Глава ii. организация управления в социальной сфере

§ 1. КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР УПРАВЛЕНИЯ

Конституционный принцип приоритета прав и интересов человека является определяющим для деятельности всех государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Ему должны следовать все субъекты права, связана ли их деятельность с экономической, социальной, политической или иными сферами жизни государства и общества. Ориентация, приоритеты, мощное развитие систем жизнеобеспечения человека придают социальной сфере особый смысл, поскольку она непосредственно связана с человеком, с его потребностями и духовным миром. Входящие в эту сферу отрасли культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки, экологии объединены общей целью, содержанием и тенденциями развития. Взаимосвязь отраслей настолько тесная, что каждая в отдельности не может развиваться планомерно, гармоничность человека как целостной личности служит их своеобразным интегратором. Но и специфика отраслей очевидна, и ее нельзя игнорировать. Об этом подробнее расскажем ниже.

Сейчас выделим то общее, что характерно для организации управления как отдельными отраслями, так и социальной сферой в целом. Это'

1. Непосредственная ориентация управления на обеспечение и реализацию конституционных прав граждан на труд, на жилище, образование, на пользование достижениями культуры, на медицинскую помощь, на свободу мысли и слова, творчества и ДР.

2. Децентрализация управления, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции в данной сфере, на уровне субъектов Федерации - тактические, на местном уровне -оперативное обслуживание граждан. Гарантируется автономия социально-культурных учреждений.

3. Широкая демократизация управления, опирающаяся на развитие самодеятельности граждан и активное участие добровольных обществ, творческих союзов и др.

4. Сочетание методов государственного регулирования с методами общественной регуляции и саморегуляции граждан.

5. Обеспечение комплексного управления развития социальной сферы путем координирующих и интегрирующих функций государственных органов и применения широкого спектра средств общественных согласований, а также механизма взаимодействия всех участников социально-культурных отношений.

В названной программе развития бюджетного федерализма выявлена зависимость данной сферы и социальной сферы. Отмечается, что с бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы. Прежде всего это относится к системе социальной защиты населения, которая в настоящее время не только не достигает своих целей, но и крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней. Огромный груз социальных обязательств, не обспеченный финансовыми ресурсами препятствует проведению реформы общественного сектора. При этом установленные федеральными законами обязательства по социальной защите населения выполняются лишь частично, а фактически предоставляемая помощь не попадает к наиболее нуждающимся - слоям населения. Радикальное сокращение «нефинансируемых федеральных мандатов», замена натуральных льгот денежными компенсациями (в т.ч. с использованием уже существующих форм адресной социальной поддержки населения, прежде всего адресных жилищных субсидий) одновременно означает резкий рост эффективности расходов на социальную защиту населения.

Аналогичные механизмы могут быть задействованы также в образовании, здравоохранении, культуре. Попытки их реформирования под административным нажимом «сверху» либо за счет централизации бюджетных ресурсов обречены на неудачу из-за пассивности региональных и местных властей, разнообразия региональных и местных условий, отсутствия заинтересованности в оздоровлении региональных финансов и бюджетной сферы. Расширение самостоятельности бюджетной сферы. Расширение самостоятельности учреждений, предоставляющих соответствующие бюджетные услуги, внедрение подушевого финансирования, завершение перехода к страховой медицине (с обеспечением бюджетных платежей за неработающее население), использование оценок качества предоставляемых услуг и результативности бюджетных расходов, реструктуризация сложившейся и, как правило, неэффективной бюджетной сети требуют наделения органов власти субъектов и местного самоуправления реальными бюджетными и расходными полномочиями и ответственностью за их использование.

Принятие решений разными субъектами отражает их включенность в процесс управления и регулирования. В конституциях и уставах указанная сфера имеет либо общую нормативную характеристику, либо расчлененную, сообразно с развивающимися в ее пределах отраслями. В законах о правительствах их полномочия как бы суммарно группируются в рамках данной сферы, равно как и распределение обязанностей между заместителями председателя (премьера) правительства.

