Этап реализации целей и завершающий этап

Выработанные в политико-административных структурах цели перспективной деятельности государства не только отражают завершение внутреннего цикла разработки решений, но и выступают предпосылкой их практической реализации. Учитывая неизбежное «сопротивление» среды, вызванное тем или иным несоответствием выработанных целей динамике управленческой ситуации, дефицитом ресурсов, деятельностью оппозиции, не вполне адекватным или постепенным усвоением целевых установок контрагентами государства и другими причинами, реализация принятых решений неизбежно предполагает их продвижение (имплементацию) в социальном пространстве. В этом плане потребности в реализации поставленных целей непременно сочетаются с так называемой «репертуарной политикой», т.е. многочисленными тактическими действиями, маневрированием, поиском компромиссов и пр.

В то же время, несмотря на темпы и характер такого продвижения целей, только степень реализуемости решений характеризует качество их разработки, дает оценку всему процессу диагностики и целеполагания. Многие ученые, начиная с Дж. Прессмана и А. Вилдавски (работы 80-х годов XX в.), считают этот этап принятия решений самым сложным и ответственным. Такого же мнения придерживаются и сторонники сетевой концепции, и предложившие анализ структур внедрения Б. Джерн и Д. Портер, и теоретики, полагающие, что правительства не могут добиться реализации своих целей в силу давления игроков на мировом рынке, а также многие другие аналитики.

В науке предлагаются различные подходы к теоретическому описанию данного этапа. Так, Г. Аллисон предложил выделять различные организационные модели государственных действий, объясняющие то, как исполнитель смотрит на саму проблему реализации целей. Его идеи впоследствии развил Р. Елмор, выдвинув четыре основные модели продвижения политических целей:

— системного управления (где делается акцент на правильном соотношении между иерархическим контролем и свободой действий конкретных исполнителей);

— бюрократического менеджмента (в которой показывается оптимальное соотношение самостоятельной деятельности служащих с рутинизированными формами реализации обшей политической линии);

— организационного управления (где в основном рассматривается развитие конкретной организации как центрального звена этого процесса);

— имплементации через конфликт и сделки (предполагающей акцент на соответствующих технологиях продвижения цели).

Иной подход предложен сторонниками «нисходящего» и «восходящего» принципов описания данного этапа деятельности государства. Приверженцы «нисходящего» принципа (ванХорн, Д. Мазманиан и др.) акцентируют внимание на юридических формах принятого решения, обязательности подчинения чиновников своим политическим «наставникам» и на том, насколько законодательно обусловленные цели этого решения могут быть и были осуществлены во времени. В целом данный подход фокусируется на вопросе о том, как и в каком объеме могут быть достигнуты цели, принятые и реализуемые различными лицами, обладающими определенным кругом обязанностей.

Приверженцы «восходящего» принципа (М. Липски, П. Берман, Д. Хьерн, К. Хенф и др.), напротив, рассматривая имплементацию как часть политического процесса, исходят из приоритета реально действующих (а не формально позиционируемых) акторов, их связей, отношений и специфических интересов. Таким образом, они прежде всего принимают во внимание факты реального выполнения принятых решений официальными лицами, то, как их действия соотносятся с выдвинутыми целями и их формальноюридическими возможностями (что предполагает в основном описание соответствующих норм, статусов, обстоятельств и др.). Другие приверженцы таких идей ставят во главу угла интересы и особые стратегии тех, кто так или иначе задействован в процессе имплементации.

Так что если представители первого подхода, вынужденные констатировать постоянные отклонения от реализации целей, в основном разделяют пессимистические взгляды относительно возможностей выполнения ранее намеченных планов, то их оппоненты утверждают оптимистический взгляд на вещи, поскольку видят, при помощи каких механизмов (например, создания особых структур управления, соединения личной и общественной мотивации служащих и т. д.) можно достигнуть желаемого.

