Сущность и отличительные особенности государственной политики.

Все эмпирические и гипотетические формы мышления, используе­мые для выработки целей и проектирования будущих действий органов власти и управления, проявляются в различных формах активности го­сударства, прежде всего в виде государственной политики, которая яв­ляется основной разновидностью его регулирующего воздействия на объекты управления. Ее роль и значение определяются масштабнос­тью осуществляемых действий и центральной ролью государства как института управления. По сути, она является визитной карточкой пре­образующей деятельности государства, аттестующей его общественное назначение и выступающей основным инструментом реализации об­щественных целей.

Будучи особым целенаправленным процессом, государственная политика обладает соответствующим функциональным назначением, характерными механизмами формирования, внутренним строением, а также другими важными параметрами. По своей природе – это про­цесс искусственного конструирования реальности, трансформирующий государственное управление из системы «реагирования на проблемы» в систему их решения. Тем самым государство расширяет свои адаптивные способности, демонстрируя те или иные компетен­ции при осуществлении целенаправленных изменений обществен­ных отношений.

Формируясь на основе сочетания усилий органов государствен­ного управления с гражданскими структурами (партиями, СМИ, НКО и др.), а в ряде случаев и с международными (ООН, МВФ, ВТО и др.), государственная политика отражает сложную конфигурацию взаимо­отношений всех участников целеполагания. Иначе говоря, государственная политика представляет собой комплекс совместных действийгосударственных и гражданских акторов. Внутренняя пестрота акторов и позиций, сложность их связей и отношений неизбежно порождают неопределенность в проектировании целей, информационную асим­метрию, структурные и иные риски при выработке единой позиции. Это показывает принципиальное значение технологий согласования и координации взаимных позиций и интересов. В технологическом плане такая ситуация обусловливает ту или иную чуткость властей к существующим проблемам и демонстрационным эффектам (т.е. к достижениям других государств и институтов), наличие или отсутствие инновационных механизмов, директивный или рассеянный характер проектирования целей и т. д.

Практический характер государственной политики, соединяющей в себе различные формы деятельности институтов власти и управле­ния, активность гражданских и международных структур, предопреде­ляет неоднозначный характер трактовки данного процесса.

Так, наибольшим распространением обладают позиции сторон­ников организационно-нормативного направления. Будучи уверены в исключительном статусе государства как общественного институ­та и абсолютном преобладании его ресурсов, а следовательно, и в его возможностях направленного регулирования и конструирования общественных порядков, приверженцы такого подхода акцентируют внимание на должном, нормативном характере осуществляемых им мероприятий. В этом смысле главенствующее положение обретают институциональные модели взаимодействия формально позициони­рованных акторов, правовые и процедурные инструменты, обеспечивающие разработку и реализацию целей государственной политики, устойчивость нормативно заданного поведения всех основных игро­ков. Понятно, что при таком подходе общественный характер государ­ственной политики даже не ставится под сомнение.

Сторонники такого подхода утверждают однозначно рациональный и даже научный характер государственной политики, ее направлен­ность на удовлетворение объективных потребностей, обязательность взаимодействия государственных органов с гражданскими структура­ми, способность властей к восприятию новых идей и т. д.

Например, В. В. Лобанов определяет государственную политику как «сово­купность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются орга­нами государственной и муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества. Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных государственных и гражданских акторов. Внутренняя пестрота акторов и позиций, сложность их связей и отношений неизбежно порождают неопределенность в проектировании целей, информационную асим­метрию, структурные и иные риски при выработке единой позиции. Это показывает принципиальное значение технологий согласования и координации взаимных позиций и интересов. В технологическом плане такая ситуация обусловливает ту или иную чуткость властей к существующим проблемам и демонстрационным эффектам (т.е. к до­стижениям других государств и институтов), наличие или отсутствие инновационных механизмов, директивный или рассеянный характер проектирования целей и т. д.

Практический характер государственной политики, соединяющей в себе различные формы деятельности институтов власти и управле­ния, активность гражданских и международных структур, предопреде­ляет неоднозначный характер трактовки данного процесса.

