь к командной службе военных специалистов старой армии и приступили к созданию широкой сети военно-учебных заведений. Для контроля за военспецами весной 1918 г. был введен институт военных комиссаров.
Для руководства деятельностью военных комиссаров в апреле 1918 г. при Комиссариате по военным делам было создано Всероссийское бюро военных комиссаров. Весной 1919 г. Бюро упразднили, его функции перешли к Политическому отделу Реввоенсовета республики.
Укреплению организованности способствовало и введение в Красной Армии своих знаков различия. В отличие от царской и белых армий в советской погоны были заменены нарукавными нашивками и петлицами разного цвета.
В период интервенции и Гражданской войны части и соединения Красной Армии были использованы не только непосредственно для борьбы с врагами, но и для хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы. В начале 1920 г. во время короткой передышки в боях, когда создалась возможность уделить больше внимания хозяйственному строительству, ряд воинских частей и соединений был направлен на трудовой фронт.
Создание трудовых армий являлось временной и чрезвычайной мерой, вызывавшейся своеобразными условиями хозяйственного строительства в обстановке Гражданской войны, когда демобилизовать армию было еще нельзя.
В ходе Гражданской войны был создан новый, чрезвычайный орган военного управления – Революционный военный совет республики (РВС), сохранившийся затем и в мирное время.
Правовое положение и организационные принципы построения Рабоче-крестьянской милиции во время Гражданской войны существенно изменяются. Государство переходит от системы рабочих отрядов по охране порядка к созданию профессиональной милиции – особой системы органов, имеющих постоянный штат специалистов, выполняющих специфические функции и освобожденных от иной работы.
НКВД и НКЮ РСФСР в октябре 1918 г. по поручению Совнаркома издали Инструкцию об организации советской Рабоче-крестьянской милиции, закрепившую основы ее организации и деятельности. При комплектовании кадров милиции, как и в армии, проводился классовый подход.
Основной задачей милиции была охрана порядка, обеспечение соблюдения закона всеми гражданами. Милиция проводила дознание по уголовным делам, осуществляла в этих целях определенные процессуальные действия, выполняла поручения судебных и следственных органов, приводила в исполнение приговоры. Функционировал в ее составе уголовный розыск.
Органы милиции строились на основе двойного подчинения. Центральным органом милиции стало ее Главное управление, организованное в составе НКВД. В губерниях и уездах создаются губернские и уездные управления Рабоче-крестьянской милиции, включаемые в состав соответствующих исполкомов.
Продолжала свою деятельность Всероссийская Чрезвычайная Комиссия, которая боролась с контрреволюционными преступлениями, спекуляцией и преступлениями по должности. Кроме того, она выполняла функции органа разведки. В условиях Гражданской войны органы ВЧК имели широкие полномочия – они вели следствие, выносили приговоры и приводили их в исполнение. В случаях вооруженных выступлений против Советской власти, бандитизма ВЧК могла применять непосредственную расправу к виновным на месте преступления.
Отметим, что ВЧК подчинялась и контролировалась Совнаркомом. В конце 1918 г. органы ВЧК начали создаваться и в Красной Армии. На них возлагались борьба с контрреволюцией в армии и в прифронтовой полосе, борьба со шпионажем, разведка в тылу неприятеля.
В период интервенции и Гражданской войны дальнейшее развитие получили народные суды и революционные трибуналы. Перестройка судебной системы началась с принятия в ноябре 1918 г. «Положения о народном суде РСФСР». В 1920 г. было издано новое Положение, которое внесло некоторые изменения в области судоустройства и процесса. В конце войны осуществляется переход от коллегиального метода предварительного расследования к единоличному. Вместо следственных комиссий Положение «О народном суде РСФСР» 1920 г. ввело институт следователей, состоящих при народном суде.
Уже Положение 1918 г. существенно упростило судебную систему. Вместо прежних многочисленных судебных органов оно вводило единый народный суд, которому были подсудны почти все уголовные и гражданские дела. Таким образом, в ведении народного суда сосредоточивалась основная масса дел, разбираемых им в качестве суда первой инстанции.
