Глава iv. гражданин как субъект административного права
§ 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
Среди субъектов административного права особое место занимает гражданин. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-распорядительными функциями и либо работающий в организациях, либо не работающий (учащийся, пенсионер). Такие граждане всегда находились в орбите государственной деятельности, включались в сферу административно-правового регулирования, но далеко не одинаковым образом.
Как уже отмечалось, XVII-XIX вв. характеризуются отношениями властного повеления государства и его органов к подданным, подвластным. Их права были невелики. Не случайно, видимо, в русской административно-правовой литературе даже конца XIX в. положение человека в административно-правовой сфере чаще всего рассматривалось через призму «дозволений власти». Речь шла об ограничениях личной неприкосновенности в России и ее обеспечении в Англии, о регулировании права передвижения, права печати, права собраний (в России и в зарубежных государствах) и, наконец, о публичном обеспечении нетрудоспособных.
В советский период административно-правовой статус гражданина трактовался и воспринимался прежде всего как провозглашение и обеспечение его участия в государственном управлении. Политический смысл такой ориентации был понятен, но он ослабевал при господстве партийно-административных органов и обилии ведомственного правотворчества. Человек «терялся» перед стеной ведомственных актов, жестко регулировавших его поведение в разных сферах - социальной, коммунальной, жилищной и др. Инстанционный порядок защиты прав граждан давал ему некоторую надежду на соблюдение законности и справедливые решения. Роль суда в административно-правовой сфере была незначительна. И все это не уходит легко из жизни, что хорошо выразил Б.Ш. Окуджава: «Власть - администрация, а не божество. Мы же все воспитывались в поклонении власти. В этом был наш стимул, в этом было счастье... Вот мы и холопствуем все до одного. Рабствуем, усердствуем, спины гнем в дугу... Больше не могу!»
Разумеется, конституционное и административное правосознание имеет свою специфику в разных странах, учет которой позволяет избежать механического копирования норм, процедур и структур.
Показательно с этой точки зрения сравнительное исследование «образов права» в России и во Франции. Со словом «власть» у 26% молодых французов - рабочих ассоциируются сила, авторитет и влияние властных фигур, у русских - 36%, трактовка власти как управления, контроль привилегий - соответственно 22% и 72%. Те же ответы У служащих - 18% и 43%, 9% и 6%.
А вот ассоциации со словом «государство» у тех же групп. Как политическая организация - у первой группы 52%, у второй 34% у Французов, у русских - 20% и 19%, как наличие правовых элементов - у Французов 19% и 27%, у русских - 20% и 27% (См.: Ш. КурильскиОгивэн, М.Ю. Арутюнян, ОМ. Здравомыслова. Образы права в России и Франции. - М.: Аспект-Пресс, 1996, с. 169-173).
Происходящие ныне в нашей стране общественные преобразования приводят к изменению административно-правового статуса личности. Это связано, во-первых, с официальными и конституционными признаками, соблюдением и защитой прав и свобод человека - важнейшей обязанностью государства и его органов. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что следует из ст. 2 Конституции РФ. Этой статье корреспондирует ст. 18 - права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таков высокий нормативный ориентир деятельности всех звеньев исполнительной власти.
Во-вторых, происходит резкое повышение роли закона в регулировании статуса граждан, их прав, обязанностей и ответственности. Именно закон служит главным «гарантом нормоуста-новления» в данной сфере, отводя подзаконному правотворчеству скорее правоприменительный и обеспечивающий смысл.
В-третьих, административно-правовой статус гражданина ныне выявляется значительно полнее. Расширяется спектр его регулирования во многих сферах экономической, политической и социальной жизни. И если раньше давление организационных, юридико-технических норм было слишком очевидным, то теперь во многих правовых актах все более отчетливо регулируется не только механизм «участия», но и механизм «самореализации» гражданами своих прав в административной сфере. Конечно, здесь нужны большие усилия как со стороны граждан, так и органов, должностных лиц, обязанных способствовать их активности в этой сфере.
В-четвертых, существенным образом повышается роль закона и суда в охране прав граждан. Судебные процедуры все глубже продвигаются в административно-правовую сферу, создавая устойчивые и независимые механизмы защиты законных прав и интересов граждан. Соответственно должна видоизменяться тактика деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.
