Глава 2. основные детерминанты коррупции
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
В ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ содержатся и другие основные понятия, помогающие раскрыть суть коррупции.
Так, например, под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Под функциями государственного, муниципального (административного) управления организацией понимаются полномочия государственного или муниципального служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений.
Коррупция является явлением многомерным и многоуровневым. Как свидетельствует история, она присуща любому обществу, а ее структура, масштабы, динамика являются следствием политических, социальных, экономических проблем. Уровень коррупции повышается, когда общество находится на изломе социально-политических перемен и экономических реформ.
Коррупцию как социально-экономический феномен изучают различными методами: опрос, наблюдение, эксперимент, анализ материалов уголовных дел и иных материалов, анкетирование, интервьюирование и др.
Коррупция представляет собой особый конфликт на границе экономики и права.
Существующие правовые ограничения вынуждают некоторых людей искать компромисс в виде подкупа; цели и формы удовлетворения потребностей отдельных людей не всегда соответствуют нормам права.
Коррупция всегда социально значима, представляя собой деятельность коррумпаторов и коррупционеров, направленную на извращение норм общественных отношений, криминализацию их содержания путем использования служащими своих полномочий с корыстной целью вопреки интересам службы.
К признакам деяний коррупционного характера относятся: использование служащим своего статуса вопреки интересам службы; наличие умысла на совершение действия (бездействия), объективно причиняющего ущерб интересам службы; непосредственное причинение ущерба авторитету государственной или муниципальной службы; незаконный характер получаемых служащим материальных благ.
Провоцируют коррупцию: несовершенство законодательства; уродливые формы социально-экономических преобразований; нищета, расслоение общества; ненадлежащая деятельность государственных структур; правовой нигилизм, неверие людей в наказуемость коррупционеров.
Детерминанты коррупции могут быть самыми разными. Это и снижение действенности факторов, понижающих уровень коррупции, а, с другой стороны, коррупция сама консервирует и обостряет социально-экономические проблемы, создавая трудности для ликвидации факторов, способствующих ее обуздать.
Первопричина же коррупции всегда лежит в самой сущности государства, порождается происходящими в нем проблемами.
Законодательная власть не всегда поспевает за изменениями, происходящими в обществе. Может возникать «конфиденциальная юриспруденция», вводиться юридические нормы, заведомо не применимые на практике; может возникать лоббизм, механизмы, поддерживающие «конфиденциальную юриспруденцию»; законопроекты могут «застревать», выхолащиваться их сущность, в том числе и по злому умыслу (как это случилось с законопроектом «О борьбе с коррупцией» 1998 года). Иной раз сами депутаты Государственной Думы отмечают, что противодействие борьбе с коррупцией встречается и в самом парламенте.
Коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательной базе, так и вследствие принятия усложненных, трудноприменимых норм. Так, действующий уголовный закон довольно слабо регулирует общественные отношения в сфере экономической деятельности, очень широк диапазон мер уголовной репрессии, существует определенная чехарда в практике борьбы с налоговыми преступлениями.
Коррупция среди государственных (муниципальных) служащих предопределяется, главным образом двумя основными факторами: 1) состояние государственной службы; и 2) особенности кадровой политики.
Зачастую вопросы назначения и повышения по службе являются чуть ли не вопросами с государственной тайной. Сплошь и рядом на должности назначаются некомпетентные, неподготовленные, непрофессиональные, но «свои» люди, нередко старые, опытные, проверенные кадры заменяются на молодых «реформаторов». Социологические исследования свидетельствует, что чем моложе чиновник, тем он более склонен к коррупции, более нацелен на удовлетворение собственных нужд, нежели государственных, а в верхних и нижних эшелонах власти примерно одинаков удельный вес чиновников, которые рассматривают свою должность как средство для удовлетворения своих потребностей.
Законодательство о государственной (муниципальной) службе, не смотря на предпринимаемые в последние годы меры, не всегда эффективно, недостаточно отлажены еще механизмы его претворения в реальную кадровую практику, а кадровые службы слабы и не в состоянии проверить все и каждого, оставляет желать лучшего и уровень заработной платы отдельных категорий служащих, особенно низшего звена, при том, что коррупция очень латентна.
Требуется очень сильная политическая воля[4], широкая информированность о коррупции в системе государственной и муниципальной службы, свобода журналистских расследований, независимый государственный и общественный контроль, возрождение былой элитарности государственной службы.
Росту уровня коррупции немало способствует и нестабильность политического устройства общества, подмена политической воли лозунгами, несовершенство правовых методов управления экономической сферой (большинство принимаемых федеральных законов являются законами о внесении изменений и дополнений в законы, принятые ранее), снижение морально-нравственного потенциала общества, когда коррупционные проявления не рассматриваются как нечто постыдное.
