Глава v. нормы и источники административного права
§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ
Административно-правовой массив, с которым соприкасаются государственные органы и граждане и который они создают, нередко предстает перед ними аморфной массой. И от такого впечатления нелегко избавиться. Как же формировать и структурировать этот массив, как строить его по принципу «юридической таблицы Менделеева»? На подобные вопросы есть два ответа - с помощью административно-правовых норм и источников права данной отрасли. Нормы как первичные правила поведения облекаются в структурные формы - источники административного права. Рассмотрим подробно эти явления.
Понять смысл и ткань административно-правового массива и составляющих его норм нельзя без такого феномена, как административно-правовое сознание. Правосознание служит, как известно, мощным нормообразующим и правоприменяющим фактором. В отдельных же отраслях права его нужно правильно улавливать, формировать и давать возможность выражения его интеллектуального потенциала. Применительно к административному праву можно, не без некоторой условности, вести речь об административно-правовом сознании как взглядах и представлениях его субъектов в отношении объектов воздействия и методов их регулирования. В них выражены правовые ценности, образы права (верные и ложные), знание его институтов.
Понятно, что виды и уровни административно-правового сознания неодинаковы и в историческом аспекте, и в отношении разных категорий граждан. Выше говорилось о развитии научных административно-правовых идей и концепций, которые служат источником данной отрасли права. Неодинаковы представления об органах исполнительной власти, об их функциях, о мере государственного регулирования у чиновников, предпринимателей, банкиров, студентов, военных, пенсионеров. Эти различия нередко порождаются ошибками самой исполнительной власти или используемой ею дезинформацией.
Бесспорно одно: административное сознание и управленческая культура влияют на составление норм, их композицию, толкование и применение. Несомненно и обратное влияние норм высокого класса на правовое сознание и поведение людей.
Отношение к норме как своего рода «юридическому духу», оживляющему правовые явления и факты, было характерно для ученых-юристов прошлых десятилетий. Оно, к сожалению, исчезает в доктрине и административно-правовой практике, когда кажется вполне достаточным написать проект закона, постановления и т.д. и принять его. Исчезает норма как первичная клетка юридического акта, как правило поведения, как оценочный эталон.
Напомним, известный юрист Г. Келъзен писал, что действие превращается в правовой акт не в силу его формальной определенности, а благодаря тому значению, которое с ним связывают. Конкретное действие получает свой специфический и юридический смысл, свое собственное правовое значение в силу существования некоторой нормы, которая по содержанию соотносится с этим действием, поведением, наделяя его правовым значением. Акт действия может быть истолкован согласно этой норме Норма функционирует в качестве схемы истолкования.
Правопознание направлено на изучение таких норм, которые означают: нечто должно быть или должно совершиться, и человек должен действовать определенным образом. Норма - это смысл акта, который предписывает, позволяет или уполномочивает определенное поведение, смысл, направленный на поведение других людей. В этом смысле норма есть долженствование (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Вып. I. - М.: 1987, с 10-71). Отсюда возникают категории «социальный порядок» и «правопорядок». Право есть порядок человеческого поведения, но это принудительный порядок.
Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов, строгая подзаконность; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение административных санкций за правонарушения.
В отечественной юридической литературе сложилось устойчивое представление о правовой норме. Ее характеризуют несколько признаков. Норма права - это: а) первичная клетка права, б) государственное повеление, в) правило общего характера, персонально неконкретное и рассчитанное на многократное применение, г) формально определенное правило. Стало традицией выделять в структуре правовых норм три самостоятельных части - гипотезу и диспозицию, присущие нормам положительного регулирования, и диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным. Нормы в разных отраслях права весьма специфичны (См.: Теория права и государства. /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Право и Закон, 2001, с. 190-198).
Традиционная «триада» элементов правовой нормы применима и к нормам административного права. Вместе с тем есть и свои особенности. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положений, в иных нормах данного акта. Она может быть общей для ряда или многих норм. Наконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах. Такая «маневренность» гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту (предоставление требуемого комплекта документов, совершение административного правонарушения и т.п.), но и к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли.
