Государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции

Статья 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» называет следующие основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции:

1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

6) унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей;

7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

8) обеспечение независимости средств массовой информации;

9) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

10) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

11) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

12) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;

13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

14) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

15) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

16) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;

17) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

18) передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

19) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

20) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

21) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Эти взаимосвязанные и взаимозависимые законоположения можно разделить на две большие группы: меры организационного характера и меры экономического характера.

Рассмотрим меры организационного характера.

Так, ряд направлений по повышению эффективности деятельности государственных органов в борьбе с коррупцией связан с повышением активности граждан.

30 декабря 2008 года был принят Федеральный закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», который предусматривает заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Довольно острой проблемой является и налаживание диалога с гражданами (гражданским обществом).

В решении этого вопроса особая роль принадлежит средствам массовой информации (масс-медиа).

И решению этого вопроса в значительной степени способствуют положения таких законов, как: Закон РФ «О средствах массовой информации» (Закон о СМИ) от 27 декабря 1991 года № 2124-1 (ред. от 24.11.2014), устанавливающий, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, а также Федеральный закон от 13 января 1995 года № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», устанавливающий, в частности, требования, предъявляемые к информационным и информационно-просветительским программам.

Так, в информационных программах государственных аудиовизуальных средств массовой информации сообщения о работе Президента Российской Федерации, заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Президиума Правительства Российской Федерации, как правило, передаются отдельным блоком, а сообщения о заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или его Президиума должны сопровождаться видеорядом данного заседания, если видеосюжет технически подготовлен к передаче в эфир.

На этом, увы, законодатель остановился. Очевидно, что в будущем потребуется совершенствование существующих нормативных актов в целях приведения их в полное соответствие с духом и буквой Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В настоящее время в федеральных органах исполнительной власти проводится определенная работа по выработке собственных антикоррупционых стандартов, то есть установлений для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области в соответствии с требованиями п. 5 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Что же касается оптимизации, унификации и конкретизации полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах, то тут следует отметить, что упомянутые оптимизация, унификация и конкретизация должны находить свое отражение в административных и должностных регламентах, регламентирующих (по возможности, максимально) деятельность аппаратов органов исполнительной власти.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года № 679 (ред. от 16.05.2011).

В настоящее время во исполнение указанного правительственного постановления деятельность федеральных органов исполнительной власти по разработке и принятию административных и должностных регламентов значительно усилилась.

В данных документах особое внимание уделяется, как правило, срокам и последовательности административных процедур, административным действиям служащих, порядку взаимодействия структурных подразделений органов и их сотрудников с физическими и юридическими лицами, устранению избыточных административных процедур, сокращению объема документооборота, внедрению принципа «одного окна», снижению сроков исполнения государственных функций, указанию на ответственность должностных лиц за несоблюдение требований.

Должностные регламенты конкретизируют статус конкретного служащего.

Согласно ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В должностной регламент включаются:

1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.

Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Что касается обеспечения доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, то здесь надо сказать, что 9 февраля 2009 года принят Федеральный закон Российской Федерации № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Действие данного закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Однако действие этого закона не распространяется на:

1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;

2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;

3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.

К недостаткам закона можно отнести и то, что в нем не затрагиваются вопросы, связанные с порядком предоставления информации, относящейся к категории охраняемых российскими законами тайн и конфиденциальной информации.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Пользователи же информацией имеют право:

1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;

4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;

5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Антикоррупционное законодательство требует неукоснительно соблюдать принципы независимости судей и невмешательства в судебную деятельность, которые, впрочем, являются конституционными.

Судебная власть организует свою деятельность в соответствии с положениями Конституции России и Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

Воспрепятствование осуществлению правосудия, а также и производству предварительного расследования, а именно: вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда в целях воспрепятствования осуществлению правосудия, а также и вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела влекут уголовную ответственность.

Описанные деяния, совершенные лицом с использованием своего служебного положения, влекут повышенную уголовную ответственность (ст.294 УК РФ).

К основным же направлениям совершенствования деятельности правоохранительных и контролирующих органов можно отнести следующие:

улучшение антикоррупционного образования сотрудников этих органов;

совершенствование деятельности по укреплению международного сотрудничества и развитию эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом, что, видимо, потребует дальнейшей специализации (в том числе и в сфере международного сотрудничества) в виде создания специализированных подразделений по борьбе с коррупцией (в настоящее время в системе МВД РФ с переменным успехом функционируют подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и противодействию коррупции).

Также представляется, что повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих при одновременном сокращении численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов, помноженное на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы в перспективе может и должно привести только к созданию (возрождению) былой элитарности государственной службы.

Основные положения, касающиеся рассмотрения вопросов. содержащихся в обращениях граждан, урегулированы Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предусматривающим, в частности, что государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 14 закона).