Так, наибольшим распространением обладают позиции сторон­ников организационно-нормативного направления. Будучи уверены в исключительном статусе государства как общественного институ­та и абсолютном преобладании его ресурсов, а следовательно, и в его возможностях направленного регулирования и конструирования общественных порядков, приверженцы такого подхода акцентируют внимание на должном, нормативном характере осуществляемых им мероприятий. В этом смысле главенствующее положение обретают институциональные модели взаимодействия формально позициони­рованных акторов, правовые и процедурные инструменты, обеспечивающие разработку и реализацию целей государственной политики, устойчивость нормативно заданного поведения всех основных игро­ков. Понятно, что при таком подходе общественный характер государ­ственной политики даже не ставится под сомнение.

Сторонники такого подхода утверждают однозначно рациональный и даже научный характер государственной политики, ее направлен­ность на удовлетворение объективных потребностей, обязательность взаимодействия государственных органов с гражданскими структура­ми, способность властей к восприятию новых идей и т. д.

Например, В. В. Лобанов определяет государственную политику как «сово­купность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются орга­нами государственной и муниципальной власти с привлечением институтов гражданского общества. ...Это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер». В русле таких идей Ю. Меркле подчеркивает, что в государ­ственной политике конкуренция утратила свою существенную роль, уступив пальму первенства экспертам и специалистам. В этом контексте формирова­ние государственной политики связывается с исключительно рациональным характером целеполагания и разработкой решений «на основе объективных законов» (В. С. Юкаев), «всегда носит социальный, общественный характер» (Э. А. Смирнов), обязательно ориентируется на «эффективный результат» (Л. А. Бирман) и осуществляется «в рамках должностных полномочий и компетенций» (В. В. Ременников) и т. д. И даже интуитивные решения связывают­ся с наличием полной информации о проблеме (В. В. Травин и др.).

Под влиянием таких воззрений даже в науке нередко доминирует позиция, отождествляющая все акции правительства с государственной политикой. Бо­лее того, они рассматривают государственную политику как сугубо публичное целенаправленное действие (или совокупность действий), ориентированное на реализацию общезначимых действий. Так, в одном из наиболее популярных американских учебников по государственному управлению сказано, что оно «может быть определено как формулировка, реализация, оценка и изменение государственной политики». Таких же позиций, включающих принятие реше­ний в публично-государственную деятельность, придерживаются и многие отечественные ученые. Например, В. В. Лобанов, один из ведущих российских специалистов в этой области, считает, что она является единственным «сред­ством, позволяющим государству достичь определенных целей... используя правовые, экономические, административные методы воздействия и опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении».

И хотя это частично оправдано, в том числе и историческими причинами (на­пример, со времен становления национального государства его действия были вызваны угрозами в области безопасности и самосохранения, что требовало системных ответов и повышения ответственности центров власти (монархов и очень узкой группы лиц), все же изменение положения общества в отноше­нии распределения власти делает такую позицию малореалистичной.

Данный взгляд на вещи универсализирует параметры государ­ственной политики, рассматривая «государственные организации в ка­честве [единственных] лиц, определяющих политику» государства как «исполнителя политического курса», а данную форму активности его структур - в качестве единственно возможного формата деятельности данного института. При этом различные формы связи государства с общественными организациями в основном рассматриваются как один из возможных механизмов формирования правительственной поли­тики. И хотя такие связи не исключают растущего демократического участия граждан, все же признается необходимым, чтобы все основные рычаги управления были и оставались в руках правительства.

Надо признать, что такая ориентация на институциональные мо­дели позволяет выстраивать конструкции, позволяющие госадминистрации предпринимать успешные и эффективные шаги по реализации намеченных целей. В то же время надо видеть и то, что рамки этой когнитивной идеологии не дают возможности адекватно отображать целый ряд политических институций, участвующих в формировании государственной политики. К таким институционализированным механизмам, которые «не всегда являются логическим дополнением к правовым институтам, подкрепленным в российской Конституции и законодательстве» и развиваются как «конституционные обычаи и политико-правовые традиции» или «политический стиль управле­ния», можно отнести «процедуры согласования кадровых назначений... разработку государственных стратегий», институт парламентского рас­следования и др. Так что в сравнении с действительностью норматив­ная картина государственной политики, по сути, идеализирует данный процесс, создавая лишь общий контур даже не происходящего, а воз­можного будущего.