Кратко выделим типичные полномочия Правительства РФ в социальной сфере. Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического лигиозными организациями; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также сани-тарно-кулътурной сферы.

Это позволяет комплексно оценивать динамику социальной сферы и вырабатывать краткосрочный и долгосрочный курс социальной политики. Как известно, начало крупных экономических и социальных преобразований совпало со сложной социальной обстановкой в стране. В мае 1994 г. Правительство утвердило Основные направления социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год. Приоритетными были названы: предотвращение снижения реальных денежных доходов населения и обеспечение их устойчивости, реформирование отраслей социальной сферы, усиление воздействия государства на занятость населения и активизация работы по переподготовке кадров. К сожалению, не все из намеченного удалось сделать из-за неустойчивости ситуации в стране и депрессивных явлений в экономике.

Достаточно широки и основные полномочия Правительства Москвы в социальной сфере. Оно: разрабатывает и осуществляет в соответствии с перспективными планами развития Москвы политику в области социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта; осуществляет развитие сети учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта, хозяйственное, материально-техническое обеспечение деятельности учреждений социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры и спорта; обеспечивает развитие образования в городе, координацию деятельности организаций, предприятий, учреждений, независимо от ведомственной подчиненности, по вопросам развития образовательной системы города, развитие системы подготовки и переподготовки педагогических кадров, взаимодействие с фундаментальной и педагогической наукой; организует работы по оказанию населению Москвы всех видов лечебно-профилактической помощи, осуществляет контроль за реализацией городских программ медицинской помощи и сохранением гарантированного уровня бесплатной медицинской помощи, руководит государственными учреждениями и предприятиями; осуществляет координацию и управление аптечным хозяйством города Москвы; организует пенсионное обеспечение, медико-социальные экспертизы, реабилитацию инвалидов; осуществляет жилищную реформу, разработку направлений и методов деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения граждан жилой площадью; осуществляет, государственную политику в области охраны и использования историко-культурного наследия; осуществляет государственное управление, регулирование и контроль, межведомственную координацию по вопросам физкультуры и спорта, организацию и совершенствование физического воспитания населения, подготовку спортсменов; разрабатывает и осуществляет комплексные меры по регулированию рынка труда, отношений в области труда и занятости населения, формированию и рациональному использованию трудовых ресурсов в условиях развития различных форм собственности и хозяйствования; взаимодействует с городскими, региональными и международными общественными объединениями и него_____„,» .„Х.П.И./ИИ. организациями города, с национально-культурными

объединениями и организациями, профессиональными, научными м творческими объединениями (союзами), участвует в работе трехсторонней комиссии; взаимодействует с религиозными организациями; организует поддержку деятельности городских средств массовой информации, книгоиздательства и книжной торговли, координирует работы., связанные с рекламой и оформительской деятельностью; организует развитие туризма и гостиничного хозяйства города.

Правительство совместно с территориальными органами исполнительной власти города создает систему адресной социальной помощи льготным и малоимущим категориям населения, реализует программы социальной помощи. Организуется работа центров социального обслуживания, центров социальной помощи семье и детям, социальных приютов, финансируемых за счет средств городского бюджета. Оно организует летний и зимний отдых детей и подростков, оказывает помощь в создании попечительских советов в учреждениях образования, организует школьное питание. Правительство реализует городские и окружные программы в области здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, содержания спортивной базы.

Кстати, довольно часто по такому принципу группируются полномочия губернаторов и глав администраций. Главное же заключается в умелой организации работы, чего часто не хватает.

Подобная нормативная характеристика социальной сферы позволяет видеть все ее контуры и общие горизонты. Взгляд на одну из отраслей не дает полной картины. К тому же их тесные связи между собой и известная однородность, включая и методы управленческого воздействия, позволяют за счет концентрации оценок, решений и действий лучше коррелировать данную сферу со сферой финансово-экономической и комплексно на нее воздействовать.

