Понятие и принципы государственной службы
Слово «служба» имеет несколько значений. Под службой может пониматься как орган исполнительной власти (Федеральная Служба безопасности), так и структурное подразделение органа исполнительной власти (служба общественной безопасности УВД). В нашем случае служба понимается как вид деятельности.
Одним из требований, предъявляемых к государственной службе, является возможность ее осуществления только на профессиональной основе (т. е. категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате – основная профессия). Под профессиональной основой А. П. Алехин[36] понимает деятельность непрерывную, преемственную и компетентную. Д. Н. Бахрах – деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение[37]. Отмечая справедливость данных высказываний, хочется заметить сложность определения основной профессии по перечисленным признакам. Может быть, поэтому в нормативных актах предпринята иная попытка выделения критерия основной профессии. Поскольку работа по совместительству возможна только для лиц, имеющих основное место работы, Постановление СМ – Правительства РФ от 23 июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе МВД РФ» регулирует продолжительность работы по совместительству временем, не превышающим половины месячной нормы основного рабочего времени. Таким образом, в качестве признака, обозначающего выполнение работы на профессиональной основе, предлагается считать продолжительность рабочего времени.
Следует отметить, что понятие «государственная служба» употребляется в широком и в узком смысле. В узком смысле это деятельность в государственных органах по непосредственной реализации их задач и функций, а в широком – как в государственных органах, так и в государственных организациях (если эта деятельность непроизводственного характера).
Таким образом, под государственной службой понимается вид деятельности, осуществляемой на профессиональной основе за материальное вознаграждение в государственных органах в целях непосредственной реализации задач и функций государства (узкий смысл) или в государственных органах и организациях, направленная на выполнение своих обязанностей непроизводственного характера (широкий смысл).
Основным нормативным актом, регулирующим основы государственной службы, является Закон РФ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы РФ». Закон не дает общее определение государственной службы. А под государственной службой в данном нормативном акте понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п.1 ст. 2). Это определение нельзя признать удачным ввиду того, что по смыслу Закона государственная служба в нем понимается в узком смысле. Слово «обеспечение» здесь не только сводит на нет смысл понятия, но и определяет его с точностью до наоборот, поскольку обеспечением исполнения полномочий государственных органов занимаются все служащие органа, за исключением должностных лиц, которые не обеспечивают, а непосредственно реализуют полномочия этих органов.
В соответствии с Законом РФ «Об основах государственной службыРФ» принципами государственной службы являются: 1) верховенство Конституции РФ и федеральных законов; 2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) единство системы государственной власти, разграничения полномочий между РФ и ее субъектами; 4) разделение властей; 5) равный доступ к государственной службе; 6) Обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими органами и их руководителями; 7) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; 8) гласность; 9) профессионализм и компетентность; 10) ответственность; 11) внепартийность; 12) отделение религии от государства; 13) социальная защищенность государственных служащих; 14) стабильность кадров.
Следует заметить, что названный Закон действительно регламентирует лишь основы государственной службы. В настоящее время в Российской Федерации, к сожалению, нет единого нормативно-правового акта, единообразно регламентировавшего основные положения приема на государственную службу, перемещения и увольнения с государственной службы. Нам такой акт видится в виде Закона РФ «О государственной службе». Сегодня же, помимо Закона РФ «Об основах государственной службы РФ», регламентация института государственной службы осуществляется рядом нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок прохождения службы в отдельных государственных органах.
Такая регламентация содержится, например:
– в Законах РФ: «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О Прокуратуре РФ» и др.;
– в положениях: «О прохождении службы в органах налоговой полиции РФ», «О службе в органах внутренних дел РФ» и т. д.
Принятый в 2003 г. Закон РФ «О системе государственной службы РФ» подразделяет государственную службу на следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. При этом государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Вместе с тем названный Закон лишь определяет общие положения указанных видов государственной службы и не дает даже определения военной и правоохранительной службы, отнеся это к компетенции соответствующих законов, которые в настоящее время еще не приняты.