Что касается повышения ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, то здесь, как представляется, довольно действенным механизмом, обеспечивающим заявленные вопросы, является институт внесения судебными органами частных определений и постановлений.

Так, если при судебном рассмотрении уголовного дела будут выявлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушения прав и свобод граждан, а также другие нарушения закона, допущенные при производстве дознания, предварительного следствия или при рассмотрении уголовного дела нижестоящим судом, то суд вправе вынести частное определение или постановление, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер. Суд вправе вынести частное определение или постановление и в других случаях, если признает это необходимым.(ч. 4 ст. 29 УПК РФ)

Впрочем, не менее эффективным представляется и наличие такого правового института, как внесение представления органами расследования преступлений.

Так, установив в ходе досудебного производства по уголовному делу обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе внести в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу представление о принятии мер по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона. Данное представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения (ч. 2 ст. 158 УПК РФ).

Наконец, рассмотрим меры экономического характера.

Проблема обеспечения добросовестности, открытости при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг существует во всем мире.

Во многом восприняли мировой опыт положения Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (вступили в силу с 15.09.2015).

Так, в Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок, а открытость и прозрачность информации об этом обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе, причем эта информация, размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Субъекты РФ могут вводить и дополнительные ограничения, направленные на обеспечение прозрачности заключаемых контрактов.

Значимой является и проблема совершенствования порядка использования государственного имущества, что в определенной степени регулируется положениями Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изменениями и дополнениями), а также Бюджетного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ.

Среди нормативных актов, посвященных наведению порядка в сфере экономической деятельности, особо следует выделить Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2004 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изменениями и дополнениями).

Большую роль в урегулировании нормальных экономических отношений сыграли и играют положения Указа Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», и, в особенности, Указа Президента РФ от 15 мая 2008 года № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», предусматривающие, помимо прочего, усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), гарантирующих, что проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) будет осуществляться не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля), предусматривающие образование при соответствующих федеральных органах исполнительной власти совещательных (координационных) органов по вопросам, затрагивающим интересы малого и среднего предпринимательства, с привлечением к их работе представителей субъектов малого и среднего предпринимательства и (или) их общественных объединений.

Данные нормативные акты предусматривают, помимо других мер, направленных на упорядочение экономических отношений, дальнейшее сокращение административных ограничений, упорядочение деятельности по лицензированию и т.п.

Принято считать, что передача публичных функций в частный сектор может помочь решить проблему коррупции.

Во многом этому могут способствовать положения Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О саморегулируемых организациях».

Так, под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Саморегулирование в соответствии с указанным законом осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской деятельности (индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации предпринимательскую деятельность) или профессиональной деятельности (физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами) в саморегулируемые организации.

Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим рассматриваемым законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Итак, предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации.

Саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, стандарты и правила, а также особенности содержания, разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций.

Стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами саморегулируемой организации могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.

Саморегулируемая организация от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части.

Саморегулируемая организация должна установить меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований стандартов и правил саморегулируемой организации, а также обеспечить информационную открытость затрагивающей права и законные интересы любых лиц деятельности членов саморегулируемой организации.

Стандарты и правила саморегулируемой организации должны соответствовать правилам деловой этики, устранять или уменьшать конфликт интересов членов саморегулируемой организации, их работников и членов постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации.

Стандарты и правила саморегулируемой организации должны устанавливать запрет на осуществление членами саморегулируемой организации деятельности в ущерб иным субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а также должны устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации члена саморегулируемой организации либо деловой репутации саморегулируемой организации.

Впрочем, поможет ли функционирование саморегулируемых организаций в решении проблемы коррупции, не вполне ясно. Представляется, что несколько упорядочить и улучшить, в том числе, и антикоррупционную направленность деятельности саморегулируемых организаций могло бы создание определенного управляющего (уполномоченного) органа по вопросам деятельности саморегулируемых организаций.

Подводя итог сказанному, отметим, что деятельность государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции подразумевает наличие единой нормативной базы, обеспечивающей слаженную работу государственных и муниципальных органов власти, одинаковые подходы к этой проблеме на всех уровнях российской власти.

Таким образом, основными направлениями государственной политики по совершенствованию антикоррупционной деятельности государственных и муниципальных органов власти будут: коррекция законодательства, затрагивающего рассматриваемую сферу, обеспечение функционирования более сбалансированной системы «сдержек и противовесов» между основными ветвями власти, упорядочение системы, структуры, функций органов исполнительной власти, изменение принципов государственной и муниципальной службы с контролем за имущественным положением представителей власти, создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств, совершенствование экономической системы, укрепление судебной ветви власти и совершенствование правоохранительной системы, координация антикоррупционной деятельности.