Возможно, этим объясняется существование органов, которые комплексно управляют данной сферой через соответствующие структурные подразделения федеральных министерств финансов, труда и др. А в Республике Калмыкия в рамках единого министерства социальной политики объединены органы управления культурой, образованием, здравоохранением и др. Конечно, меру интеграции нужно обязательно обосновать.

Для обеспечения нормативного единства в развитии социальной сферы и всех составляющих ее отраслей принципиальное значение имеют социальные стандарты.

Правительство РФ 3 июля 1996 г. приняло распоряжение в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» (См.: СЗ РФ, 1996, № 29, ст. 3504). Им были одобрены уточненные Мин-здравмедпромом России, Минкультуры России, Минобразованием России, Минсоцзащиты России, Минсвязи России и ГКФТ России социальные нормативы и нормы. Органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано использовать одобренные настоящим распоряжением социальные нормативы и нормы при формировании проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Министерствам поручено оказывать органами исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействие в применении социальных нормативов и норм, одобренных настоящим распоряжением.

Во избежание догматичности изложения охарактеризуем современное состояние социально-культурной сферы и негативные тенденции последних лет ее развития. Воспользуемся аналитическими материалами ученых (См.: Стратегия развития российской экономики и программа первоочередных шагов. - М.: 1996, июнь, с. 160-168).

Во-первых, резкий спад объемов финансирования, что привело к прямому развалу образования и здравоохранения, свело до критического минимума бесплатные услуги. Доля услуг образования и культуры снизилась в ВВП до 4%, здравоохранения - до 2,5%. Перевод здравоохранения на страховую основу привел не столько к дополнительному финансированию, сколько к замещению бюджетных средств небюджетными. В 1994 г. бюджетное финансирование сократилось на 8% из центра и на 20% из региональных бюджетов.

Во-вторых, произошла резкая коммерциализация социалъно-кулътурных услуг, не обеспеченная соответствующей системой доходов. Она отторгла от качественного обслуживания большую часть населения.

В-третьих, распад инвестиционного комплекса подорвал материальные основы развития образования и здравоохранения. Продолжается недоинвестирование отраслей, их дальнейшее отторжение от достижений НТП и новых технологий. В структуре непроизводственных капиталовложений на здравоохранение приходится 6% (столько же в 1991 г. , но с иными объемами инвестиций), на образование - 4,8% (в 1991 г. - 7,7%). Ввод социальных объектов в 1994 г. по сравнению с 1991 г. снизился: по школам вдвое, по детским дошкольным учреждениям - в 3,7 раза, больницам - в 1,5 раза, поликлиникам - в 1,6 раза.

В-четвертых, снижение престижности труда в социальных отраслях сопровождалось массовым переходом кадров в коммерческие структуры или выездом за рубеж. В апреле 1996 г. сажая высокая задолженность бюджета по зарплате была в сфере образования (1117 млрд. руб., т.е. выше, чем во всем производстве).

В-пятых, происходящая интенсивная децентрализация социальных функций не сопровождалась соответствующим перераспределением ресурсов между центром и регионами. Это привело к нарастанию региональных диспропорций в развитии образования и здравоохранения, которые в отношении текущих затрат частично сдерживаются с помощью механизмов бюджетного федерализма (система межрегиональных трансфертов).

В-шестых, образование и здравоохранение не стали элементами общественного согласия и не входят, в систему официальных национальных ценностей. В стране отсутствуют организационные формы выявления интересов населения и количества занятых в социальных отраслях.

Задача состоит в том, чтобы сохранить квалифицированное ядро образовательного потенциала, подготовить условия для развития образования в условиях рыночной экономики; добиться качественных сдвигов в структуре образовательного потенциала; повернуть образование к человеку, его потребностям. Государственная политика должна исходить из необходимости создания образовательной среды, благоприятной для развития человека и реализации его созидательных способностей, восстановления и воспроизводства культуры.