Коррупцией больше всего поражена сфера исполнения бюджета и распределения бюджетных средств.
Согласно данным социологических опросов, даже так называемые криминальные авторитеты считают неподкупность госслужащего важным для него качеством.
Они же (около 80 %) полагают, что не бывает неподкупных судей, бывает мало денег[5]. Существуют серьезные проблемы с отсутствием прозрачности с назначаемостью на судейские должности и несменяемостью судей. Слаба еще система подготовки и переподготовки судей и кандидатов на эти должности, плохо обстоят дела с информированностью и, самое главное, с мотивированностью судебных решений, фактически отсутствуют государственный и общественный контроль за деятельностью судей.
Многие кадры судебных и правоохранительных органов сформировались в 1990 - 2000 годы. В настоящее время они составляют основной резерв для выдвижения на руководящие должности.
Значимую роль в коррупции играет и наличие в стране теневого сектора экономики, который сам, в свою очередь, способствует коррупции, воспроизводит ее; наблюдаются тенденции перехода от разовых взяток к содержанию чиновников на постоянной основе; во многом подкуп становится экономическим регулятором цены товара. Способствуют коррупции и замкнутые распределительные отношения, что тормозит нормальные рыночные отношения, когда преимущества за взятку получает не тот, кто более конкурентноспособен; отдельные чиновники умышленно воздействуют на параметры процессов производства, обмена, распределения, то есть на объем, количество, структуру рынка.
Свой негативный вклад в российскую коррупцию внесли и процессы приватизации, проходившие с изрядной долей цинизма и несправедливости. Приватизация была масштабной, осуществлялась при практически полном отсутствии за ней социального контроля, предприятия оценивались по заниженным суммам, осуществлялись манипуляции с условиями конкурсов, чиновники приобретали объекты приватизации через подставных лиц. Итоги же приватизации фактически пересмотру не подлежат, если в прошлый период времени она осуществлялась формально в соответствии с действующими тогда нормативными актами.
В настоящее время мы имеем дело с новым переделом собственности, который зачастую происходит под видом законных гражданско-правовых отношений, тщательно планируются процедуры банкротства (долги юридических лиц покупаются за бесценок с целью сосредоточения прав кредитора в одних руках, после чего возбуждается процедура банкротства), появилось такое явление как рейдерство, нередко взятки даются в целях уклонения от уплаты налогов.
Фискальная налоговая политика во многом загоняет малый и средний бизнес в теневую сферу; бесконечные изменения в налоговом законодательстве плохо стимулируют роль налогов; предприниматели жалуются, что налоги «давят», их платить невозможно и существуют два пути для выживания: 1) получать льготы (налоговые, по лицензированию, по экспорту, импорту, на отсрочки налоговых платежей, продление кредитных договоров и т.д.) через подкуп; 2) уклониться от уплаты налогов, увести бизнес в тень (опять через подкуп контролирующих работников, следователей, судей).
Уменьшение налоговых поступлений ослабляет бюджет, снижает возможности государства по исполнению социальных обязательств, способствует обнищанию населения, что, в свою очередь, порождает новые витки коррупции.
А уровень коррупции в стране связан, в первую очередь, с бедностью народа, и эта закономерность подтверждается историей любого государства.
Значительно способствует росту уровня коррупции наличие в стране организованной преступности, основной задачей которой является перераспределение финансовых и материальных ресурсов государства; появились новые формы организованной преступности с созданием собственных коммерческих структур, банков, финансово-промышленных компаний (групп), с установлением контроля над генеральными пакетами акций предприятий, с проникновением в банковские и финансовые системы государства, с установлением финансово-хозяйственного контроля над прибыльными предприятиями, определением в них кадровой политики, подчинением традиционных сфер экономики (нефть, газ, цветные металлы и др.), с «разборками» и устранением неугодных чиновников и журналистов, «крышеванием» структур, подкупом сотрудников правоохранительных органов, с переводом денег в иностранные банки на счета подставных фирм, с воздействием на проведение выборов всех уровней, подкупом избирателей и оказанием давления на избирательные комиссии, проведением собственных депутатов во властные структуры и последующим оказанием ими воздействия по ликвидации экономических, административных, политических конкурентов.
По сути организованная преступность является активным стимулятором всех коррупционных процессов в обществе, доказывать же вину лидеров организованной преступности трудно, существуют проблемы с возвратом денег, полученных в результате такой деятельности.
Таковы основные детерминанты коррупции.
Глава 3. ПРАВОВАЯ ОСНОВА