Одновременно приверженцы нормативного подхода недооценивают и другие факты, и даже тенденции в развитии государства. Так, хорошо известно, что замыслы и их реализация нередко не совпадают даже по существу. Более того, подлинным знамением нашего времени стано­вится снижение универсальных (другими словами, рационально-всеоб­щих) параметров управленческой деятельности государства и усиление его уникальных характеристик, заданных эволюцией национальных сообществ, взаимоотношениями властей с гражданскими структурами конкретного социума. Не случайно поэтому сегодня в каждой стране государственная политика «постоянно изменяет свои параметры», де­монстрируя не только подвижность и уникальность управленческих технологий, но и трансформацию базовых способностей государства по выполнению своих функций. Столь же устойчивый характер демонст­рируют и тенденции расширения участия гражданских организаций в делах государства, возникновения структур «общественного руковод­ства», знаменующие собой увеличение числа общественных деятелей «в создании государственной политики» (Ж. Ричардс, Б. Смит).

Своеобразным ответвлением такого подхода, впрочем, приобрет­шим свое особое место, является технократический подход. Эта ме­тодология не только абсолютизирует формальные аспекты данного явления, например, роль документальных источников, технологий и алгоритмов выработки целей, количественное описание парамет­ров управленческой деятельности и пр., но и доводит их до состояния, практически полностью устраняющего влияние собственно человеческого фактора. В этом смысле государственная политика обретает вид голой схематики действий, основанной на оцифровке разнообразных параметров этого процесса и превращающей челове­ка из активного субъекта в пустое место, где происходят заранее рас­считанные взаимодействия. В этой связи уместно напомнить, что еще Г. Лассуэлл предостерегал от слияния технократического мышления с узкоуправленческой направленностью политического анализа, что неизбежно приводит к «бюрократизму» и «идеализму». Так что подоб­ный, абсолютизирующий прикладные формы проектирования метод описания государственной политики не просто создает картинки «правильного» управления, но и ведет в мир фантазий и разработки безжизненных рекомендаций.

Третий, синтетический подход интерпретирует государственную политику как сложное сочетание интеллектуальных (отражающих роль эмпирических и гипотетических представлений как оснований управ­ленческой деятельности правительства) и прикладных (демонстриру­ющих перечень конкретных мероприятий по разработке и реализации решений) конструкций. При этом каждая из составляющих обуслов­лена строением государства как специфического института, задающе­го условия деятельности вовлеченных в этот процесс политических, административных и гражданских акторов, а также детерминирована уровнем компетенций и состоянием последних.

Это дает возможность увидеть в процессе формирования государ­ственной политики реальный облик государства, действующего - с учетом различных внутренних противоречий, институциональных девиаций и прочих реалий - в качестве субъекта разработки и осу­ществления своих стратегий. Данный характер рассмотрения госу­дарственной политики позволяет теоретикам рассматривать ее как комплекс действий различных, в том числе и гражданских акторов, чье влияние способно существенно возрастать по мере выдвижения и реализации соответствующих целей. Не случайно ряд специалис­тов прямо указывает, что национальные правительства уже не играют исключительной роли в разработке и осуществлении своих политиче­ских курсов. Связанные с этими контактами инструменты госрегулирования порождают по сути «государственную власть третьих лиц», демонстрируя, что государственные интересы выходят за рамки госу­дарства. При этом другие ученые полагают, что влияние внегосударственных органов в перспективе может стать мостиком для перехода от «государственного управления» к «общественному руководству», а в ряде случаев даже привести к «опустошению» государства (Р. Милвард, Э. Прован).

Совместный характер участия в проведении госполитики статусных и граж­данских структур служит источником формирования различных моделей, стремящихся оптимизировать их практические контакты.

Не случайно и то, что в качестве основных инструментов реализации госу­дарственной политики, как правило, выделяют компромисс (как условие соглашения по целям между государственными и гражданскими игроками и обогащения проекта властей предложениями оппонентов), манипулирование (отражающее главенствующее положение центра принятия решений, способного добиться преобладания своих целей над когнитивными образами проблемы у своих оппонентов и единомышленников) и риторику (демонстрирующую приоритет инструментов убеждающей коммуникации, использу­емой властями для продвижения своих целей).

