Глава ii. государственный контроль

§ 1. ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ

Одним из существенных элементов государственного управления является контроль. Он позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц, «отклонений» от заданных целей. Эффективность контроля обеспечивается многими факторами, и прежде всего его направленностью, систематичностью, всеобъемлющим характером, действенностью осуществляемых мер, прочной правовой базой.

Контроль является одной из традиционных функций управления. Может быть, по этой причине сложилось немало представлений о его назначении, элементах, механизме. При этом обращает на себя внимание тенденция расширенной трактовки контроля, осуществляемого не только государственными органами, но и иными звеньями социального управления. В последние годы появилось немало ценных работ, посвященных функционированию контроля в обществе.

В юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в качестве функции государственных органов.

Например, в работах по теории государства и права, государственному праву объектом изучения был контроль представительных органов власти за аппаратом управления, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих и т.п. В исследованиях ад-министративистов контроль чаще всего анализировался под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Несомненным шагом вперед было исследование системы государственного и общественного контроля в СССР, где он характеризовался как составной элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами, как неотъемлемая часть управления, как социальная функция.

Плодотворна попытка выделить контроль (и учет) в общем управленческом цикле. Контроль - это функция управления, для которой хара/:~перка система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воздействия субъекта на объект, Зо-пущенных отклонений, коррегирование (См.: В.Г. Афанасьев. Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1968, с. 234-241). Здесь, правда, контроль служит своеобразным «продолжением» лишь одной из функций управления - решений; в то же время неоправданно расширяется оиеночкая функция контроля.

Понимание контроля как одной из стадий управленческого цикла обогащает наше представление о временных характеристиках данной функции, хотя при этом допускается некоторое преувеличение роли контроля как одной из главных функций управления. Придание контролю свойств центрального звена системы государственного управления также ведет к ограничительному пониманию характера всего процесса управления, поскольку содержательность управленческого воздействия определяется прежде всего теми стадиями, которые связаны с целеполаганием, прогнозированием, планированием, принятием решений.

Рассмотрение контроля в связи с выполнением им отражательной, познавательной роли позволяет, как отмечается в литературе, фиксировать расхождения, сравнивая результаты с целью. Первостепенное значение имеет прежде всего сам факт наличия отклонений, их точная и своевременная фиксация. Ведь не всегда причины отклонений рассматриваются через призму контроля. И это связано с другим признаком контроля - его регуля-тивностью.

Встречаются и двуединые характеристики государственного контроля, как одной из разновидностей властей, «четвертой власти», и как функции других ветвей власти и инструмента их взаимодействия. Это - вполне резонные суждения, особенно во второй части. (См. О.Ф. Андрийко. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, Наукова Думка, 1994, с. 8-32).

Проведенные исследования позволяют определить природу контроля и его место в управленческом процессе. Контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. При такой характеристике подчеркивается, во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает прежде всего на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления.

Контроль органически связан с другими функциями управления. Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних стадий процесса управления означает, что контроль служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех управленческих функций. В то же время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии, но уже в качестве вспомогательной функции.

Необходимая пропорция, «баланс» функций - важное условие эффективности управленческой деятельности. В противном случае неизбежна недооценка контроля или его осуществление в ограниченных масштабах. Столь же пагубна и другая крайность -искусственное преувеличение роли контрольных действий и заполнение ими всей «площади» управленческой деятельности.

Контрольная деятельность присуща всем субъектам управления. Каждый из них контролирует выполнение решений, осуществление плановых заданий, соблюдение законности как применительно к своей внутренней системе (в рамках министерства, предприятия и т.п.), так и вовне ее (в пределах большой системы, например, контроль вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих, в пределах других «внешних» систем, например, контроль областных органов за работой предприятий федерального значения).

Мы не ставим своей задачей рассмотрение различных сторон организации и деятельности органов, осуществляющих функции контроля. В рамках нашей темы важнее подчеркнуть другие моменты. Один из них связан с установлением разного удельного веса контрольных функций в общем объеме деятельности каждого вида органов, другой - с применением специфических способов и методов контроля в деятельности законодательных органов, органов управления и других организаций. Соблюдение этой специфики является весьма существенным условием для эффективной контрольной деятельности каждого субъекта управления.

Первостепенное значение приобретает согласование деятельности в сфере контроля различных управляющих систем. Повторные проверки одних и тех же организаций по одинаковому кругу вопросов снижают эффективность контроля, ведут к излишним затратам общественного труда и времени, отвлекают кадры от выполнения важных управленческих задач.