Сказанное позволяет охарактеризовать административно-правовой статус гражданина. Д.Н. Бахрах связывает его с гражданством и считает возможным вести речь о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан («ближнего» и «дальнего» зарубежья) и лицах без гражданства (апатридах). Видя здесь близкие грани конституционного и административного права, он различает эти статусы. Отмечается, что при их существенном совпадении есть шесть различий, касающихся занятия ряда должностей только гражданами России, режимов доступа к государственной тайне, распространения воинской обязанности только на граждан, мер административной ответственности и др. (См-' Д.Н. Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993, с. 30-33).
И все же характеристика общего административного статуса граждан не дана. Она может быть такой: административно-правовой статус гражданина России есть установленные законом и иными правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности государственных органов. Причем регламентируются и охраняются как индивидуальные права граждан, что сближает их с процедурами частного права, так и публичные права и их «коллективное выражение».
Общий административно-правовой статус граждан предопределен конституционными принципами и по этой причине универсален, стабилен. Его проявления многообразны, и их лучше всего можно выразить с помощью понятия видовых статусов. Автор ввел это понятие наряду с общегражданским статусом в одной из своих книг, выделяя видовые статусы в отдельных сферах жизнедеятельности людей соответственно выполняемых ими ролевых функций. Эти функции связаны, опосредованы способами законодательного регулирования, что давало возможность вести речь о политическом статусе граждан, о трудовом статусе и т.д. Административный статус рассматривался как одна из разновидностей статуса гражданина наряду с другими (См.: Ю.А. Тихомиров. Теория закона. - М.: Наука, 1982, с. 146-148).
Следуя этой логике, мы выделяем теперь административно-правовой статус как общий, базовый для своей сферы, и виды административно-правовых статусов, опосредующих разнообразное правомерное поведение граждан. Но какие? Отвечая на данный вопрос, Д.Н. Бахрах выделяет специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов, исходя из социальной роли последних. Это - статус членов административных коллективов, статус субъектов административной опеки, статус жителей территорий с особым административно-правовым режимом, статус субъектов разрешительной системы. Приведены аргументы, с которыми может ознакомиться читатель (См.: Д.Н. Бахрах. Указ, соч., с. 33-40).
Мы выделяем другие виды административно-правовых статусов граждан, исходя из такого критерия, как характер их гарантированной деятельности. Первый - общегражданский статус в делах управления государственными делами. Второй - функционально-клиентский, когда граждане удовлетворяют свои интересы и потребности благодаря корреспондирующим обязанностям органов, служб и должностных лиц. Третий - партнерско-содействующий, когда граждане участвуют в деятельности исполнительных органов и выполняют разные социально-правовые роли. Четвертый - охранительный, когда гражданам обеспечивается защита их прав и законных интересов как в административном и судебном порядке, так и мерами общественно-политического воздействия. Рассмотрим подробнее первые три вида, намереваясь посвятить последнему специальный раздел книги.
Первая разновидность административно-правового статуса «пропитана» конституционными нормами и ориентирована на развитие гражданских свойств человека. Реализовать эту цель можно на основе конституционного права граждан участвовать в управлении государственными делами как непосредственно, так и через своих представителей (п. 1 ст. 32 Конституции РФ). Это -право каждого гражданина, причем здесь оно является концентрированным и многоэлементным по двум причинам. Государственные дела есть во всех общественных сферах, чем и объясняется гарантированная широта участия. К тому же многообразны и формы участия - непосредственно, через своих представителей и посредством равного доступа к государственной службе, о чем сказано выше. Причем многочисленные законы и иные правовые акты Федерации и органов ее субъектов конкретизируют в нормативно-функциональном смысле понятие • «государственные дела» и формы участия.
Если вышеуказанные аспекты общегражданского статуса имеют прямое отношение к административно-правовой сфере, то другие права граждан требуют активной деятельности и содействия государственных органов. Политические конституционные права предполагают «в ответ» неукоснительно выполняемые прямые действия как органов исполнительной власти, так и иных государственных и общественных структур. Без такой реакции на права граждан на получение и распространение информации (п. 4 ст. 29 Конституции РФ), на проведение публичных мероприятий (ст. 31), на обращения (ст. 33), на объединение (ст. 30), на возмещение государством вреда (ст. 53) и др. трудно реально обеспечить законную и демократическую основу функционирования исполнительной власти. К сожалению, на практике такой курс действий проводится очень непоследовательно.