Такой подход дает возможность видеть не только институцио­нальные возможности государства, но и изъяны его управленческой деятельности. Он показывает, что государственная политика - даже будучи по преимуществу деятельностью официальных органов - скла­дывается из множества цепочек формализованных и неформализован­ных действий правительственных и гражданских акторов, предполагает различные отклонения различных структур и институтов от своих фун­кциональных обязанностей, включает трансформацию норм и процедур делового общения, связана с наличием различных рисков и противоречий. Поэтому практическое осуществление государственной политики может разительно отличаться от провозгла­шаемых принципов и предварительных намерений руководства, пред­полагать не только позитивные, но и негативные результаты действий. А распределение ресурсов может обретать не только общественный, но и корпоративный и даже партикулярный характер.

В рамках обозначенных подходов в науке сложилось немало теорий, предметным образом описывающих сущность, структурные и процес­суальные особенности государственной политики. Весь спектр этих интеллектуальных конструкций можно условно разделить на два боль­ших класса: макротеоретическии и прикладной.

При этом макротеоретическии уровень также разделяется на две разновидности, первая из которых включает в себя идеи, отражающие государственную политику с точки зрения преобладающей роли меха­низмов и технологий ее формирования. К ним можно отнести целый класс политико-административных теорий, где государственная поли­тика рассматривается как особое процессуальное взаимодействие.

В этом русле ряд зарубежных ученых выделяет: институциональные теории (делающие акцент на организационных структурах государства как основных элементах формирования государственной политики); теории групп и элит (подчеркивающие значение ключевых акторов в этом процессе); рациональ­ные теории (где в качестве основания формирования государственной поли­тики рассматриваются собственно управленческие механизмы), а также про­цессуальные теории (в основном ориентированные на стадиальный характер формирования и продвижения государственных целей). Впрочем, к такому направлению можно отнести и уже известные читателю альтернативные модели («теории потоков» Дж. Кингдона, «коалиций поддержки» П. Сабатьера, «мусорного ящика» Дж. Марча и Дж. Олсена, «открытых систем» А. Хоффеберта и др.), а также ряд иных идей, ставящих во главу угла самые разнооб­разные стороны и аспекты формирования государственной политики.

Другой подвид макротеоретического истолкования государствен­ной политики интерпретирует ее в более широком контексте взаимо­отношений государства и социума, давая таким образом оценку обще­ственного характера деятельности правительства. Так, неомарксистскиетеории рассматривают этот процесс как показатель активности госу­дарства, оказывающего давление либо на правящие, либо на угнетаемые слои населения соответственно с целью умножения капитала илилегитимации власти. Сторонники теории общественного выбора оце­нивают государственную политику как форму активности правящего класса, пронизанной стремлением усилить свое господствующее поло­жение. Особенно ярко это проявляется перед выборами или во время кризиса легитимности. Поэтому все социально-экономические меро­приятия властей в конечном счете направлены на расширение электо­ральной базы, усиление убеждающей коммуникации. В свою очередь этатистски настроенные теоретики рассматривают государственную политику как условие и признак возрастания ресурсной мощи государ­ства, оправданного усиления интенсивности влияния властей на насе­ление.

На прикладном уровне акцент в объяснении государственной полити­ки делается на тех или иных принципах, механизмах и технологиях, кото­рые связывают разработчиков и исполнителей проектов. В этом контек­сте весьма показательной является теория А. Никамуры и Ф. Смоллвуда, рассматривающая пять вариантов таких взаимоотношений:

— «Технократическая модель», предполагающая, что центральную роль в этом процессе играют разработчики, т.е. те, кто ясно видит проб­лемы, вырабатывает цели, утверждает и передает их исполнителям, ко­торым отводится сугубо инструментальная роль.

— Модель «инструментального делегирования», представляющая по сути тот же вариант, что и первая модель, но с признанием более широких полномочий исполнителей, которым даются права не только на корректировку, но и на частичное изменение целей.

— «Модель сделки», предполагающая, что политики и исполнители не могут достичь согласия друг с другом относительно целей будущей политики, В результате таких взаимно оспаривающих позиций един­ственным средством начала действий становится сделка между ними.

— Модель «свободы экспериментирования», означающая, что раз­ные группы политиков соглашаются друг с другом только по общим (а не конкретным) целям, в результате чего исполнители получают ши­рокие права для реализации столь абстрактных ориентиров.