Упорядочению и повышению эффективности контроля служит ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», подписанный Президентом РФ 8 августа 2001 г.

Названный ФЗ регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ. В законе четко определены полномочия федеральных, региональных и местных органов в данной сфере; установлен строгий порядок проведения мероприятий по контролю. Новизна данного ФЗ заключается в гарантиях прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), закрепленных в ст.ст. 15, 16.

Контрольная деятельность, как и всякая разновидность управленческой деятельности, протекает циклично. Ей присущи свои принципы, правила. Уяснению этого способствует правильное понимание объектов контроля. Не подлежит сомнению, что в качестве объектов выступают, с одной стороны, все сферы управленческой, хозяйственной, социально-культурной, административной деятельности, а с другой - управленческие функции: планирование, использование информации, решения, организационно-инструктивные и иные действия и т.д. Тем самым контроль как бы «замыкает» осуществление указанных функций, позволяя выявить степень их направленности на заданные цели, ход осуществления, оценить уровень деятельности организаций и Должностных лиц.

Есть и другие правила, которые отражают прогрессивные тенденции процесса выполнения контрольных функций. К ним относятся, например, систематичность, означающая непрерывность осуществления этих функций. Эпизодически проводимые от случая к случаю мероприятия не позволяют своевременно обнаружить и устранять «отклонения» от установленных целей. Кроме того, в системе управления нарушается та ритмичность в выполнении одной из функций, которая столь необходима. Подчас управленческая деятельность ориентируется на «контрольный режим» лишь по чрезвычайным основаниям. А это снижает предупредительный эффект контроля.

К таким правилам относится и цикличность процесса осуществления контроля, заключающаяся в периодической смене целеустремленных действий - контрольных операций. Выделяются стадии сбора, обработки, использования контрольной информации.

В контрольной деятельности используются различные методы. К ним нужно отнести тематические проверки, рейды, материалы средств массовой информации, контрольно-информационные материалы, доклады, информации и т.п. Полнота применения всех методов контроля благоприятно отражается на качестве самих проверок. В их проведении, однако, имеется немало недостатков.

В результате проверок, сбора и анализа контрольной информации принимаются различные меры. В них концентрируется главный «заряд» функции контроля. Чаще всего по итогам контрольной деятельности принимаются решения; их полезность измеряется новизной предлагаемых мер, а не воспроизведением предписаний и рекомендаций, высказанных ранее. Поэтому далеко не всегда решения являются наилучшей формой реализации контрольной функции.

Не менее полезны обсуждения, аналитический разбор ситуации, информационно-контрольные материалы, обращения в соответствующие органы, беседы с работниками, инструктирование их и оказание необходимой помощи. Последнее обстоятельство хотелось бы особо подчеркнуть. Последовательно ли применяются меры ответственности к лицам, виновным в невыполнении тех и иных планов, заданий, решений и т.д.? Необходимость строгой оценки работы в этом направлении должна быть осознана в полной мере, поскольку речь идет об укреплении дисциплины, организованности и законности. Главное же состоит в том, что контрольные действия, безотносительно к их форме, являются не конечным пунктом управленческого процесса, а его новым импульсом.

Происходят изменения в содержании, способах и методах выполнения контрольных функций. Думается, что отражение в системах и процессах управления общих тенденций развития, в особенности повышение уровня организованности, сознательности и самодисциплины граждан, лишь в перспективе может привести к некоторому уменьшению удельного веса контроля. В нем будут преобладать не факторы «отклоняющегося» поведения, а условия объективной оценки происходящих управленческих процессов. В современный период государственный контроль необходим.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. выделен раздел «Усиление контрольной функции государства». Отмечена неэффективность контроля за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений. Множество ведомственных и вневедомственных структур дублируют друг друга и увлекаются взиманием штрафов. В КоАП постоянно вносятся дополнения и изменения. В повестке дня подготовка проекта федерального закона о государственном контроле, охватывающем систему специализированных контрольных инстанций, четко взаимодействующих между собой.

§ 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

В нашей стране всегда уделялось внимание организации контрольной деятельности и проверке исполнения принятых решений.