Более реалистическая позиция сторонников «восходящего» принципа демонстрирует, что организация практических действий по воплощению выработанных целей представляет собой совокупность особых акций государственных органов, предполагающих не только построение формально-организационных отношений и поддержание соответствующих норм, но и учет персональных и неформальных позиций участвующих в этом процессе лиц. Иначе говоря, юридическая проработанность документов и норм лишь открывает возможность успешного достижения поставленных целей. Неудивительно, что на данной стадии управленческих действий можно видеть трансформацию и обновление технологий регулирования и контроля, механизмов взаимодействия между институтами исполнительной и законодательной власти и т. д. Причем используемые здесь приемы и методы не только предполагают административное воздействие, развертывание убеждающей коммуникации, но и не исключают навязывания, принуждения государством своих контрагентов при реализации поставленных целей.

Многообразие факторов, осложняющее взаимодействие между государством и обществом в процессе реализации целей, выдвигает на первый план ряд принципов, соблюдение которых позволяет властям добиваться намеченных результатов и успешно продвигаться к намеченным целям. К таким принципам относятся:

— легитимация (расширение общественной поддержки) действий управляющих;

— сохранение директивного (обязывающего) характера управленческих действий, свидетельствующего об императивном продвижении принятых решений;

— обеспечение внутренней непротиворечивости принятых решении, снимающей изрядную долю сопротивления контрагентов относительно поставленных целей;

— адресность принятых решений, предполагающая направленность обращений правительства к исполняющим их конкретным акторам;

— обоснованность принятых решений, демонстрирующая убедительность аргументации, обращенной к их исполнителям;

— своевременность выдвижения конкретных целей, отражающая их соответствие социально-политическому контексту реализации решений;

— гибкость конкретных решении, сохраняющая возможность своевременной коррекции государственными органами разработанных планов, способности правительства переходить к различным вариантам действий, сохранять регулятивные способности по отношению к внешним объектам даже в форс-мажорных обстоятельствах;

— установление ответственности управляющих (политиков) за реализацию принятых решений, укрепляющей зависимость между намечаемыми целями и деятельностью конкретных лиц и групп;

— соотнесенность семантического оформления решении и его целевого содержания, направленная на адекватное восприятие людьми управленческой информации и формирование необходимых коммуникаций управляющих и управляемых.

— Другими словами, для различных категорий граждан используемые знаки и языки должны синтезировать повседневные и специализированные образы явлений, помогающие им осмысленно воспринимать обращенные к ним требования и одновременно выражать свои потребности в адрес управляющих;

— решительность действий управляющих, позволяющая снизить эффект неопределенности ситуации, повысить у управляющих уверенность в своих силах;

— отказ от дисфункциональных методовцелереализации, применения полумер и паллиативов, снижающих результативность предметно ориентированных действий;

— разработка резервных планов реализации проекта, призванных сохранить целенаправленность действий правительства даже в кризисных условиях.

Последовательная реализация обозначенных принципов предполагает органическое встраивание выдвинутых государством целей в политический процесс, предупреждает управленческие структуры от запаздывания от ответов на вызовы времени.

Соблюдение данных принципов позволяет государственным органам контролировать практическое воплощение проекта и его важнейшие параметры, сохранять оптимизм относительно успеха в реализации целей.

_ Обозначенные выше принципы целедостижения свидетельствуют об усилении роли исполнителей и прежде всего низовой бюрократии (М. Липски). Такое позиционирование «уличной бюрократии» действует и в управленческой модели «снизу вверх» (предполагающей официальное расширение ее полномочий), и в модели «сверху вниз» (когдаодносторонние отношения в рамках служебной вертикали не предусматривают корректирующих действий со стороны низовых структур).

В целом сложность и многогранность процесса реализации целей обусловливает наличие двух внутренних стадий этого процесса. Первая стадия может быть обозначена как непосредственная подготовка реализации решении. Она предусматривает дополнительный анализ ситуации для оптимизации реализации решений; уточнение и согласование исходных позиций административных структур, принимающих участие в воплощении целей; концентрацию и точечное распределение ресурсов в местах реализации целей; доведение решений до конкретных исполнителей и т. д.