Другая группа конституционных прав - личных, экономических, социальных - должна служить ориентиром для всей многообразной функциональной деятельности органов и организаций. Имеется в виду создание материальных средств и иных гарантий, условий для практического осуществления прав, доброжелательного отношения и соблюдения интересов личности как главного приоритета управленческих решений и действий и многое другое. Ниже поясним подробнее данный аспект.
Сейчас же подчеркнем сильное влияние международно-правовых принципов и норм на административно-правовые доктрины, правотворчество и практику национальных государств. Их авторитет, признание и осуществление стали конституционным принципом и для России.
В интересующей нас сфере важнейшее значение имеют следующие положения Всеобщей декларации прав человека: каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности (ст. 6); все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную • защиту от какой бы то ни было дискриминации (ст. 7); каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом (ст. 8); никто может быть подвергнут, произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9); каждый человек имеет право принимать участие в гравлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей (ст. 21); каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.
Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и не-ральсифицированных выборах, которые должны проводиться три всеобщем и равном избирательном праве путем тайного го-посования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.
Важные положения для административно-правовой сферы мы находим в Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.
Развитие своеобразного «международного административного права» проявляется в нормах о правах гражданина в рамках конституционного и административного процесса и особенно заметно в документах Совета Европы.
Назовем конвенции о защите гражданских прав и основных свобод (1950 г.), Конвенцию о защите личности в связи с использованием автоматизированных персональных баз данных (1981 г.); резолюции о юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах (1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств - членов и между ними и Советом Европы (1975 г.). Показательны рекомендации о применении дискреционных полномочий административными властями (1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о получении информации от публичных властей (1986 г.), о публичных обязательствах (1984 г.), об административных процедурах, воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении судебной защиты по административным делам (1989 г.), об административных санкциях (1991 г.).
Таким образом, подобные международные административно -правовые процедуры весьма весомы. Их использование в государственной практике весьма актуально, ибо способствует активной реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их надежной защите. «Выводимые» из них принципы административного процесса - доступность, гласность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично объективная оценка актов и действий административных органов - заслуживают "широкого применения в российской доктрине и практике.
Приведем положения принятых 9 апреля 1985 года Генеральной Ассамблеей ООН Руководящих принципов для защиты интересов потребителей. На базе этих принципов Международная организация Союзов потребителей сформулировала восемь основных прав потребителей: право на удовлетворение основных нужд - право на основные товары и услуги, обеспечивающие выживание, - на адекватную пищу, одежду, кров, санитарные условия, здравоохранение, образование; право на безопасность - право быть защищенным от продуктов, производственных процессов и услуг, опасных для здоровья и жизни; право выбора - право иметь доступ к разнообразию товаров и услуг, продаваемых по конкретным ценам, а в случае монопольной торговли - иметь при справедливой цене гарантию удовлетворительного качества; право быть выслушанным - право потребителя отстаивать свои интересы и побуждать правительственные и другие осуществляющие государственную политику органы принимать их к полному и сочувственному расслютпрению при формулировании и осуществлении экономических и иных аспектов политики, право на возмещение - право на удовлетворение обоснованных претензий; право на потребительское просвещение - право приобретать знания и навыки, позволяющие потребителю постоянно, в течение всей жизни повышать грамотность по части отстаивания своих потребительских прав; право на здоровую среду - право на физическое окружение, способное повышать качество жизни.
Несомненно, пропитывание административно-правового статуса граждан нормами конституционного и международного права имеет громадное значение. Их нельзя игнорировать как в правотворчестве, так и в административном правоприменении.
Примечательной тенденцией является повышение роли закона в регулировании функционально-клиентских прав граждан в разных сферах. Причем подзаконные и ведомственные акты в некоторой степени отходят в сторону, сохраняя свое значение как средства обеспечения реализации прав граждан.
sojcok РФ «О защите прав потребителей» в ред. ФЗ от 9 января 1996 г. взял на себя основную нагрузку в данной сфере, создавая юридическую базу реализации клиентских прав граждан и их отношений с продавцами, изготовителями. И органы исполнительной власти, и органы управления предприятий, организаций вошли в другой режим функционирования и отношений с клиентами. Судебные процедуры нависли над ними...