Акцент был сделан на развитие специальных контрольных органов. В 20-х гг. действовал Народный Комиссариат Рабоче-Крестъянской инспекции. С 1934 г. при Совнаркоме СССР работала Комиссия советского контроля, в 40-50-х гг. существовал наркомат (министерство) государственного контроля СССР. В 60-х гг. создаются органы партийно-государственного контроля, преобразованные позднее в органы народного контроля. Их полномочия были широки -наложение денежны.х начетов, отстранение от должности и т.п. (См. подробно: М С. Смиртюков. Советский государственный аппарат управления. - М.: Изд-во полит, литер., 1982, с. 196-204). Параллельно развивалась сеть специализированных контрольных органов, чаще всего инспекций в рамках деятельности министерств. Они действуют и сегодня.

Государственный контроль осуществляют в нашей стране различные органы. Функции общего контроля реализуют: а) Президент РФ, б) Правительство РФ, в) президенты, главы правительств и губернаторы субъектов РФ, г) законодательные (представительные) органы.

Межведомственный функциональный контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Разумеется, каждый в пределах своей компетенции. Их контроль имеет ярко выраженный функциональный характер.

Контрольные функции органов исполнительной власти чаще всего регламентируются в законах и положениях, устанавливающих их статус. Они могут закрепляться и в текущих подзаконных актах, когда возникает потребность в изменении или усилении контрольных полномочий в общем объеме управленческой деятельности. Гибкость правового регулирования способствует устойчивости контрольной деятельности. Обратимся к практике.

Не всегда, однако, контрольные функции выделены и урегулированы четко, что затрудняет их специализированное выполнение. Например, их нелегко «отыскать» среди 44 функций МВД, хотя Положение о МВД (18 июля 1996 г.) содержит подробный перечень всех функций. Пожалуй, лишь в рамках обеспечения выполнения законов, указов и иных актов внутри системы можно обнаружить элеженты контрольной деятельности.

Правильно поступают государственные органы, когда при рассмотрении крупных вопросов предусматривают в принимаемых решениях специальные меры контрольного характера. Это могут быть поручения совершить контрольные действия или указания об объектах контроля. Важно лишь, чтобы такие меры не остались нереализованными.

Приведем ряд пунктов Постановления Правительства РФ от 12 марта 1997 г. «Об итогах со^исигьно-этсокожического развития Российской Федерации в 1996 году и задачах на 1997 год». Правительство поручило Минфину РФ:

ежемесячно представлять в Правительство РФ отчет об исполнении федерального бюджета и данные об исполнении бюджетов субъектов РФ;

совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием ЦБР представить до 1 апреля 1997 г. в Правительство РФ порядок ведения счетов федеральных органов исполнительной власти, препятствующий нецелевому расходованию бюджетных средств;

ежеквартально представлять & Праеителъство РФ отчет о результатах проверок своевременного и целевого использования средств федерального бюджета.

Федеральным органам исполнительной власти поручено активизировать работу по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ и ежемесячно представлять в Минюст информацию о проделанной работе. Минюсту РФ ежеквартально, представлять в Правительство отчет о приведении ведомственных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством.

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ представлять в Минэкономики информацию о ходе выполнения Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» и программы. Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах». Минэкономики осуществлять систематический сбор, анализ этой информации и представление ее ежеквартально в Правительство РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ периодически осуществляют контрольные полномочия. Проводятся проверки деятельности организаций, анализируется статистическая и иная информация, заслушиваются сообщения руководителей республиканских, областных и иных органов о выполнении федеральных или республиканских, областных законов, целевых программ, о ходе финансирования, о ходе работ на отдельных объектах и т.п. Не всегда эти виды работ осуществляются систематически и системно, т.е. с использованием всех контрольных средств. «Выпадают» многие объекты контроля, и реагирование чаще всего строится применительно к «аварийным», «критическим», «чрезвычайным» ситуациям. И тогда контроль утрачивает смысл постоянно выполняемой функции для поддержания заданного курса действий и развития.

Органами специализированного контроля являются инспекции. Они действуют, как отмечалось выше, в системе министерства, государственного комитета и других органов исполнительной власти. Назовем среди них Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ, Госавтоинспекцию в составе МВД, инспекции по качеству товаров, по промышленной энергетике и энергонадзору, инспекции по охране земель, водных ресурсов, по карантину растений и др. Статус инспекций устанавливается соответствующими министерствами и иными органами и включает в себя проверочные полномочия и полномочия по пресечению нарушений норм и правил (приостановление работы, наложение штрафов и т.д.).

Так, Государственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей - государственная служба, основными задачами которой являются контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен, качеством и безопасностью товаров народного потребления. Госторгин-спекция состоит из Главного управления и подчиненных ему управлений по республикам, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу.

