Антикоррупционного законодательства

Правовую основу противодействия коррупции составляютКонституцияРоссийской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Впервые в нашей многострадальной, грешной стране 31 июля 2008 года Указом Президента Российской Федерации был утвержден первый Национальный план противодействия коррупции, стала создаваться серьезная законодательная база противодействия коррупции, принимались организационные меры по предупреждению коррупции, активизировалась деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.

В развитие положений первого Национального плана противодействия коррупции был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который заложил правовые основы противодействия этому отрицательному социальному явлению. В этом законе даны ключевые определения в этой сфере, был впервые заполнен определенный законодательный вакуум, подвергся антикоррупционной коррекции статус судей, депутатов, сотрудников правоохранительных органов, других служащих.

Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция продолжает серьезно затруднять нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Глубокий анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568, свидетельствовал о необходимости принятия Национальной стратегии противодействия коррупции, представляющей собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, охватывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленной на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемой федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года № 460.

Национальная стратегия противодействия коррупции разработана:

а) исходя из анализа ситуации, связанной с различными проявлениями коррупции в Российской Федерации;

б) на основании общей оценки эффективности существующей системы мер по противодействию коррупции;

в) с учетом мер по предупреждению коррупции и по борьбе с ней, предусмотренных Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенцией об уголовной ответственности за коррупцию и другими международными правовыми документами по противодействию коррупции, участником которых является Российская Федерация.

В документе отмечается, что меры по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, отражаемые в правовых актах Российской Федерации, в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, в планах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции, должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Цель Национальной стратегии противодействия коррупции определена как искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения этой цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи:

а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

К основным принципам Национальной стратегии противодействия коррупции отнесены следующие основополагающие положения:

а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегий противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Выделены основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции:

а) обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

б) повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

в) внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

г) совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

д) устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

е) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

ж) расширение системы правового просвещения населения;

з) модернизация гражданского законодательства;

и) дальнейшее развитие правовой основы противодействия коррупции;

к) повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов;

л) совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;

м) периодическое исследование состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и по борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных регионах;

н) совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией;

о) повышение эффективности исполнения судебных решений;

п) разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, а также в целях реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации;

р) совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

с) повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих;

т) распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности;

у) повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции;

ф) совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов;

х) повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

В документе предусмотрено, что Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами:

а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

б) путем решения кадровых вопросов;

в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

г) путем оперативного приведения:

правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;

правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;

муниципальных правовых актов - в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;

ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;

з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

В развитие положений Национальной стратегии противодействия коррупции и в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Президентом РФ утвержден следующий, новый Национальный план противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы (Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147).

Согласно данному указу, руководители федеральных органов государственной власти должны до 15 мая 2016 года внести в соответствующие планы своих ведомств изменения, направленные на достижение конкретных результатов в работе по предотвращению коррупции и обеспечение контроля по этому направлению, а до 10 июня им поручено представить доклад о проведенной работе.

Правительство РФ, в свою очередь, должно до 10 июня представить в президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции сводный доклад по этому вопросу в федеральных органах государственной власти, а полномочные представители президента в федеральных округах должны будут провести аналогичную работу на региональном уровне.

Верховному Суду РФ рекомендовано подготовить обзор судебной практики по делам коррупционного характера, в том числе и в рамках законодательства о госзакупках, а Высшей квалификационной коллегии судей РФ - проанализировать практику применения к судьям взысканий за нарушение требований законодательства РФ о противодействии коррупции.

Совет судей в свою очередь должен будет до 1 февраля 2017 года подготовить предложения по совершенствованию проверки соблюдения судьями и лицами, претендующими на должности судей, требований антикоррупционного законодательства.

Счетная палата РФ, согласно указу, в ходе своих проверок также будет проводить анализ по вопросам выявления и противодействия коррупции в рамках своей компетенции, отражая соответствующие выводы в своих отчетах.

Расходы по реализации положений указа будут осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете федеральным органам власти на руководство управление в сфере установленных функций.

В Национальном плане, в частности, содержатся следующие постановления.

Правительство РФ должно усовершенствовать механизм урегулирования конфликтов интересов чиновников; доклад об этом должен быть представлен до 1 октября 2017 года.

Главам регионов поручено продолжить аналогичную работу на уровне субъектов РФ, в том числе - выявлять случаи нарушения региональными чиновниками требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов.