Показательно, что наряду с мерами гражданско-правового регулирования названный закон содержит административно-правовые нор-мы, касающиеся деятельности исполнительных органов и органов местного самоуправления и их связей с субъектами гражданского права. Определены полномочия федерального антимонополъного органа, обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) по представлению информации этому органу и его территориальным органам, полномочия федеральных органов, осуществляющих контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), санкции, налагаемые уполномоченными органами за нарушение законодательства.
Особо выделим действия органов по защите интересов неопределенного круга потребителей. Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы, местного самоуправления вправе предъявлять иски в суды о признании действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или организаций, выполняющих функции продавцов на основании договоров с ними, противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства .массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда.
Выявим и другие аспекты проблемы. Так, ФЗ «О библиотечном деле» четко регулирует, права граждан в области библиотечного дела. Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ.
Право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается: созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания; многообразием видов библиотек, государственным протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лииами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и масштабов деятельности. Отметим, что права граждан в области библиотечного обслуживания приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его струк-I тур.
Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание .' библиотеки на территории РФ в соответствии с законодательством : РФ. Граждане имеют право принимать участие в деятельности попечительских, читательских советов или иных объединений читателей, создаваемых по согласованию с руководителями библиотек или их учредителями.
Все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Пользователь библиотеки имеет право бесплатно получать в любой библиотеке информацию о наличии в библиотечных фондах конкретного документа.
В общедоступных библиотеках граждане имеют право: стать пользователями библиотек по предъявлению документов; бесплатно получать полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов и другие формы библиотечного информирования; бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе источников информации; бесплатно получать во временное пользование любой документ из библиотечнысс фондов; получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек; пользоваться другими видами услуг, в т.ч. платными, перечень которых определяется правилами пользования библиотекой.
ФЗ «О связи» содержит гл. VI «Права пользователей связи». В ней закреплены право пользования связью, требования к качеству услуг связи, льготы и преимущества при пользовании связью для отдельных категорий граждан и организаций, гарантии тайны связи. Особо выделим ст. 31 о защите прав пользователей связи на предоставление услуг электрической и почтовой связи надлежащего качества, получение информации о таких услугах и об их исполнителях. Механизм реализации этих прав регулируется законодательством РФ.
Нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие отношения в области связи в соответствии с полномочиями субъектов РФ, не могут ограничивать права пользователей связи, установленные соответствующими федеральными законами.
В ФЗ «Об образовании» сделан акцент на государственных гарантиях прав граждан в области образования. Их права и обязанности подробно регулируются в уставах образовательных учреждений и в актах соответствующих министерств (ведомств), содержащих общеобязательные требования и стандарты.
Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
Отрадно, что подобный курс осуществляется и в субъектах РФ, когда в их законах регулируются соответствующие права и обязанности граждан. Так, в Законе Республики Саха (Якутия) «О физической культуре и спорте», есть ст. 2 о правах и обязанностях граждан в данной области. Но статья очень краткая и скупая. В Законе Республики Калмыкия «О животном мире» установлены права и обязанности пользователей животным миром (ст. 32), в Законе «Об охоте и охотничьем хозяйстве» регулируется участие граждан и общественных объединений в охране и использовании ресурсов охотничьих животных (ст. 9), установлены требования к юридическим лицам и гражданам в данной сфере.
Однако нередко в законодательных актах регулирование статуса граждан дается в отрыве от статуса органов, действующих в этой сфере. Гражданам трудно добиваться своих прав, а органам и должностным лицам - легко игнорировать права и интересы граждан. Неясны процедуры реализации прав, основания и виды ответственности органов. В подобных законах приоритетными должны быть главы и статьи о статусах граждан, а главы и статьи об управлении, органах - служить средством их демократического обеспечения. Пока же на практике это далеко не так.
Более противоречиво и не вполне последовательно развивается процесс регламентирования и обеспечения функционально-клиентских прав граждан в подзаконных актах. Такие права нередко недооцениваются или ограничиваются, подчас даже игнорируются, и вытесняются нормами ведомственного распорядительства и произвольного усмотрения. Известный принцип «клиент всегда прав» в нашей действительности часто заслоняется противоположным принципом «клиент не прав и зависит от должностного усмотрения». А жаль. Приведем две иллюстрации, которые показывают возможность использования средств реализации прав граждан.