Госторгинспекция имеет право:

а) осуществлять проверки с правом беспрепятственного доступа на торговых и промышленных предприятиях независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в соответствии с основными задачами и функциями, определенными Положением о Гос-торгинспекции;

б) производить контрольные покупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (пробы) товаров для проведения исследования их качества;

в) осуществлять контроль за наличием у продавца, изготовителя сертификата на реализуемые товары и соответствием его требованиям конкретного стандарта или другого норлативного документа;

г) давать заключение по просьбе продавца, потребителя о качестве сертифицированных товаров, вызывающих сомнение в части их соответствия стандарту;

д) получать от министерств, ведомств, предприятий, научно-исследовательских институтов и лабораторий, граждан документацию, характеризующую качество продукции, данные о производителе (поставщике) товаров, а также другие материалы, необходимые для выполнения функций, возложенных на Госторгинспекцию;

е) составлять акты и давать обязательные к исполнению продавцом, изготовителем предписания:

об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисиипликы при производстве товаров;

о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан;

о приостановлении или введении особых условий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушениями требований нормативной документации, до устранения недостатков и повторного заключения Госторгинспекции;

ж) передавать материалы в следственные органы для привлечения к ответственности должностных лиц, допускающих неоднократные злоупотребления в торговле, выпуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей;

з) выступать стороной в органах суда и арбитражного суда.

В настоящее, время указанная структура действует в рамках МВЭС.

С административным контролем в его «чистом виде» переплетается контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Счетной палатой (См.- Н.Д. Погасян. Счетная Палата Российской Федерации. М.: Юристъ, 1998).

На основе ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

(уценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а такэке на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевреуиенностъю движения средств федерального бюджета и средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов в ЦБР, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителями проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства. Представление должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах no его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.

Учитывая задачи совершенствования контрольной деятельности, целесообразно упорядочить в стране систему контральных органов. Оправданно создание единой системы государственного контроля с сетью специализированных контрольных органов (инспекций), сохраняющих ведомственную подчиненность лишь в методическом отношении. Эту перестройку завершит принятие ФЗ о государственном контроле в Российской Федерации.

Контрольные полномочия государственных органов весьма широки. Таковыми они являются прежде всего у органов исполнительной власти, которые обладают ими в силу характера и объема своей компетенции. Критериями оценки действий проверяемых органов и должностных лиц служат нарушения законности и государственной дисциплины, а также целесообразность и обоснованность совершаемых ими действий. Значимость критериев требует последовательной реализации контрольных полномочий и использования адекватных им мер воздействия.

Принципиальное значение в этом плане имеет Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».

Отмечено, что становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников органов государственной власти. Нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов и указов Президента РФ чаще всего проявляются в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

Неисполнение федеральных законов, указов Президента и решений судов дискредитирует государственную власть и создает условия для коррупции и злоупотреблений, ведет к нарушению прав и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.

Установлено, что однократны,м грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы., влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются: нарушения федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение феде-оальных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную сигу решений судов.

Нарушения должностными лицами федеральных законов и указов 1резидента РФ, неисполнение или их ненадлежащее исполнение, попекшие последствия в виде нарушения нормального режима функцио-чирования системы государственного управления, иные тяжкие по-педствия, а также перечисленные выше действия, совершенные пред-чамеренно, являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии в законодательством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и гла-ы исполнительной власти субъектов РФ несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в соответст-ующих органах.

Установлено, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, на которых наложено дисциплинарное взыскание за указанные нарушения, не подлежат, в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Должностные лица и работники могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).

Контрольные органы обладают широкими полномочиями, позволяющими пресекать нарушения законов и иных актов и нормализовать деятельность проверяемых субъектов. Рассмотрим их на примере налогового законодательства.

Согласно законодательству, применяются такие виды санкций как взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) либо суммы налога за иной сокрытый объект налогообложения, штрафы, пени. Виновные должностные лица привлекаются к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности.

Налоговые инспекции вправе: производить на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, включая совместные предприятия, у граждан проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну.

Организации и граждане обязаны представлять справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения.

Налоговые инспекции наделены правом требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых предприятий, учреждений, организаций, а также от граждан устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и других обязательных платежах в бюджет и законодательства о предпринимательской деятельности и контролировать их выполнение. Они могут приостанавливать операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деюгараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет, изымать у предприятий, учреждений и организаций документы, свидетельствующие о сокрытии или занижении прибыли (дохода) или о сокрытии иных объектов от налогообложения.