Судом второй инстанции являлся Совет народных судей, состоявший из народных судей судебного округа. Территория судебного округа совпадала с территорией губернии или аналогичной административной единицы.
Народные судьи избирались Советами рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Заседателей утверждали исполкомы Советов. Защиту, представительство сторон в гражданском процессе и обвинении осуществляли специальные коллегии. Этот порядок был изменен Положением 1920 г., по которому коллегии защитников были ликвидированы. Теперь для осуществления подобных функций привлекались лица из числа соответствующих специалистов.
Таким образом, в ходе Гражданской войны шло закрепление в законе и на практике важнейших принципов советского судоустройства – выборность судей, участие в суде народных заседателей, простота судебной системы, которые делали суд абсолютно доступным для населения.
Управление системой судебных органов осуществлял Народный комиссариат юстиции. Местные органы Наркомюста – отделы юстиции губернских исполкомов, уездные бюро юстиции, состоявшие при уездных исполкомах, ведали организацией судебных и следственных органов, юридических консультаций, наблюдали за их деятельностью. На них возлагались также надзор за законностью действий местных органов управления, судебных органов, органов милиции, заведование местами лишения свободы, организация исправительно-трудовых работ, консультационная и редакционная помощь органам власти и управления при издании ими различных нормативных актов.
Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ) сосредоточил в своих руках в первую очередь управление всей промышленностью. Разница заключалась в том, что часть предприятий работала под руководством отраслевых органов, а другие же подчинялись органам территориальным. VII съезд Советов поставил местные совнархозы в двойное подчинение – не только ВСНХ, но и местным Советам.
Отметим, что метод руководства промышленностью в годы Гражданской войны характеризуется так называемой системой «главкизма». Ее важнейшей особенностью было абсолютное лишение предприятий хозяйственной самостоятельности. Она могла быть только временной мерой, и с окончанием войны была упразднена.
Снабжением страны продовольствием ведал Народный комиссариат продовольствия. В его функции входили сбор продовольственных ресурсов и распределение их. При сборе продовольствия применялись как экономические меры (закупка), так и по преимуществу административные – продразверстка. Поскольку крестьянство не хотело отдавать хлеб и другие продукты по низким государственным ценам, то продовольствие изымалось в принудительном порядке. Для этого существовали специальные продовольственные отряды. В обязанности Наркомпрода входило и распределение продовольствия.
Молодая советская республика не могла успешно развиваться и без правильно налаженной системы государственного руководства культурным строительством. Так в период интервенции и гражданской войны была проведена реформа школьного образования. Осенью 1918 г. ВЦИК принял «Положение о единой трудовой школе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». То есть, создавалась единая трудовая школа, подразделявшаяся на две ступени в соответствии с возрастом детей. Отменялась плата за обучение, предусматривались бесплатное питание школьников, снабжение их одеждой, обувью, учебниками и т.д. Закон устанавливал принцип обязательности обучения детей, но учитывал, что школьных зданий, учителей и прочего в стране было явно недостаточно.
Соответствено, содержание, формы и методы преподавания коренным образом менялись. Они приспосабливались к новой задаче – воспитания будущих строителей социализма и коммунизма. В результате число учащихся и школьных работников значительно возросло. Развернулось строительство школ. Постановление Наркомпроса, опубликованное в октябре 1918 г., предусматривало создание школ национальных меньшинств.
Важные изменения произошли в системе высшего образования. Для подготовки студентов из числа трудящихся при вузах были созданы рабочие факультеты, демократизирована система преподавания.
Таким образом, Советское государство решительно взялось за ликвидацию неграмотности. В 1920 г. была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации неграмотности.
Потребности государственного строительства вызвали к жизни создание дополнительно к существующему Наркомату госконтроля, занимающемуся преимущественно финансовым надзором, еще двух систем контрольных органов – ведомственного контроля (Высшая военная инспекция, Инспекция ВСНХ и т.д.) и рабочего профсоюзного контроля (Рабочая продовольственная инспекция, Железнодорожная рабочая инспекция). Для чего ВЦИК утвердил в 1918 г. Положение «О Народном комиссариате Рабоче-крестьянской Инспекции» (РКИ), в котором объединялись все прежние контрольные органы. Аппарат Наркомата должен был состоять из рабочих и крестьян, привлекаемых на время для выполнения контрольных функций.