Конституционное право граждан на жилье развито в целом ряде законов и множестве подзаконных актов. Так, 18 июня 1996 г. Правительство РФ утвердило Положение о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг. Компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг (далее - компенсации) предоставляются гражданам органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.
Социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному размеру предоставления на данной территории жилых помещений, определяемому органами государственной власти субъектов РФ в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда, социального использования и других факторов Органам государственной власти субъектов РФ рекомендуется по представлению органов местного самоуправления устанавливать предельно допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг.
Компенсации предоставляются гражданам - нанимателям жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Компенсации могут предоставляться членам жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также гражданам, имеющим в собственности жилые помещения.
Компенсация назначается органом местного самоуправления (уполномоченной выполнять эти функции организацией) после представления гражданином необходимых документов о составе семьи, размерах занимаемой площади, расходах на оплату жилья и коммунальных услуг, совокупном доходе семьи и других документов, предусмотренных порядком предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым органом исполнительной власти субъектов РФ и органом местного самоуправления. Причем важно отметить, что предоставление компенсаций всем имеющим на это право гражданам является непременным условием законности решений органов местного самоуправления об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг. Неурегулированность финансовых взаимоотношений между организациями на местном уровне не может служить основанием для отказа задержки предоставления гражданам компенсаций.
Очень много правил предоставления услуг гражданам-клиентам утверждается правительственными и ведомственными органами (См. подробно: Закон, 1996, № 6, «Услуги»). Причем их немало и на уровне субъектов РФ и местных органов. Нередко между ними есть противоречия, но особенно часто встречаются в подобных правилах отступления от норм жилищного, таможенного, водного и других кодексов и законов. Локальное правотворчество не должно ограничивать права клиента по сравнению с его статусом, урегулированным законом. Подобные акты подлежат опротестованию прокурором, отмене вышестоящим органом.
Приведем примеры удачного регулирования прав, обязанностей, ответственности клиентов и порядка удовлетворения их претензий. В утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 мая 1994 г. Правилах предоставления услуг местными телефонными сетями есть раздел ((Обязанности и права хозяйствующего субъекта». Хозяйствующий субъект обязан: обеспечить устойчивую и качественную работу местной телефонной сети; предоставлять в доступной форме широкую, исчерпывающую информацию пользователям посредством местных радио, печати, телевидения, а также объявлений в местах приема посетителей о сроках ввода и расширения автоматических телефонных станций, о возможностях предоставления доступа к телефонной сети и пользования местной телефонной связью, о режиме работы и своих реквизитах и т.д.; заключать с пользователем договоры на оказание услуг; оказывать услуги в сроки, установленные договором; устранять недостатки 'оказанной услуги и недостатки услуги, обнаруженные в процессе ее предоставления, в срок, установленный договором (или иным документом, подписываемым сторонами); производить пересчет абонементной платы, в случаях бездействия телефонной связи.
Хозяйствующий субъект имеет право: отключать незарегистрированные или не соответствующие требованиям по ограничению мощности передаваемого сигнала неречевые абонентские устройства; отключать незарегистрированные абонентские устройства; отключать самовольно подключаемые посторонними лицами абонентские устройства; приостановить или расторгнуть договор с пользователем на предоставление пользования местной телефонной связью в случае нарушения пользователем Правил.
Пользователь обязан: не допускать самовольной установки (перестановки) розеток и подключения к ним телефонных аппаратов, не имеющих сертификата соответствия, и незарегистрированных, не имеющих сертификата соответствия абонентских устройств передачи данных; не допускать использования телефонного аппарата для преднамеренного причинения другим пользователям беспокойств; в месячный срок сообщить хозяйствующему субъекту о своем выбытии; своевременно вносить плату за услуги, оказанные местной -телефонной сетью, за междугородные и международные переговоры, предоставленные в кредит с квартирных телефонов, за телеграммы, поданные в кредит, и др. услуги телефонной связи, предоставляемые по телефону; обеспечить доступ для осмотра, ремонта и технического обслуживания абонентских устройств, средств связи; содержать абонентские устройства в исправном состоянии.