Диспозиция как ядро административно-правовой нормы выражается в определении прав, обязанностей и ответственности субъектов права. Установленные ею правила поведения предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера могут содержаться в одной или нескольких статьях акта. Дело в том, что подобные правила нередко обладают операционными свойствами, т.е. регулируют целый ряд последовательно совершаемых действий. Их трудно свести к одному, к тому же простому, правомерному действию.
Формулирование диспозиции нормы имеет очень важное значение с двух точек зрения. Ее обоснованность служит прежде всего эффективному выбору способа решения социальной, экономической или иной задачи, метода регулирования отношений субъектов административного права. Ошибки и поспешность, юридические неточности создают у субъектов права неясные представления об их правах, обязанностях, ответственности и взаимоотношениях. К примеру, формула «решает» может иметь несколько юридических значений: «решает предварительно», «решает по согласованию», «решает совместно», « решает окончательно» и т.п.
Вместе с тем субъекты административного права с учетом диспозиции определяют варианты своих действий и решений. Нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к ожиданиям, бездействию или ошибочным решениям.
Административно-правовые нормы отличаются от других норм большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного правового акта, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных норм.
Санкция административно-правовой нормы содержит предусмотренную ею меру ответственности за нарушение или игнорирование правил, установленных диспозицией. Санкции неодинаковы по своему характеру. Собственно административно-правовые санкции чаще всего содержатся в том же акте либо как элемент конкретной нормы, либо как обеспечивающий элемент для ряда или многих норм данного акта. Чаще всего это меры административной ответственности (штраф и т.п.) за административные правонарушения. Подробнее об этом расскажем ниже.
Нередки случаи применения разных санкций. Например, в «Правилах осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны, окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов», утвержденных министром 17 апреля 1996 г., в п. 5 закреплены меры по устранению экологических правонарушений. Это - предписание об устранении правонарушений, постановление о наложении штрафа за административное правонарушение, постановление о возмещении вреда, предписание об ограничении хозяйственной и иной деятельности, предписание о прекращении финансирования деятельности, представление о применении мер дисциплинарного взыскания к нарушителю, направление материалов в следственные органы.
Как можно заметить, в подобных случаях применяется «веер санкций», часть которых относится к нормам других отраслей права. В этом видна не только связь норм различных отраслей, но и плотная «обеспеченность» административно-правовых норм санкциями других отраслей права.
Кратко изложенные выше характеристики административно-правовой нормы позволяют их правильно создавать, точно формулировать, находить удачную комбинацию. Незнание или игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задачи. Неверно понятая «правовая вариативность» ведет не к тому образу правомерного поведения, на который рассчитывает правотворческий субъект. Норма, сконструированная произвольно, к тому же не по правилам юридической техники, эффекта не дает. Правовые акты уснащаются положениями, текстами скорее литературно-обиходными, нежели нормативно-
структурированными, и их регулятивный смысл почти утрачивается
Поэтому очень важно не только правильно и точно определить и сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в структурные формы того или иного правового акта. Есть своя комбинация норм в статутных актах, в актах ком-петенционного характера, в актах процессуальных. Нахождение пропорции норм позволяет избегать их односторонности там, где нужна «полифония норм», и недооценки специфики актов, которые требуется полнее насытить, к примеру, процессуальными нормами.
Своя композиция таких норм встречается в актах органов исполнительной власти, своя и подчас более специфическая есть в законах и указах. Ведь у каждого акта, как отмечалось, свое место в правовой системе, своя юридическая сила и структура.
Административно-правовые нормы могут быть выражены в административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в нескольких статьях или группе статей, правовых институтах, в-третьих, в статьях, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, в «парных актах», когда распорядительным актом Правительства или министра утверждаются положения, правила, инструкции, содержащие набор взаимосвязанных норм. Таких случаев очень много.