Закон предусматривал три основные формы участия рабочих и крестьян в деятельности РКИ: делегирование коллективами трудящихся своих представителей в органы РКИ, организацию ячеек содействия на предприятиях, в воинских частях, в волостях и селах, привлечение трудящихся к производству массовых обследований, проводимых РКИ. На инспекции возлагались обязанности по надзору за соблюдением законности в управлении, по борьбе с бюрократизмом, волокитой, злоупотреблениями.
Послевоенный период
Гражданская война явилась наиболее острой формой классового противоборства. При этом расстановка сил была достаточно сложной. Главными противниками выступили трудящиеся и свергнутые эксплуататоры. Однако в борьбе участвовали и другие социальные силы. Крестьяне, получив землю от Советской власти, первоначально оказали ей ощутимую поддержку. Однако введение продразверстки и политика «военного коммунизма» вызвали открытое сопротивление достаточно широких крестьянских масс. Лишь реальная угроза потери земли и возвращения помещиков определила выбор крестьянства вновь поддержать Советскую власть, что во многом и определило победу в Гражданской войне.
Своеобразная экономическая политика военного времени – «военный коммунизм» – была главным образом вызвана необходимостью мобилизовать все силы на борьбу с врагом. Однако и в Коммунистической партии, и в руководящих кругах Советского государства была вера, что «военный коммунизм» и есть нормальный путь обобществления средств производства, путь к социализму. В истории нашей страны «военный коммунизм» явился крайней формой полного отрицания товарно-денежных, рыночных отношений.
В период 1918–1920 гг. возникают многие советские республики. Различные народы на западных и южных рубежах России обретают свою национальную государственность. Именно Советская власть обусловливает возникновение или восстановление национальной государственности в Прибалтике и Закавказье, а также у других народов России. Федеративная сплоченность новых советских республик вокруг РСФСР, а также развитие самой Российской Федерации явились одним из условий победы над интервентами и белогвардейцами. Это был этап на пути дальнейшего развития формы государственного единства Советской страны.
Переход к миру ставил перед страной новые сложные задачи. Прежде всего, нужно было восстанавливать хозяйство, отброшенное войной по некоторым показателям на два века назад. Промышленность и транспорт были разрушены, в 1920 г. заводы и фабрики дали продукции в семь раз меньше, чем в 1913 г. Продукция сельского хозяйства сократилась почти вдвое. Вместе с тем, «военный коммунизм» не создавал экономических стимулов для развития производства.
Жизнь диктовала: нужно уходить от прежних методов экономического и политического руководства. Об этом и пошла речь в марте 1921 г. на Х съезде РКП(б), который своим Решением «О замене разверстки натуральным налогом» положил начало переходу от «военного коммунизма» к новой экономической политике, сокращенно именуемой НЭПом.
В.И. Ленин, готовясь к докладу на X Всероссийском съезде Советов, в своем конспекте записал: «...Как подойти... к социализму?.. Не иначе, как через НЭП». А вскоре он сформулировал свое видение перехода к социализму через НЭП – кооперирование всех граждан, главным образом крестьянства, при сохранении государственной собственности на землю, промышленность и иные средства производства в условиях диктатуры пролетариата. В этой формуле еще было много неизвестных, но «решить уравнение» Ленин уже не успел (в 1922 г. тяжело заболел и с декабря не участвовал в политической деятельности).
Реализуя свою новую экономическую политику, государство теперь стало забирать лишь часть произведенной крестьянином продукции и создавало производителю возможность продать остальное на рынке, а следовательно, улучшить свою жизнь. Переход к продналогу означал возвращение к рыночным отношениям в экономике, и прежде всего в сельском хозяйстве.