— Модель «бюрократического предпринимательства», предполага­ющая, что сначала исполнители «снизу» ставят те или иные цели, на­чинают их реализацию и лишь впоследствии обращаются к политикам за поддержкой и ресурсами.

С иных позиций выстраивают модели взаимоотношений разработ­чиков (политиков) и исполнителей (бюрократии) государственной по­литики Р. Патнем и Б. Рокман, которые предлагают такие модели их взаимодействия (каждая из которых отражает разные стадии их коо­перации и автономизации): политики как выборные лица с высоким уровнем легитимности превалируют над чиновниками; бюрократия как группа экспертов превалирует над выборными лицами; чиновники и политики действуют совместно, но в соответствии со своими фун­кциями; процесс формирования государственной политики интегри­рует тех и других в единую группу, демонстрирующую сплоченность и единую направленность действий.

Подобные технологические модели удачно демонстрируют тот факт, что содержание государственной политики (естественно, при учете ограничений, накладываемых прежними обязательствами влас­тей, наличными ресурсами, правовой и организационно-кадровой ба­зой) в основном формируется в рамках сложившихся бюрократических структур общегосударственного и регионального значения. При этом решающим влиянием обладают политические ориентиры руководи­телей государства и правящих коалиций, чье видение ситуации и ин­тересы задают содержание конкретных целей и мероприятий. В этом смысле влияние общественного мнения или гражданской экспертизы, т.е. важнейших форм управленческого потенциала общественности, чаше всего используется лишь для поддержания их планов или частич­ной корректировки. Такое преобладание ориентаций правящих кругов нередко приводит к тому, что в своем реальном измерении государственная политика не способна ответить на реальные вызовы совре­менности и привести к достижению эффективных результатов.

Обобщая обозначенные подходы и принимая во внимание практи­ческий характер государственной политики, последнюю следовало бы определить как совокупность внутренне взаимосвязанных - сформированных на основании определенных принципов - целей и действий, направленных на решение масштабных общественных задач и осуществляемых правительством и гражданскимиакторами на определенной организационной и нормативно-правовой основе.

Такое определение дает возможность понять, что государствен­ная политика представляет собой не интеллектуальную конструкцию и не зеркальное воплощение замыслов управляющих, а набор - хотя и обусловленных некими идейными ориентирами - достаточно про­тиворечивых социально-экономических, политико-организационных и правовых мероприятий органов власти и управления, направленных на решение крупных общественных задач.

Государственная политика - это не обобщающий термин, сино­ним управленческой активности государства в публичной сфере, а кон­кретный вид его активности, позволяющий данному институту решатьстратегические задачи и осуществлять полномасштабные, долговре­менные и целенаправленные комплексы действий по решению круп­ных общественных задач. Для такого типа активности принципиальное значение имеют взаимоувязка и синхронность действий его различных структур и институтов. Только государственная политика связывает конкретные деяния государства с общеполитическими ценностями ре­жима, позиционируя себя в качестве главного инструмента реализации базовых целей развития общества. По сравнению с ней отдельные кам­пании (как иные комплексы действий) или же отдельные акции, кото­рые осуществляет государство, могут в той или иной мере отклоняться от такого рода ценностных оснований, выступая в какой-то степени пилотными проектами. Поэтому их неудача может и не затронуть осно­вополагающие устои политического режима, общества и государства.

Важно подчеркнуть и то, что в своем фактическом выражении го­сударственная политика в отдельных случаях может и не носить обще­ственно значимого характера. К примеру, в авторитарных и коррум­пированных режимах государственная политика - несмотря на свое символическое звучание в публичной сфере - может не направлять свои усилия на справедливое и эффективное распределение общественных благ, а прикрывать собой корпоративные интересы и цели господствующих (в том числе и криминальных) группировок, контро­лирующих центры принятия решений. Эти режимы правления чаще всего проводят закрытую от общества политику, не только не обсуждая планы государства с общественностью, но и жестко пресекая каналы коммуникации власти с гражданскими структурами. Явное преоб­ладание корпоративных интересов в органах власти и управления не исключает того, что государство - на разных аренах своих действий - может предпринимать не только протекционистские или дискримина­ционные меры по отношению к своим партнерам и контрагентам, но и осуществлять рейдерские захваты, применять незаконные методы регулирования и т. д.