Задача государственной политики в области здравоохранения заключается в том, чтобы остановить развал сложившейся системы, создать условия для реального доступа населения к качественным услугам, перевести массовое здравоохранение на качественно новый уровень развития с широким использованием наукоемких технологий и компьютерного обслуживания. Еще одна важнейшая задача - резко повысить эффективность отрасли путем постепенного перевода на плюралистическую модель развития, с цивилизованным рынком медицинских услуг и многоканальной системой финансирования.

Необходимо создание правовой базы, обеспечивающей разграничение основных функций, прав и обязанностей между Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. Государство должно четко обозначить свои функции: выработка основных гарантий, разработка и обеспечение единых социальных стандартов в охране здоровья и образования (с учетом мировых стандартов); создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для всего населения страны; разработка концепции целевых федеральных программ. Кроме того, государство должно создать эффективную систему контроля и социального мониторинга. Контролироваться должны не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска. Это принципиально изменит взаимоотношения органов управления с отраслями.

Эти выводы экономистов очень полезны.

Рассмотрим зарубежный опыт. По материалам Французской организации технического сотрудничества, организация социальной помощи во Франции выглядит следующим образом: Министерство социальных вопросов и занятости - центральный уровень; департамент, роль которого возросла в связи с децентрализацией; комиссии по допуску - внутридепартаментский уровень; бюро социальной помощи - местный уровень.

При министерстве существует Высший совет социальной помощи. Высшим советом социальной помощи руководит председатель отдела социальных вопросов Государственного совета. Его деятельность протекает на пленарных заседаниях, в постоянной секции и специализированных комиссиях.

В пленарных заседаниях участвуют: 20 членов по должности: члены парламента, местные выборные руководители, высокопоставленные чиновники; 16 представителей организаций или учреждений социального характера - социального обеспечения, обществ взаимопомощи, национального союза Бюро социальной помощи, госпиталей; 14 компетентных лиц; 30 членов, не входящих по должности и назначаемых министром.

Комиссии создаются как на пленарном заседании, так и постоянной секцией для изучения отдельных вопросов.

Высший совет социальной помощи выполняет функции первоначального рассмотрения и предоставления рекомендаций по любой проблеме социальной помощи, которую ставит перед ним министр. Чтобы решение совета имело силу, оно должно быть принято при кворуме 1/3.

Уровень департамента: службы социальной помощи префектур в 1964 г. были объединены с департаментскими дирекциями по делам населения и социальных мероприятий, а также с другими государственными службами здравоохранения и образования. Из них была создана служба санитарных и социальных акций, которая в свою очередь была преобразована в дирекцию по делам санитарии и социальной сферы, объединяющую под руководством одного директора санитарный сектор и социальный сектор. Ее задачи - социальная помощь, объединенная служба по делам детства, контроль за деятельностью работников здравоохранения. Служба условий санитарии занимается, в числе прочего, вопросами опеки и контролем за учреждениями санитарного и социального характера. Еще одна служба берет на себя организацию социальных и социально-медицинских акций.

Законы о децентрализации от 2 марта 1982 г., 7 января 1983 г. и в особенности закон от 22 июля 1983 г. изменили ситуацию. Департаменты получили исключительную компетенцию в области социальной помощи, касающейся общей медицинской помощи, помощи престарелым, помощи инвалидам (кроме направления лиц, ставших инвалидами, в центры трудовой помощи), а также социальной помощи детям. Государство через внешние службы Министерства социальных вопросов осуществляет остаточные функции и берет под свою опеку лиц, ставших инвалидами, размещает лиц, требующих ухода, в специальные центры и приюты, занимается их социальной адаптацией, выплачивает взносы страхования по болезни за взрослых инвалидов и оказывает помощь людям, лишенным жилища, путем выплаты пособий. В компетенцию департаментов входят также защита материнства и детства, санитарные акции.