Пользователь имеет право: использовать местную телефонную связь для ведения телефонных переговоров, для передачи информации любым способом в пределах допустимых нагрузок; требовать от хозяйствующего субъекта предоставления необходимой информации о реквизитах, режиме работы, оказываемых услугах местной телефонной связи, получать льготы и преимущества, предусмотренные законодательством, потребовать возмещения ущерба, причиненного хозяйствующим субъектом, в случаях, предусмотренных законодательством, Правилами и условиями договора на предоставление пользования местной телефонной связью или договора на предоставление доступа к местной телефонной сети.
Претензия может быть предъявлена в любой форме. При невозможности немедленного удовлетворения претензии она должна быть предъявлена в письменной форме за подписью заявителя с указанием адреса для ответа. Претензии должны по возможности удовлетворяться добровольно по взаимному согласию сторон. В случае невозможности достичь согласия стороны вправе обратиться в вышестоящие или судебные органы.
А вот в Правилах предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г., очень скупо урегулированы права клиентов, обязанности медицинских учреждений и особенно основания и виды их ответственности. Таких пробелов надо избегать.
Еще одной разновидностью административно-правового статуса граждан является их партнерско-содействующее участие в деятельности органов исполнительной власти. По сути дела, во всех нормативных правовых актах, посвященных статусу этих органов, содержится их обязанность вовлекать граждан в государственное управление и содействовать их участию в рассмотрении и решении вопросов, отнесенных к ведению соответствующих органов. Конечно, здесь не обойтись без обоюдного желания обеих сторон. Работники государственных органов должны практически делать граждан своими партнерами, а граждане должны знать, чем и как они могут помочь в выполнении функций того или иного органа, и охотно это делать.
Разумеется, в таком процессе участия граждан и самореализации ими своих прав есть и социально-психологические, и юридические аспекты. Психологи выделяют реакцию (позитивную или негативную) на импульсы органов, участие в их деятельности, собственное электоральное поведение, прямое действие, участие во внеинституциональных движениях, а также «выключен-ность», апатию, бойкот.
Видоизменяется и статус граждан. В правовых актах и в практической деятельности существует немало таких форм «статутного участия» граждан в деятельности государственных органов, когда они приобретают некоторые дополнительные свойства. Речь идет о более широком доступе в эти органы, об участии в подготовке вопросов, в анализе служебной информации, в рассмотрении проектов решений, в контрольных мероприятиях.
Назовем наиболее распространенные формы партнерско-содействующего участия граждан: а) в составе коллегий министерств, госкомитетов, областных администраций; б) в качестве членов научно-технических, координационных, экспертно-консультативных и иных советов; в) в составе межведомственных комиссий; г) в качестве членов общественно-тематических комиссий - временных или постоянных; д) как «общественных служащих» - внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов, стажеров и т.п. в структуре тех или иных государственных органов; е) в составе подразделений, действующих целиком на общественных началах, примером которых являлись общественные отделы исполкомов местных советов 60-х гг.
Подобное направление развития административно-правового статуса граждан мы считаем весьма перспективным. Оно способствует развитию гражданских навыков реально управлять государственными делами. И нужно четко определять правовое положение «общественных служащих», их контингент и особенно участки управления, доступные прямому общественному участию.
§ 2. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ
Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом служит механизм политического участия граждан в государственном управлении. Рассмотрим его подробнее.
Напомним, что в нашей стране в прошлые годы проводилась работа по развитию общественно-политической активности граждан. Решению этой проблемы служили меры по повышению уровня общественного сознания и культуры, укреплению дисциплины и законности, расширению участия граждан в управлении государственными и общественными делами, стимулированию их заинтересованного отношения к труду, выполнению планов и «социалистических» обязательств. Целенаправленно велась идеологическая работа, патриотическое и интернациональное воспитание граждан. Те годы хорошо отразила реплика В Шукшина в 1972 г.: «Ни ума, ни правды, ни силы настоящей, ни одной живой идеи!.. Да при помощи чего же они правят нами?»
И действительно, было немало трудностей и противоречий. Работа в данном направлении подчас велась несогласованно разными органами, в ней было много формализма. Отрицательно сказывалась известная стихийностъ в регулировании поведения людей, а также лжеактпивностпъ. Реально в управлении участвовало не более 25-50% граждан, к тому же нередко во «внешне ритуальных формах». Велась борьба с негативными явлениями, нарушениями дисциплины и порядка. Сохранялась пассивнос<