Непостоянным статусом обладают и связи с общественностью. На­пример, даже в демократических государствах проведение правитель­ственных спецопераций исключает диалог управленческих структур с гражданскими ассоциациями. Надобность вподобного рода комму­никациях исчезает и при решении властями каких-либо иных узкоспециальных вопросов, что доказывает непостоянный статус гражданских структур в разработке государственной политики.

Сказанное показывает и то, что, несмотря на провозглашаемые правительством общественные цели, реальное содержание государ­ственной политики может быть связано с другими, порой даже проти­воположными ориентирами. В этой связи можно вспомнить «политику дружбы между народами», которую официально провозглашал советский режим в 50-60-х годах прошлого века, но которая неизменно обо­рачивалась его системными антисемитскими действиями. Таким об­разом, государственная политика может символизировать одни цели, прикрывая ими совершенно иной комплекс действий правительства. По этой причине ее характер может оцениваться только по конкрет­ным социально-экономическим или иным, но реальным показателям правительственной активности.

В силу масштабности взаимоотношений государства и общества, направлений преобразующей деятельности власти имеют возможность проводить акции, обладающие даже разной социальной направленно­стью. Другими словами, на разных социальных аренах и площадках в ос­новании государственной политики могут лежать разные (общественные, корпоративные, партикулярные) интересы (и их комбинации). На каждой такой площадке государство может взаимодействовать и с раз­ными институтами, ассоциациями, политически значимыми фигурами.

Что касается общественных партнеров, то государственная полити­ка может формироваться в крайне широком диапазоне коммуникаций: от активных дискуссий с населением до полного вытеснения граждан из процесса принятия решений; от справедливого распределения общественных благ в интересах всего населения до откровенно корпора­тивного, лишь символическим образом прикрываемого перетока ре­сурсов; от преобладания нормативно-законодательных инструментов госрегулирования до волевых методов постановки и реализации целей; от креативных и инициативных «ответов» на вызовы времени до фор­мально-рутинного осуществления государством своих функций.

Наличие множества стейкхолдеров (как заинтересованных участ­ников) показывает, что формирование государственной политики осу­ществляется в открытой среде и практически не имеет внешних гра­ниц. Но при этом предполагает постоянные корректировки действий властей.

Как показывает опыт развития демократических государств, разнообра­зие контактов официальных органов государственной власти с различными гражданскими партнерами способствует непрерывному расширению используемых при формировании государственной политики средств и спо­собов целеполагания. Как отмечает Дж. Малган, современные государства предпринимают системные усилия, направленные - помимо издания за­конов и использования нормативной базы - на организацию новых стиму­лов (социальный маркетинг, рекламу, привлечение более широкого числа сторонников и знаменитостей и др.) для усиления поддержки тех или иныхпроектов; заключение всевозможных соглашений с гражданскими и бизнес- структурами; использование социологов и психологов для работы с целевыми группами при продвижении проектов; активизацию энергии простых лю­дей; соединение восходящих и нисходящих социальных потоков активности; усиление внимания органов власти к повседневному опыту людей; публич­ную демонстрацию собственных ошибок; создание информационных сетей и активизацию обратной связи; отказ от посредников, совместное творчест­во и активизацию культурных стимулов потребителей государственных услуг;создание новых платформ взаимодействия с гражданами; расширение прав потребителей; предоставление гражданам не только права выбора услуг, но и формирования перечня необходимых им услуг и т. д. Активно развивают­ся права омбудсменов; регулируются права граждан на возмещение ущерба и получение необходимой информации гражданами; создаются новые воз­можности для онлайновых петиций и развития судов присяжных; облегчается доступ населения к услугам государства. В Европейском союзе в этом русле активно применяются методы «открытой координации» решений, техноло­гии усиления прозрачности действий органов управления, поощрение раз­вития низовых механизмов продвижения инноваций и т. д. Такие действия способствуют поощрению гражданских инициатив, передаче функций гражданским структурам, уточнению полномочий местных органов власти, развитию программ совместного бюджетирования, рецентрализации контроля над сбором налогов, поощрению роста благосостояния на местах, оптимизации различных форм госфинансирования, развитию университетов и резкому повышению уровня знаний, структур венчурного капитала, развитию высокотехнологических предприятий, увеличению расходов на НИОКР и других передовых целей.