Административно-правовые нормы содержатся и в законах. Обратимся, например, к ФЗ «О связи», принятому 20 января 1995 г. В нем 44 статьи, в которых можно условно выделить около 160 правовых норм. Назовем виды законодательных отсылок и опосредованного правоприменения: а) к Конституции - 2, б) к законодательству - 27, в) к конкретным законам - 3 (Закону о защите прав потребителей -ст. 39, косвенно - к ГК РФ - ст. 26), г) ко всем правовым актам - 4, д) поручений Правительству РФ принять акт - 5, е) отсылки к актам федеральных исполнительных органов - 3, ж) отсылки к актам субъектов Федерации и местного самоуправления - 3, з) отсылки к международным договорам - 7.
Прямое действие закона выражается в следующих формах: а) целеориентирующие нормы, в т.ч. определяющие задачи органов, принципы, термины; б) нормы, устанавливающие компетен-ционные рамки деятельности, как общие, так и по определенным вопросам (среди них 4 поручения Правительству РФ); в) акты повседневного исполнения; г) воздержание от действий; д) фактические неюридические действия. Заметим, что в практике реализации этого и других законов преобладает реагирование органов исполнительной власти на конкретные поручения и виды соответствующих действий. Это сужает сферу действия закона.
ФЗ «О безопасности дорожного движения» содержит разнообразные «связки» норм. Приведем их подробнее.
В ст. 26 «Основные требования по подготовке водителей транспортных средств» установлено, что типовые программы подготовки водителей транспортных средств соответствующих категорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ на основании соответствующих государственных образовательных стандартов.
Право на управление транспортными средствами подтверждается соответствующим удостоверением. На территории РФ действуют национальные и международные водительские удостоверения, соответствующие требованиям международных договоров РФ.
Порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ (ст. 27).
Положения об обязательном обучении граждан правилам безопасного поведения на дорогах включаются в соответствующие государственные образовательные стандарты.
Государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.
Нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность (ст. 31).
§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ
Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.
Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже «одномоментное» применение, поскольку именно административно-правовые норлгы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.
Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость как в теоретическом, так и практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо известна читателю. Несколько лет тому назад мы попытались видоизменить эту классификацию с учетом прежде всего критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Выделялись нормы-принципы, нормы-цели (задачи), нормы управомочивающие (общережимные), нормы конкретно-предписывающие, нормативы (технико-экономические), нормы-стимулы (поощрения), нормы-дефиниции, нормы договорные, нормы-запреты (санкции) (См.: Ю.А. Тихомиров. Закон, стимулы, экономика. - М.: Юрид. лит., 1989, с. 69-87). Такие нормы встречаются и в законах, и в подзаконных актах, и в этом нет ничего удивительного, поскольку законы служат источниками всех отраслей права, включая и административное.
В последнее время были сделаны попытки провести классификации административно-правовых норм с учетном новой практики и научных разработок. В качестве критериев служили: предмет регулирования (нормы материальные и процессуальные, подразделяемые на ад-мuнucmpamuвнo-юpucдuкцuoннъLe и административно-процедурные), юридическое содержание (обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные), адресаты, масштаб применения, объем регулирования, внутрисистемные и общеобязательные (См.: А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теме, 1996, с. 55-62). С такой классификацией в основном можно согласиться, хотя она является недостаточно полной и не выражает всего многообразия административно-правовых норм прежде всего по характеру их регулирующего воздействия.
Полагаем возможным предложить следующую классификацию административно-правовых норм. По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов Допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-Дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для распорядительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулирования.
По критерию предметной направленности административно-правовые нормы подразделяются на материальные нормы и процессуальные нормы. Критерий масштабов действия административно-правовых норм позволяет разделить их на нормы, действующие постоянно или временно в тех или иных территориальных границах. Сделаем краткие пояснения названных норм, имея в виду их содержательное раскрытие в последующих главах книги.