К рыночным отношениям перешли и в промышленности. Часть ее, не очень большая, была денационализирована или передана в аренду частным владельцам, в том числе иностранному капиталу, на основе концессии. Большая же часть, оставаясь государственной, была переведена на хозрасчет, т.е. ее поставили в такие условия, чтобы предприятие как минимум окупало свою работу, действовало безубыточно.
Именно на этой базе шло развитие экономики в 20-х гг. НЭП позволил восстановить народное хозяйство.
В то же время, переход к новой экономической политике (НЭП) оставляет неизменным политико-идеологический фундамент большевиков, основанный на «руководящей роли партии».
На вершине этой фундамента находились партийные вожди, осуществляющие власть над всеми. Каркас советской государственности составляла иерархия партийных комитетов во главе с назначенными «сверху» секретарями.
Централизация власти в высших партийных органах проходила по нескольким направлениям. Прежде всего, в годы Гражданской войны была ликвидирована вся антибольшевистская оппозиция. Наиболее влиятельные буржуазные и социалистические партии России либо погибли в огне войны, либо в ходе судебных процессов над «врагами народов», либо вынуждены были перенести центр своей деятельности за пределы России.
Далее последовала ликвидация оппозиции внутри самой правящей партии («троцкисты» предлагали превратить профсоюзы в государственные органы и передать им функции управления производством, развернув фракционную борьбу против партии внутри ее). В марте 1921г. на Х съезде РКП(б) был провозглашен принцип партийного политического единства и запрет на образование внутрипартийных оппозиционных фракций. Нарушение постановлений съезда каралось «немедленным исключением из партии».
Не менее важным направлением концентрации государственной власти в руках вождей РКП(б) стала кадровая политика большевиков. Начиная с 1922 г. секретариат ЦК установил практику назначения руководящих партийных работников. Это привело к тому, что в партаппарат попадали люди, строго отобранные по «политическому признаку», готовые идти до конца в проведении генеральной линии коммунистической партии.
Особо стоит отметить, что проведение политики «диктатуры партии» и создание нового механизма власти шло одновременно с образованием СССР. Это были две стороны одного процесса. В результате создания унитарного централизованного государства все республики попали под прямое управление центральных союзных органов. Распоряжения партийной верхушки теперь в полной мере касались и ЦК компартий национальных республик.
Последним направлением «диктатуры партии» стало возвышение партийных комитетов над советскими органами, что фактически означало ликвидацию власти Советов. И хотя Советы были включены в общую систему власти, реальной роли они не играли. Управление в Советах перешло сначала к их исполкомам, затем к президиумам исполкомов, и, наконец, сами президиумы исполкомов оказались в полном подчинении у партийных комитетов. Уже к концу 1923 г. государственные органы в центре и на местах в основном лишились своей самостоятельности и теперь полностью зависели от соответствующих партийных комитетов.
Таким образом, в период НЭПа на территории России было оформлено партийное государство, где партийный аппарат поглотил государственные органы и сам стал структурой власти. Новая политическая система представляла жестко централизованную структуру, основу которой составляла иерархия партийных комитетов. По такому же типу были выстроены структуры советских, хозяйственных, профсоюзных, карательных, комсомольских и др. органов. Их деятельность находилась под непосредственным надзором соответствующих партийных органов.
Итоги НЭПа
К концу 20-х годов XX столетия были решены основные задачи, которые возлагались на НЭП. Было восстановлено разрушенное войнами хозяйство, стабилизировалась социальная и демографическая ситуация, сложилась и укрепилась система государственных органов и учреждений, правопорядок. Были мобилизованы значительные средства для индустриализации.
Вместе с тем выявились и стали быстро нарастать новые противоречия, которые уже в 1928–1929 гг. воспринимались руководством государства и партии как угрожающие. Внутри страны возникло нестабильное равновесие, быстро сдвигающееся к острому противостоянию в отношениях между городом и деревней, промышленностью и сельским хозяйством.