В идеальном варианте в основании государственной политики лежит та или иная стратегия, раскрывающая перспективы развития и в целевой форме выражающая приоритеты политического и пра­вительственного руководства. Эта ориентационная модель действий предполагает наличие крупных (не детализированных) действий и, как правило, основывается на том или ином масштабном и систематизированном (концептуальном, доктринальном) видении ситуации.

В содержательном плане государственная политика представляет собой комплекс взаимосвязанных целей и задач, выраженных в стра­тегических программах и плановых мероприятиях кратко-, средне- и долгосрочного характера и воплощающих приоритетные подходы власти к общественным проблемам. Предметное поле решаемых ею вопросов обладает крайне широким характером – от международныхдо локальных, от важнейших отраслевых проблем до регулирования от­дельных видов общественных отношений (например, от вопросов урегу­лирования международных конфликтов до проблем, касающихся нало­жения штрафов за нарушение правил дорожного движения). При этом многоликие формы этих управленческих действий носят комплексный характер, подразумевающий взаимосвязь действий государства в раз­личных областях общественной жизни. Тем самым государственная политика предполагает и учет последствий, которые могут иметь место в смежных сферах жизни общества под влиянием реализации ее целей.

Разнообразие качественных и количественных параметров государственной политики задается правящим режимом, осуществляющим разработку и реализацию этого типа стратегий. Будучи главным аген­том, представляющим государство в сфере власти и управления, пра­вящий режим не только определяет цели и направления деятельности этого института, но и создает соответствующий организационный дизайн для осуществления намеченных стратегий, использует законода­тельные и политические инструменты для исполнения управленческих замыслов, формирует необходимые кадровые структуры и т. д. Именно правящий режим закладывает в основание государственной политики те или иные интересы, которые в свою очередь обусловлены характе­ром конкретных элитарных коалиций и их планов, зависят от механиз­мов представительства гражданских интересов, зрелости обществен­ного мнения и целого ряда других параметров, отражающих деловые коммуникации властей со своими заинтересованными участниками. Реальное содержание и ориентационный характер государственной политики непосредственно связываются и с собственными интереса­ми правящих режимов.

Ориентация правящего режима на те или иные практические ориентиры показывает, что государственная политика не является исключительно интеллектуальной конструкцией, предполагающей рациональное выдвижение целей и применение исключительно зако­нодательных инструментов их достижения. Государственная полити­ка –это, прежде всего перечень конкретных мероприятий, направленных на реализацию поставленных целей, достижение которых предусматривает использование самого широкого круга инструмен­тов, в том числе и латентных (подчас связанных даже с нарушением законодательных норм). Более того, в ряде случаев государственная политика обладает внутренне амбивалентным характером, демон­стрирующим, к примеру, что в одной сфере достижение поставлен­ных задач может быть сориентировано на одни принципы (например, уравнительные), а в другой - на иные (рыночные), в одном секто­ре может предусматривать компенсации за правительственные дей­ствия, а в другой – нет и т. д.

Разнообразные модели формирования государственной политики зависят от того, как правящий режим задает приоритеты развития об­щества, как осуществляется выбор конкретных управленческих целей, как выбираются объекты и участники проекта, какова ресурсная обес­печенность этого процесса, насколько велика поддержка проектиру­емых целей со стороны населения.

Однако при всех вариантах государственная политика представляет собой форму масштабного проектирования и осуществления крупных управленческих проектов, направленность и характер которых пове­ряется конкретными действиями, результатами, демонстрирующими реальное достижение тех или иных показателей. При всем при том, что постановка тех или иных целей так или иначе опирается на имеющи­еся ресурсы и осуществляется в определенных обстоятельствах, надо учитывать огромное значение целенаправленной активности государ­ства, способности правительства мобилизовать недостающие средства, должным образом организовывать и координировать совместную ра­боту всех исполнителей. Недаром говорят, что государственная поли­тика - это искусство невозможного, т.е. стремления достичь желаемо­го при любых, в том числе и при неблагоприятных условиях.

Чаще всего факторами, способными инициировать государствен­ную политику, выступают: поним