Начнем с норм в рамках первой классификации. Нормы-задачи содержат нормативную ориентацию развития отраслей, сфер управления и регулирования, других объектов, а также выступают ориентиром деятельности субъектов административного права. Нормы-принципы выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления. Нормы-дефиниции дают нормативные определения, обязательные к применению в тексте закона или иного правового акта. Нормы учредительные характеризуются своим преобразовательным потенциалом и выражаются в формировании управленческих структур, финансово-хозяйственных комплексов. Нормы общекомпетенционные очерчивают статус, права, обязанности и ответственность субъектов административного права. Чаще всего они содержатся в положениях об органах, должностных лицах. К нормам-заданиям можно отнести программы, планы, которые являются нормами длительного действия.
Нормы-стимулы поощряют развитие и деятельность субъектов права в том направлении, которое считают важным и полезным органы, принимающие административно-правовые акты. Близко к ним примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-методических и иных, содержащие скорее советы по поводу рациональных действий. Нормы-указания касаются конкретных действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Нормы-поручения означают указания по поводу решений или действий, выбор которых может быть более свободным. Нормы.-запреты содержат предостережения против возможных неправомерных действий, нормы,-санкции - указание на меры ответственности к виновным лицам или органам.
Нормы-стандарты содержат техника-экономические, социальные, экологические, технологические, и иные нормативы как технико-юридические правила. В качестве примера приведем распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г., которым одобрены уточненные министерствами здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты., связи и др. социальные нормативы и нормы. Например, в них указано, как должны быть укомплектованы - в единицах измерения - библиотеки в разных населенных пунктах.
Своеобразие договорных норм заключается в их природе как; согласованных нормах равных партнеров с добровольно принятыми обязательствами .
Приведенная классификация норм имеет большой практический смысл, поскольку позволяет правильно готовить проекты административно-правовых актов по их отдельным элементам. Различие норм дает возможность их исполнителям верно реагировать на каждую норму и в соответствии с ней строить свою деятельность. Удается избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, которая должна быть присуща цели и содержанию того или иного акта. Ведь в тексте каждого акта чаще всего встречаются разные комбинации норм, и не всегда они являются однопрофильными.
Различение материальных и процессуальных норм имеет большое значение для ряда отраслей права, в т.ч. и административного права. Материальные нормы, а их большинство, устанавливают юридические границы и объем правового регулирования с учетом приведенной выше классификации норм, определяют права, обязанности и ответственность субъектов.
Административно-процессуальные нормы служат реализации материальных норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений. Пока их явно не хватает, и это создает трудности в реализации норм. Ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений.
Как отмечалось выше, указанные нормы правильно делят на административно-юрисдикционные и административно-
процедурные. Мы развиваем это деление и выделяем: административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в порядке подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку деятельности в какой-либо сфере; регламентарные, вводящие организационные регламенты, распорядки, правила.
Административно-процессуальные нормы могут составлять исключительно или преимущественно процессуальные акты типа кодекса об административных правонарушениях. Довольно часто они «соседствуют» с материальными нормами, особенно это касается норм нашей третьей группы.
Сделаем вывод: правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки «нормообразо-вания», избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Полезно, по опыту Министерства юстиции Германии, выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.
§ 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Изучение и развитие каждой отрасли права ведет к соприкосновению с таким явлением, как источники права. Речь идет о способах нормативного выражения и структурирования правовых правил поведения. Благодаря им право как бы материализуется, становится ощутимым и воспроизводимым в различных актах поведения, действий. Природа источников или форм права обстоятельно исследована в литературе по теории права как прежних десятилетий, так и последних лет. Выделяются наиболее типичные источники права - правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты (См.: Общая теория права. Под ред. А.С. Пиголкина. Изд. 2-е, доп. и пере-раб., М.: изд-во МГТУ им. Баумана, 1995, с. 164-175; Теория государства и права. Курс лекций под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, Теис, 1996, с. 336-368). Набор источников, их удельный вес и соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и общества.