МВД РФ должно провести комплекс мероприятий по предотвращению хищений средств на капитальный ремонт и на крупные проекты, в том числе - организацию чемпионата мира по футболу 2018 года.

Антикоррупционный план ориентирует МВД РФ на раскрытие коррупционных преступлений в особо крупном размере, на борьбу с «откатами» и на выявление коррупции в госкомпаниях, а также «на выявление фактов подкупа иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций, в том числе при осуществлении международных коммерческих сделок»; доклад о всей этой работе должен быть представлен до 1 декабря 2017 года.

В Татарстане во второй половине 2016 года поручено провести региональную конференцию по противодействию коррупции; кроме того, в первом полугодии, согласно указу, в республике должна быть проведена научно-практическая конференция по актуальным вопросам формирования антикоррупционных стандартов и их применения.

Институту законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ рекомендовано организовать проведение в 2016 и в 2017 годах ежегодного Евразийского антикоррупционного форума.

МИД РФ поручено обеспечить участие РФ в международных антикоррупционных мероприятиях, в том числе в деятельности рабочих групп по противодействию коррупции в таких объединениях как АТЭС, «Группа двадцати», БРИКС, а также сотрудничать с Международной антикоррупционной академией.

Ряду общественных организаций, согласно указу, рекомендовано провести работу, направленную на просвещение граждан по вопросам антикоррупционного законодательства, в том числе с проведением ежегодных конкурсов в сфере социальной рекламы, журналистики и кинематографа.

Усиление мер борьбы с коррупцией предусматривает и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537 (с изменениями и дополнениями от 1 июля 2014 г.)

Констатируется, что реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года призвана стать мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации.

В Стратегии национальной безопасности также неоднократно подчеркивается приверженность государства борьбе с коррупцией, коррупция отнесена к одному из основными источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, борьба с коррупцией рассматривается как одно из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (ст. ст. 37, 38, 40 и др.)

Субъекты России приняли собственные законодательные акты, посвященные противодействию коррупции.

Так, например, на территории Санкт-Петербург действует закон Санкт-Петербурга от 14.11.2008 года № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге», направленный на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности и определяет задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в Санкт-Петербурге.

На территории Ленинградской области действует областной закон «О противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области», принятый Законодательным собранием Ленинградской области 19 декабря 2007 года, направленный на защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, а также противодействие коррупции при осуществлении полномочий органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области.

Аналогичные законы приняты и действуют и на территориях других субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законодательство в сфере борьбы с коррупцией является двухуровневым.

Определенные требования, можно сказать блок требований, содержатся в других российских законах, посвященных организации и прохождению государственной и муниципальной службы («О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года, № 58-ФЗ; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июня 2004 года № 79-ФЗ; «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ)

В указанных федеральных законах содержатся определенные требования к антикоррупционному поведению служащих.

На основе Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, принятого резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 года, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 814) утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих».

Довольно много антикоррупционных положений содержит и отраслевое законодательство.

Особенно это касается вопросов, связанных с распределением бюджетных средств, государственным имуществом, распределением государственного заказа, предоставлением государственных льгот.

Так, например, ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О защите конкуренции» устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Ст. 1015 ГК РФ запрещает передавать имущество в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления, а доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом, а ст. 575 данного кодекса запрещает дарения, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями; работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан; лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей; в отношениях между коммерческими организациями.

При этом, например, п. 6 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разрешает гражданскому служащему, сдавшему подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, выкупить его (однако при этом необходимо строго разграничивать столь разные понятия, как «подарок» и «предмет взятки»).

Нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» тоже содержат различные антикоррупционные положения, устанавливающие периодичность плановых проверок, ограничения при проведении проверок, недопустимость взымания платы, о недействительности проверок, проведенных с нарушением законодательства и т.п.

Безусловно, значительным антикоррупционным потенциалом обладают и нормы уголовного закона (УК РФ), о чем речь еще впереди.

Российское антикоррупционное законодательство выстраивает свои положения с учетом международных правовых актов, в первую очередь, таких как:

Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года;

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 2006 года;

Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 года;

Палермская Конвенция ООН против транснациональной и организованной преступной деятельности от 15 ноября 2000 года;

Международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма от 10 июля 2002 года;

Конвенция Совета Европы об отмывании, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 года.

Конвенция ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц от 17декабря 1997 года и др.