Индустриализация, коллективизация, а также создание новой армии – все это стало частью большой программы модернизацииСССР. Главным в ней было превращение человека с крестьянским типом мышления, восприятием времени, стилем труда и поведения – в человека, оперирующего точными отрезками пространства и времени, способного быть включенным в координированные, высокоорганизованные усилия огромных масс людей. То есть, в человека, сходного по ряду признаков с человеком современного индустриального общества, способного владеть сложной производственной и военной техникой.
В СССР на воспитание дисциплинированного, точного и ответственного человека отводилось менее десяти лет. Эта задача была выполнена, при этом человеколюбие переплеталась с жестокостью. Сегодня многие видят в той жестокости преступный характер советского государства (или его руководителей). Но видимо, в те времена современные моральные оценки не были главным критерием. Главное, что было достигнуто почти невозможное – поколение точных и дисциплинированных людей было воспитано без подавления их духовной свободы и творческой способности. И это доказала будущая война.
Образование Союза Советских Социалистических Республик.
Конституция СССР 1924 г.
Одним из наиболее значительных актов государственного строительства в 1920-е гг. стало образование союзного государства – СССР (Союза Советских Социалистических Республик).
Отметим, что в «Декларации прав народов России» 1917 г. идея государственного устройства еще не была сформулирована, а лишь провозглашался «добровольный и честный союз народов России». В ходе Гражданской войны развитие союза республик шло по двум направлениям:
- Вхождение в состав РСФСР республик и областей на правах автономий. К концу 1922 г. в РСФСР входило 10 автономных республик и 12 автономных областей. В это же время к России присоединяется ДВР, что было декретировано постановлением ВЦИК РСФСР.
- Установление договорных отношений между независимыми республиками и РСФСР. Эта система стала развиваться с 1920 г. Двусторонние межреспубликанские договоры были подписаны РСФСР с Азербайджаном, Украиной, Белоруссией, Арменией и Грузией. Документы предусматривали объединение ведомств обороны, экономики, внешней торговли, продовольствия, транспорта, финансов и связи.
Сохранение и укрепление союза республик, помимо «укоренения» на местах Советов, напрямую связывалось с приданием союзу четких организационных форм.
Решение этой задачи предполагало, прежде всего, сохранение советской власти в каждой из республик. Это была непростая проблема, поскольку, во-первых, в большинстве республик (особенно в Средней Азии) власть была «привнесена» из советской России и не отличалась большой прочностью. Во-вторых, прежние формы федеративных отношений, которые сложились еще в годы Гражданской войны и основывались на двусторонних договорах, не охватывали всю совокупность взаимоотношений между республиками. Это приводило к мелким, но бесконечным трениям и конфликтам, улаживать которые приходилось «в партийном порядке». В третьих, серьезной опасностью для союза становится национализм, приобретающий угрожающий характер на фоне тяжелых условий послевоенной жизни, ошибок центрального руководства и проявления былого российского «великодержавия». Этому же способствовала борьба между местными и центральными органами власти в условиях перехода к НЭПу за рентабельные и жизненно важные предприятия. Эта борьба обостряла отношения между союзными республиками и РСФСР и постепенно втягивала в свою орбиту партийные и государственные структуры. Все выше перечисленное побудило политическое руководство предпринять в 1922 г. решительные шаги к объединению советских республик, к преобразованию сложившегося в годы Гражданской войны военно-политического союза в союз государственный.
Непосредственным поводом к началу большой работы послужил внешне ничем не примечательный эпизод. В ЦК РКП(б) весной 1922 г. усилился поток жалоб украинского руководства на действия некоторых центральных ведомств, которые в обход положений союзного договора между РСФСР и УССР пытались диктовать свою волю наркоматам и предприятиям независимой республики. Для урегулирования отношений и выработки соответствующих документов под председательством М.В. Фрунзе в мае 1922 г. была создана совместная комиссия. В ходе ее работы выявилось, что проблема взаимоотношений республик носит общий характер, и вся существующая система федеративных связей требует коренного изменения. По предложению Политбюро ЦК 11 августа Оргбюро организовывает комиссию с поручением подготовить к пленуму ЦК вопрос «о взаимоотношениях РСФСР и независимых республик». Председателем комиссии стал В.В. Куйбышев. Работа комиссии разделила большевиков, бывших едиными в вопросе права наций на самоопределение, на два лагеря в решении вопроса организации устройства страны. Оба лагеря поначалу выступали за федеративное устройство страны, затем было выработано два варианта предложений решения вопроса.