Сказанное в полной мере относится к источникам административного права, но с известными оговорками. Здесь исторически складывается своя система источников, порождаемая предметом и методами правового регулирования и зависимая от особенностей и этапов государственного развития. Влияние государства как фактора правотворчества в этой отрасли стало весомее в силу вышеназванных причин. Но оно не препятствует влиянию источников административного права иностранных государств, особенно научных концепций ученых-административистов. Подобное явление было характерно в прошлом и особенно в настоящее время, когда юридико-интеграционные процессы стали особенно распространенными.
Под источником административного права можно понимать формы «административного правообразования» и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. В этом смысле значение источника права может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, он способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источника права, поскольку право обусловливается именно процессом развития политических, экономических и иных отношений. В данной работе мы лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект источника.
Во-вторых, источник административного права означает импульс, своего рода начало формирования правовых норм, процесс правообразования. Скажем, научные концепции ученых-административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали сильное влияние на реальную административную политику и административную практику. Ими в немалой степени формировались устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управления. Основанием концепций и программ административных реформ часто служили теоретические разработки ученых, политиков, государственных деятелей.
В-третьих, источник административного права выступает как форма выражения и структурирования административно-правовых норм. Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой. Им мы уделим ниже большое внимание.
Попытаемся определить .виды источников административного права. По мнению старых российских административистов, правовой порядок в области государственного управления слагается из трех элементов - юридические нормы или обычаи; абстрактные правила поведения; административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и конкретных юридических отношений и состояний, акты юрисдикции, предназначенные для распознавания и констатирования нарушений права (в частности, административной юстиции).
Административисты, писавшие в советские годы, признавали источниками административного права правовые формы выражения административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно -распорядительной деятельности органов государства. Отмечалось, что такие нормы содержатся в различных правовых актах, которые в совокупности составляют систему источников административного права. К ним относили конституцию, законы и постановления Верховных Советов Союза ССР, союзных и автономных республик, указы и постановления Президиумов Верховных Советов, совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, приказы и инструкции министерств и ведомств, решения и распоряжения местных советов и их исполнительных органов.
Возникает вопрос: по какому критерию выделять источники административного права в настоящее время? Сохранять ли старый? Внести ли в него некоторые коррективы? Ответы на эти вопросы предворим одним важным соображением, которое нередко упускается из виду. Речь идет об объеме источников административного права - одни из них являются источниками только административного права, создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами. Думается, более убедительной иллюстрации, чем акты Правительства и министерств тут не привести.
Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично. Все зависит от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. Примеры первого рода - ФКЗ о Правительстве РФ, КоАП, при-Мер второго рода - федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции исполнительных органов, и т.п.
В соответствии с вышеуказанным отнесем к первой подсистеме собственные источники административного права: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; е) административные договоры или управленческие соглашения.
Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов РФ; б) законы РФ и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик; г) решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).
Мы не случайно говорим о двух подсистемах источников административного права. Привычный взгляд на них ученых и практиков как на совокупность источников ведет к утрате понимания их связи между собой и необходимых соотношений. Ведь преобладание среди источников собственно административных актов лишь на первый взгляд может показаться выразительной характеристикой подзаконного правотворчества и образуемого им подзаконного правового массива.
В действительности же малый удельный вес законов в административно-правовой сфере, который наблюдается сейчас, ограничивает ее нормативно-источниковедческую базу. Равно как и не уменьшающийся рост указов или ведомственных актов ослабляет общерегулирующую роль правительственных актов.
Невелика пока реальная роль административно-правовых идей и концепций в практике государственного управления и регулирования, как из-за некоторой догматичности и пассивной информационности, так и вследствие игнорирования их в государственном аппарате.
Следовательно, удельный вес и соотношение источников административного права служат показателями его развитости и системной упорядоченности. Нужно всегда, на разных этапах развития государства, поддерживать их баланс, своеобразное равновесие, в рамках которого каждый источник может играть свою составную и созидательную роль.