На этой стадии органы государственного управления «подтягивают» ресурсы к местам их конкретного использования, вносят корректировки в согласование позиций непосредственных исполнителей (соисполнителей) решений, уточняют соответствие специализированных функций исполнительных структур предписанным им задачам.

Коротко говоря, это стадия тонкой «доводки» принятых решений, повышения соответствия реализуемых целей планируемым средствам, конкретного учета кадровых, ресурсных и других содержательных аспектов. Такая фаза действий необходима для того, чтобы максимально снизить издержки начального развития событий, купировать отрицательные воздействия среды на принятые решения.

Вторая стадия предусматривает действия по реализации решений и оперативному управлению этим процессом в конкретной социально- политической среде. В данном случае действия политико-управленческих органов государства концентрируются на повышении мотивации конкретных исполнителей, осуществлении упреждающего контроля за начавшимся исполнением решений, оценке реакции объекта управления на начавшиеся действия, а также других аналогичных задачах.

К этой же стадии относятся и действия, направленные на поддержание обратных связей объекта и субъекта управления, текущую оценку действий управляющих (на предмет их соответствия критериям результативного решения данной задачи), поддержание формальных и неформальных связей между реальными участниками событий и т. д.

Информация о характере реализации поставленных целей способна стать основанием не только для корректирующих действий управляющих (принятия вторичных решений), но даже для пересмотра основных целевых установок, изменения исходных приоритетов и принципов анализа проблемной ситуации. В силу этого вся совокупность действий управляющих на этой стадии обозначается как вложенный цикл, обладающий достаточно автономным содержанием предпринимаемых действий по отношению ко всему процессу целеполагания.

Продуктивность вложенного цикла зависит от учета управляющими тех ограничений, которые накладываются на процесс целереализации, с одной стороны, институтами власти и управления (их способностями к направленному освоению ресурсов, соблюдению прежних обязательств, статусными возможностями и др.), а с другой - состоянием регулируемого объекта.

Ключевая роль в продвижении и реализации целей принадлежит органам исполнительной власти, осуществляющим непосредственные действия по распределению и перераспределению ресурсов, взаимодействующим с правительственными контрагентами, юридически оформляющим предпринятые действия. Принимая во внимание функционально разнообразный характер этих государственных институтов и их различные позиции при реализации решений, следует подчеркнуть важную роль процедур согласования и координации деятельности различных структур.

В осуществлении этих задач особую роль играют деловые встречи ключевых фигур в системе государственного управления, различные внутри- и межведомственные комиссии, рабочие совещания, консультативные и другие аналогичные органы, обеспечивающие текущее взаимодействие государственных структур и институтов в отношении конкретных управленческих решений. Помимо решения вопросов по существу их деятельность предполагает также поддержание должного уровня документооборота, обеспечивающего оптимизацию перемещения материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и иных ресурсов.

В то же время надо учитывать, что действия исполнительных органов осуществляются в контексте радикального расширения числа контрагентов государства. Собственно, реальный контекст взаимодействия правительства (и его институтов) с этими партнерами (и оппонентами), порождающий массу формальных и неформальных связей между ними, и выстраивает фактические маршруты целереализации, те технологические цепочки, которые обеспечивают воплощение государственных решений и стратегий.

Функционирование правительства в условиях расширения числа участников реализации решений (помимо их исполнителей) предполагает применение им технологий, провоцирующих формирование обратных и односторонних связей с гражданскими и иными структурами.

Вопросы к лекции.

1.Какие этапы принятия государственных решений Вы знаете?

2.Что такое «подготовительный этап принятия государственных решений»?

3.Что означает «этап выработки целей»?

Литература.

1.Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004

2.Соловьев А. И. Принятие и исполнение государственных решений. М., 2014

3.Зимина В. Д., Борисов Н. А. Политическое управление. М., 2008

4.Литвак Б. Г. Разработка управленческого решения. М., 2008

5.Малган Дж. Искусство государственной стратегии. М., 2013

6.Бирман Л. А. Управленческие решения. М., 2008

Интернет-сайты.