Разрешено применять к организациям и гражданам финансовые санкции в виде взыскания:

- всей суммы сокрытой или заниженной прибыли (дохода) либо суммы налога за иной сокрытый (неучтенный) объект налогообложения и штрафа в размере той же суммы, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере;

- 10% причитающихся сумм налогов или других обязательных платежей за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета с нарушением установленного порядка, а также за непосредственное либо несвоевременное представление налоговых деклараций, отчетов, расчетов и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет.

В бюджет взыскиваются недоимки по налогам и другим обязательным платежам в бюджет, а также суммы штрафов и иных санкций.

§ 3. ОБЪЕКТЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Установление содержания и объема государственного контроля в различных сферах деятельности - дело очень сложное. Требуется строгая ориентация в выборе объектов и методов контроля, равно как в действиях субъектов, обладающих контрольными полномочиями. Иначе возникает немало ошибок, связанных с неиспользованием или превышением контрольных полномочий, с неправильным поведением проверяемых юридических и физических лиц. Деформация контроля резко снижает его эффективность. Поэтому публичная и устойчивая регламентация контрольной деятельности в статутных и тематических законах и положениях имеет актуальное значение.

Приведем ряд пояснений. В Воздушном кодексе РФ есть гл. IV «Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации». Целью государственного контроля является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности и качества работ и услуг.

Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации осуществляет специально уполномоченный орган в области гражданской авиации. Государственный контроль осуществляется за соблюдением воздушного законодательства РФ и международных договоров РФ.

Этот орган создает инспекторские службы. Структура и функции инспекторских служб устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Права и ответственность инспекторов определяется Правительством РФ. Требования инспекторов и инспекторских служб, предъявленные в связи с проведением проверок, являются обязательными для исполнения гражданами и юридическими лицами (ст. 27-31).

Использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством РФ.

Контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства осуществляется органами единой системы организации воздушного движения, специально уполномоченным органом в области обороны в части выявления воздушных судов-нарушителей, а также органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами), в установленных для них зонах и районах. Органы, а также пользователи воздушного пространства обязаны принимать предусмотренные законодательством РФ меры по предотвращению и (или) прекращению нарушений федеральных правил использования воздушного пространства.

Особое значение приобретает финансовый контроль, который осуществляется государственными органами на основе сочетания норм административного и финансового права. Этот контроль выражается в двух основных формах - контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием и валютный контроль, связанный в большей степени с подвижностью валютных операций на внутреннем и внешнем рынках.

В связи с ростом задолженности регионов центру Минфином РФ предпринят ряд мер по усилению контроля за использованием бюджетных средств. Для контроля за целевым использованием бюджетных средств предполагается расширить полномочия Контрольно-ревизионного управления Минфина, причем как по территориям, так и по ведомствам. Минфин переходит на исполнение федерального бюджета через органы федерального казначейства. Ужесточается и расчетная дисциплина.

Другой аспект проблемы можно выявить в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». ЦБР утвердил Положение об изменении порядка проведения в Российской Федерации некоторых видов валютных операций. Ответственность уполномоченных банков за неправильное ведение порядка учета валютных операций, за непредставление информации, указанной в положении, выражается в виде штрафа в размере всей неучтенной, учтенной в нарушение порядка суммы и (или) каждого осуществленного платежа в иностранной валюте. Как видно, контроль такого рода связан с жесткими санкциями.

Разновидностью государственного контроля является таможенный и валютный контроль, осуществляемый таможенными органами в соответствии с ТК РФ (разд. V и VI). Таможенному контролю подлежат товары и транспортные средства, перемещаемые через границу РФ. Контроль осуществляется в следующих формах: досмотр, проверка документов и сведений, учет товаров и транспортных средств, осмотр территорий и помещений складов и др. Причем используются разные режимы контроля за товарами различных категорий (для важных сырьевых товаров, для товаров, требующих повышенной безопасности их перемещения, и др.). Правила таможенного контроля устанавливает ГТК РФ, в т.ч. набор необходимых документов (См.: Комментарий Таможенного кодекса РФ. - М.: Юрид. лит., 1996, с. 77-86).

Добавим к перечисленным актам и Положение об иммиграционном контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. Действуют, в частности, посты иммиграционного контроля, которые вправе проводить первичный опрос и регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о предоставлении убежища в России, принимать решения о направлении заявителей в центр размещения иммигрантов. Решения и действия должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящие органы миграционной службы и <