К ведению департаментов относится учреждение новых пособий социальной помощи и улучшение условий предоставления помощи по существующему законодательству путем смягчения условий их получения либо повышения их размера. Генеральный совет принимает регламент социальной помощи на уровне департамента, в котором определяет нормы, применяемые к политике выдачи пособий социальной помощи в рамках департамента.

Закон от 9 января 1986 г. закладывает основы департаментской общественной службы социальной деятельности, занимающейся программами перехода к самостоятельной автономной жизни лиц, испытывающих трудности. Соглашение между комиссаром республики и председателем Генерального совета обеспечивает сотрудничество служб центрального государственного аппарата и департамента в проведении многоцелевых социальных акций. По этому соглашению между двумя видами служб координируются самые необходимые меры: социальная адаптация молодежи, социальные мероприятия по месту жительства, борьба против бедности, социальной неуверенности и вытеснения людей из общества. Кроме того, соглашение гармонизирует использование исследовательских возможностей этих служб.

Сделаем вывод: управление в социальной сфере является комплексным, программным, функциональным, отраслевым.

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ ОТРАСЛЯХ

В случаях, когда законодательство устанавливает компетенцию РФ и ее субъектов в различных отраслях социальной сферы, приходится сочетать конституционно-правовые и собственно административно-правовые элементы.

Так, в ФЗ «Об образовании» в рамках ст. 28 о компетенции РФ можно выделить: правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции; разработку и реализацию федеральных и международных программ образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей; формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов; согласование назначений руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной аттестационной службы; организация и координация материально-технического обеспечения Федеральной программы развития образования и гшых целей федеральных программ в области образования; разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях; установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием; установление федеральных компонентов государственных и образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории РФ, нострификации на территории РФ документов об образовании иностранных государств.

В пределах компетенции субъектов Федерации административно-правовое управление выражается в: определении особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; разработке и реализации региональных программ развития образования; формировании государственных органов управления образованием и руководстве ими, назначении руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); создании, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензировании образовательных учреждений; установлении национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; установлении местных налогов и сборов на цели образования; установлении региональных нормативов финансирования образования; организации финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказании им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения; установлении дополнительных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны, здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; установлении дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников.

Установлен порядок разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием. Речь идет о том, что установленная ст. 28 и 29 ФЗ «Об образовании» компетенция в области образования федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием органов государственной власти субъектов РФ фиксирована в исчерпывающем перечне и не может быть изменена иначе как законом. Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами законодательной и исполнительной власти определяется в соответствии с Конституцией РФ законом, регулирующим деятельность Правительства РФ.

Закон определил систему органов управления образованием в РФ.

В РФ создаются и действуют следующие государственные органы управления образованием: федеральные (центральные) государственные органы управления образованием; федеральные ведомственные государственные органы управления образованием; государственные органы управления образованием субъектов РФ.

Государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти.

Деятельность органов управления образованием направлена на обеспечение выполнения законов, Федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

К компетенции органов управления образованием в обязательном порядке относятся:

разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования;

разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (нострификации) документов об образовании;

государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации;

установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к образовательным цензам данных педагогических работников;

формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений;

создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса;

прогнозирование развития сети образовательных учреждений, •подготовка предложений по выделению из федерального бюджета целевых субсидий на нужды развития образования в регионах;

контроль исполнения законодательства РФ в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

Для отрасли образования характерна высокая степень самостоятельности образовательных организаций как субъектов и объектов управления. Ими осуществляется большой объем саморегуляции в пределах, установленных законодательством, типовым положением и собственным уставом.

К компетенции образовательного учреждения относятся:

материально-техническое обеспечение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемыми в пределах собственных финансовых средств;

привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом, дополнительных источников финансовых и материальных средств;

подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации;

организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса;

разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;

разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин;

разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков;

установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, -штатного расписания, распределение должностных обязанностей;

установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами;

установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательных учреждений, порядка и размеров их премирования;

разработка и принятие устава образовательного учреждения;

разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов;

самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и ФЗ «Об образовании»;

самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации.

Не без оснований ставится вопрос о целесообразности формирования и развития самостоятельной отрасли права и законедательства - образовательного законодательства (См.: В.И. Шка-тулла, Образовательное право. - М.: Норма, 2001). У нее складывается свой предмет и методы правового регулирования, включающие применение наряду с административным правом норм гражданского, трудового права. Система законодательства охватывает, естественно, два уровня, что облегчает децентрализацию управления.

Выделению функций специального органа в сфере образования из общей системы управления данной сферой послужит рас-смотрение статуса Министерства образования РФ.

Периодически Положения о Минобразования утверждаются Правительством РФ. Оно является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере общего, профессионального и дополнительного образования, а также в сфере научной и науно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования.

В нашей стране всегда действовали специальные органы народного образования - министерства, государственные комитеты. Как отмечалось, ныне на федеральном уровне это Министерство общего и профессионального образования, в республиках - министерства, в областях - департаменты образования. Их статус определяется положениями, которые утверждаются органами общей компетенции.

Аналогичным образом регулируется и разграничивается компетенция РФ и ее субъектов в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 24, 25). В соответствии с этим определяется компетенция Правительства РФ, министерства или госкомитета, аналогичных органов на уровне субъектов Федерации.

Примечательна статья 3 «Автономия высших учебных заведений и академические свободы». Под автономией высшего учебного заведения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществление учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке.

Высшее учебное заведение несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством. Контроль за соответствием деятельности высшего учебного заведения целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредитель (учредители) высшего учебного заведения и государственный орган управления образованием, выдавший лицензию на ведение образовательной деятельности.

Педагогическим работникам из числа профессорско-преподавательского состава, научным работникам и студентам высшего учебного заведения предоставляются академические свободы, в т.ч. свобода педагогического работника высшего учебного заведения излагать учебный предмет по своему усмотрению. Подчеркнем: предоставляемые академические свободы влекут за собой академическую ответственность за создание оптимальных условий для свободного поиска истины, ее свободного изложения и распространения.

Воспользуемся обзором управления образованием во Франции, подготовленным Французской Ассоциацией руководящих работников в области образования.

Министерство национального образования обладает всей полнотой полномочий в данной сфере, где получали образование (1990/91 учебный год) более 12 400 000 учащихся и студентов: в дошкольных учреждениях и начальной школе - 6 100 000; в средней школе - 4 100 000; в высшей школе - более 1 700 000.

Министерство национального образования руководит 58 395 детскими садами и начальными школами, примерно 79 000 лицеями и колледжами, более чем сотней университетов и других высших учебных заведений.

В государственной службе образования задействованы и другие министерства, в частности: Министерство сельского хозяйства, представленное сельскохозяйственными колледжами и лицеями, высшими агрономическими, ветеринарными и другими -школами; Министерство обороны, имеющее военные колледжи и лицеи^а также высшие школы, дающие образование в основных областях науки, - Политехническая школа, высшие военные заведения.

Французская метрополия и ее заморские территории разделены на 26 учебных округов, которые являются административными образованиями, подчиненными только государственной службе национального образования. Каждый из округов, кроме четырех, соответствует региону.

Главою учебного округа является ректор - чиновник высокого ранга, назначаемый Советом министров, - который представляет Министерство национального образования. Он осуществляет контроль за деятельностью университетов и автономных учреждений «posteriori» и имеет, в силу этого, статус канцлера университетов.

Каждый округ (кроме Парижа) включает в себя несколько департаментов.

А вот структура Министерства национального образования. В состав центральной администрации министерства входят: министр и его кабинет; Государственный секретарь по вопросам технического