В системе источников административного права особое место занимают административное и административно-процессуальное законодательство. Напомним, что эти отрасли российского законодательства отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Вопрос заключается в том, как понимать содержание и структуру этих отраслей. По точному смыслу конституционных норм имеются в виду отрасли законодательства, во-первых, включающие в себя только законы, во-вторых, развивающиеся раздельно, но в тесной связи друг с другом (пока же вторая отрасль почти не развита), в-третьих, охватываемые общей системой административного права.
Можно отметить в качестве особенностей этих отраслей наличие в них законов трех видов. Статутные законы закрепляют правовое положение органов исполнительной власти. Тематические законы регулируют их полномочия в различных сферах государственной и общественной жизни. Кодексы пока в меньшей степени характерны для административного и административно-процессуального законодательства. Действуют лишь КоАП, ТК РФ, содержащие нормы материального и процессуального права. Частично в АПК РФ есть нормы, касающиеся споров в сфере административных правоотношений. В перспективе возможно кодифицировать нормы в сфере административного процесса, информатики и т.п.
Думается, весьма полезно ознакомиться в общих чертах с источниками административного права иностранных государств.
В сжатом виде источники иностранного административного права характеризуются следующим образом: конституции, законы (конституционные и обычные), акты делегированного законодательства и подзаконные акты как административно-правовые акты, административные решения-прецеденты, судебные прецеденты (как судов общей юрисдикции, так и верховных административных судов), обычаи (особенно в англо-американской системе), международные договоры. Рекомендуем подробнее ознакомиться с ними (См.: Г.И. Никеров. Понятие и источники административного права зарубежных стран. - М.: Вестник международного университета. Научный журнал. Вып. II, 1997).
В Конституции Франции урегулированы полномочия Президента и Правительства. Акты Президента контрассигнуются премьер-министром и в случае необходимости соответствующими министрами. Акты премьер-министра контрассигнуются в случае необходимости министрами, на которых возложено их исполнение. Правительство может просить парламент о разрешении издания декретов по вопросам, относимым к сфере закона.
Французское административное законодательство отличается тщательным регулированием административных отношений и хорошим сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур принятия решений и ответственности. Много принято статутных и тематических актов и среди них органический закон об экономическом и социальном совете (1984 г.), закон, уполномочивающий Правительство принимать различные меры экономического и социального характера (1986 г.), закон о мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью (1978 г.), закон о мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью
Особого внимания заслуживает, административный кодекс, который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена конституции и публичным властям, местным коллективам, административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов деятельности -вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика, образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. об информатике, картотеках и свободах), полиция, реквизиция, собрание, спасатели-пожарники и т.д. Примечательно включение в текст административного кодекса соответствующих положений из 12 «отраслевых кодексов». В разделе «Имущество» есть положения из кодекса государственного имущества, в разделе «Выборы» - из избирательного кодекса, в разделе «Государственные служащие» - из уголовного, трудового и семейного кодексов, в разделе «Шахты и карьеры» - из горного кодекса и других актов, в разделе «Зрелища» - из кодекса кинематографической промышленности и т.д.
Такая двухслойная структура административного кодекса обеспечивает стабильную и динамичную кодификацию всех административно-правовых норм: и того, что у нас относится к общей части, и того, что относится к особенной части.
В стране изданы более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству, городскому хозяйству и др., которые подготовлены частными лицами для удобства пользования нормативным материалом. Административные суды нередко создают новые нормы (См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарте, 1996, с. 74-75).
Административное право Италии характеризуется как специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях права (См.: подробно: А.К. Колибаб. Источники административного права Италии. - Госуд. и право, 1995, № 7). В них встречаются нормы административного права. К первым можно отнести прежде всего конституционные нормы, закрепляющие общие начала функционирования государственного управления, как полномочия Президента