Первый вариант можно назвать «мягкой» формой федерации. Его сторонники (председатель СНК Грузии Мдивани, председатель СНК Украины Раковский, председатель Центрального бюро коммунистических организаций народов Востока при ЦК РКП(б) Султан-Галиев) считали, что союзные республики должны сохранить атрибуты независимости (например, наркоматы иностранных дел). Это позволило бы налаживать нормальные отношения с населением тех республик, где были сильны националистические настроения и, в то же время, это подняло бы престиж нового государства заграницей, поскольку такая форма федерализации демонстрировала бы уважение к суверенитету ранее угнетенных народов.
Второй вариант объединения был подготовлен Сталиным и получил название «план автономизации». Согласно ему независимые советские республики входили в состав РСФСР на правах автономий. Сторонники сталинского проекта (Мануильский, Молотов, Орджоникидзе) считали, что дальнейшее стремление партийного руководства наладить отношения с населением республик приведет к усилению национализма и шовинизма, что уже в то время проявилось в Грузии по отношению к малым народам – абхазам и осетинам. Противостоять этому натиску, по мнению группы Сталина, можно было только установлением жесткой подчиненности национальных окраин Центру.
Оба варианта были направлены для обсуждения в ЦК республиканских компартий. Первый был сразу отвергнут и большинство поддержало «план автономизации» группы И.В. Сталина. Против него резко высказались партийные комитеты Грузии и Украины. Их мнение было поддержано В.И. Лениным. 26 сентября при встрече со Сталиным Ленин выдвинул свою идею объединения – более простую, но в то же время плодотворную: все республики сохраняют свой суверенитет и входят в состав федерации «вместе и наравне». Вновь создаваемое государственное образование вождь большевиков предложил назвать «Союзом Советских Республик Европы и Азии». Сталин согласился с ленинской идеей, т.к. ее реализация предполагала передачу республиками важнейших полномочий федеративным органам, что, в свою очередь, давало возможность установления отношений подчиненности национальных окраин Центру, а это совпадала с планами Сталина.
К этому времени в вопросе «о взаимоотношениях между РСФСР и независимыми республиками» появилось еще ряд инициатив. Так украинские руководители окончательно отказавшись от своей прежней идеи «мягкой» федерализации, поставили вопрос о конфедеративном устройстве нового государства. Лидеры некоторых автономий РСФСР выступили с инициативой «роспуска» своей федерации и вхождения бывших автономных республик в Союз на равных правах с союзными. Практически того же добивались грузинские руководители – ликвидации образованной в марте 1922 г. Азербайджаном, Арменией и Грузией Закавказской Федерации (с декабря 1922 г. Закавказская Социалистическая Федерация Советских Республик) и вхождения в Союз бывших ее членов «непосредственно отдельными республиками». Все эти инициативы после длительной и острой полемики были нейтрализованы.
Ленинский план организации федерации был последовательно одобрен: сначала на Октябрьском Пленуме ЦК ВКП(б), а затем на съездах Советов независимых республик. 29 декабря 1922 г. на состоявшейся в Москве конференции полномочных делегаций четырех союзных республик (РСФСР, ЗСФСР, УССР, БССР) были утверждены проекты Декларации и Договора об образовании союзного государства и зафиксирована окончательная редакция его названия – Союз Советских Социалистических Республик, которое просуществовало вплоть до декабря 1991 г.
30 декабря 1922 г. открылся I съезд Советов СССР. В повестке работы съезда стояли два вопроса:
1. Утверждение «Декларации об образовании СССР» и «Союзного Договора». Декларация провозглашала образование нового государства и определяла основные принципы объединения республик. Договор определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с республиканскими органами. Съезд в основном утвердил оба документа и передал их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик.