Глава 1. коррупция в россии и мире (историко-правовой обзор)
Коррупция.
Это слово все чаще звучит в выступлениях политически деятелей, все больше внимания ему уделяют и средства массовой информации. Все чаще сталкиваются с этим явлением в повседневной и деловой жизни простые граждане, мелкие предприниматели и крупные бизнесмены. В связи с масштабами коррупции, принявшей в нашей стране системный характер, появляются даже высказывания о том, что коррупция чуть ли не является национальной особенностью России.
Однако надо сказать, что коррупция как явление известна с глубокой древности. Упоминания о ней встречаются в дошедших до нас исторических источниках, относящихся ко всем центрам древневосточных цивилизаций, в том числе к Древнему Египту, Древнему Китаю, Древней Индии, а также к античным цивилизациям Древней Греции и Древнего Рима.
Сам термин «коррупция» произошел, видимо, от латинского слова «corruptio», .означающего подкуп.
Упоминание о коррупции, ее осуждение можно найти во всех ведущих религиях мира. Найти подтверждение этому можно и в Библии и в Коране.
Если рассматривать истоки появления коррупции в человеческом обществе, то их следует искать еще в первобытном обществе. Вероятно, они связаны с языческими верованиями, когда наши предки, полностью зависимые от сил природы, старались задобрить богов, олицетворявших эти силы. Им люди приносили жертвы, являвшиеся по сути своей своеобразными дарами (взятками).
По мере развития общества и появления первых «близких к богам» служителей культа (шаманы, колдуны, знахари, ведуны, волхвы и т.п.), им тоже стали делать подарки и подношения, чтобы через них добиваться расположения к себе милости самих богов.
С возникновением государств и появлением профессиональных чиновников, обычай приносить дары тем, от кого зависела судьба человека, то есть правителям, царям, жрецам стала распространяться и на них, тем более, что в начале складывания государств высшая светская и духовная власть, как правило, соединялась в одном лице.
Дальнейшее развитие государственности, возникновение обширных государств неминуемо вело к возникновению значительного бюрократического аппарата, особой касты чиновников, получавшей все большие полномочия в обществе. Как полагали правители, чиновники должны были существовать за счет фиксированного жалования, но на практике происходило иначе. Стал укореняться обычай делать им подарки, чтобы добиться их расположения и выполнения своих просьб, поскольку дорогостоящие подношения выделяли правителя из масс других заинтересованных людей. В подавляющем большинстве государств, где сформировался значительный бюрократический аппарат, его представители стремились использовать свое положение в качестве источника доходов. Причем, зачастую подобнее явления во многих государствах принимало массовый характер и превращалось в своеобразную норму поведения чиновников.
Подобное состояние дел, естественно, не могло не беспокоить правителей, и они принимали соответствующие меры для наказании провинившихся. Наказания обычно отличались жестокостью и носили показательный характер.
В истории человечества сохранилось немало сведений о том, как боролись с коррупцией. Первое из подобных свидетельств относится ко второй половине XXIV века до н.э., когда борьбу с коррупцией вел Урукагина, шумерский правитель города-государства Лагаша.
Но, несмотря на борьбу с коррупцией, которая велась на протяжении всего существования человечества, победить ее практически нигде не удавалось. Обычно удавалось лишь снизить уровень наиболее опасных преступлений.
Причин тому было много, и они зависли от конкретных исторических особенностей развития государства, но одной из них было то, что вплоть до Нового времени повсеместно в мире, в том числе и в Западной Европе, нормой поведения было подношение подарков, по сути взяток, самим правителям, которые к тому же рассматривали государственную казну как свою собственную. Таким образом, получалось, что правители сами делали то, против чего боролись, и вся борьба с коррупцией фактически сводилась к борьбе между конкурентами-чиновниками, которые тоже брали взятки и посягали на имущество правителя.
Однако в период Нового времени в Европе все более широко распространилась теория общественного договора, получившая свой логически законченный вид в XVII - XVIII веках. Согласно этой теории, государство возникает как продукт сознательной деятельности людей, как результат некого договора между ними. По этому договору у тех, кто возглавляет государство, и у простых граждан складывается ряд взаимных прав и обязанностей, которые подразумевают и взаимную ответственность за их выполнение. Граждане обязаны выполнять законы, принятые государством, а оно, в свою очередь, обязано соблюдать и защищать права граждан, предусмотренные законом. В случае злоупотребления властью, граждане вправе расторгнуть договор, вплоть до свержения тех, кто так поступает. Теория общественного договора, демократическая по своему содержанию, имела огромное значение для последующего развития политической системы европейских государств и объективно нанесла удар по коррупции. Данная концепция нарушала традиционные религиозные представления о происхождении власти, якобы данной от Бога (богов), и поэтому имевшим право употреблять ее по своему усмотрению. Она утверждала, что народ сам содержит правительство, которое должно неукоснительно соблюдать права граждан и защищать их.
В европейских государствах по требованию населения в XVIII - XIX веках были проведены либеральные реформы, закрепившие положение о том, что государственная власть должна существовать для блага подданных, и чиновники должны неукоснительно соблюдать законы, а, следовательно и не брать взяток. Так, например, в принятой в 1787 году Конституции США прямо говорится о том, что получение взятки является одним из тех преступлений, за которые Президенту США может быть объявлен импичмент.
Таким образом, европейское общество начало получать возможность действенно влиять на качество работы бюрократического аппарата. По мере дальнейшей демократизации политических систем европейских стран, благодаря существующим реально многопартийным системам, целой сети развитых общественных организаций, занимающихся защитой прав населения, уровень коррупции в развитых странах в течение XX – XXI веков заметно уменьшился по сравнению с другими странами в различных частях света.
Вместе с тем следует констатировать, что окончательно коррупцию победить развитым странам не удалось.
Коррупция в России, так же как и в других странах, имеет свои давние корни и специфику.
В России коррупция исторически различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ для совершения законных действий (мздоимство) или незаконных действий (лихоимство).
Еще в Древней Руси существовала традиция «посулов» (подношений) и подарков представителям власти. О взяточничестве должностных лиц (тиунов) сохранились сведения примерно с XII века.
Становление российской государственности происходило в очень сложных условиях.
Монгольское нашествие, а затем установление ига над древнерусскими северо-восточными и северо-западными землями привело к тому, что произошел разрыв в естественном историческом пути развития Руси. Сложилась качественно новая ситуация, когда демократические вечевые традиции ушли в прошлое, а на смену им пришло то, что русские князья могли не считаться с мнениями народных собраний (вечами), но вынуждены были, главным образом, считаться с мнением золотоордынских ханов и их баскаков. Теперь от их расположения зависело, получит ли русский князь ярлык на княжение или нет. За ярлыком надо было ехать в столицу Золотой Орды. Ехать туда без подарков хану, его приближенным было нельзя. Фактически эти подарки были взятками, и такая практика стала нормой. Все хорошо понимали, что чем дороже и больше подарков привезет князь, тем больше шансы получить ярлык. Большую роль при решении вопроса о получении ярлыка играло то, сколько денег (ордынский выход) обещал платить Орде претендент. Таким образом, возникло положение, при котором для получения властных полномочий надо было платить, что очень отрицательно сказывалось на менталитете элиты складывающегося русского государства. Князья и их окружение, вынужденные возить подарки в Орду, стали воспринимать это как норму, а, как правило, люди, вынужденные давать взятки, сами не возражают против того, чтобы их получать.
О «посулах» как незаконной награде за реализацию тех или иных властных полномочий упоминается, в частности, в Двинской уставной грамоте Василия I (1397 – 1398 гг.)
Система подношения дорогих подарков тем, кто был обличен властными полномочиями, превратилась в обязательное правило и воспринималась уже не как вид взятки, а как своего рода проявление уважения. Специфика формирования единого русского государства заключалась еще и в том, что политические предпосылки объединения русских земель явно опережали экономические. Но необходимо было как можно скорее объединиться, чтобы свергнуть иго Орды, поэтому при объединении доминировало насилие. Московское княжество именно силой оружия присоединяло к себе другие русские земли, причем процесс объединения земель в единое государство особенно быстро происходил в XV веке. К началу XVI века на окраине Европы появилось мощное государство с обширной территорией, оказывавшее большое влияние на международные дела.
Централизация государственного аппарата и недовольство народных масс злоупотреблениями должностных лиц на местах требовали упорядочивания и ограничения прав должностных лиц. Из летописных источников известно, что церковь осуждала взяточничество наряду с пьянством и колдовством.
Коррупционные действия в процессе исторического развития претерпевали определенные изменения, облекались в различные формы. Неразвитость товарно-денежных отношений обусловливала существование специфических форм содержания должностных лиц, в результате чего возникла своего рода «легальная» коррупция как система кормлений, аналогичная той, что была в Византии, с которой русские князья всегда находились в плотном контакте. Это были такие порядки, как, например, не принимать просителей без подношений, выбирать государева подрядчика только за подарок и т.п. Институт кормления представлял собой направление князем своих представителей (наместников, волостелей) на места без денежного содержания, которые брали с местного населения «корм», причем размеры «корма» определялись официальными документами и обычаем. При подобной системе управления взяток в современном понимании не существовало, а «посул» воспринимался как злоупотребление в кормлении, как превышение норм, установленных для кормящихся. При системе кормлений должностные обязанности прямо предусматривали использование служебного положения для получения доходов с населения в пользу наместника или волостеля. Местное население на подарки не могло скупиться, поскольку другого выхода у него все равно не было. Наместники, волостели и другие представители князя получали «корм» обычно три раза в году – на Рождество, Пасху и Петров день. При вступлении кормленщика в должность население платило ему «въезжий корм». «Корм» давался натурой: хлебом, мясом, сыром и т.д.; для лошадей кормленщиков поставляли овес и сено. Кроме того, кормленщики собирали в свою пользу различные пошлины: судебные, за клеймение («пятнание») и продажу лошадей, «полавочное», «мыто» и другие. За счет этих сборов они жили и содержали свою челядь.
Постепенно политический строй Московского государства развивался в сторону централизации, но достаточно оформленного государственного аппарата еще не было. Административно-территориальное деление было архаичным. По-прежнему власть на местах передавалась из Москвы в руки наместников и волостелей, которые получали в управление отдельные территории (уезды, волости). За выполнение административных и судебных функций они получали в свое распоряжение судебные пошлины и часть налогов с населения, собранных сверх установленных податей в казну, то есть кормились. Кормления по сути были вознаграждениями за прошлую военную службу, поэтому кормленщики старались получить с населения в свою пользу как можно больше доходов. К тому же подчиненные им органы управления состояли из их собственных слуг. Произвол со стороны кормленщиков и их слуг был обычным делом. Государство стремилось ограничить произвол и злоупотребления кормленщиков, несколько ослабить их власть, поскольку население страдало от поборов и жаловалось центральным властям. Также государство пыталось поставить деятельность кормленщиков под свой контроль как «снизу» со стороны выборных представителей местного населения, так и «сверху» со стороны государственных центральных органов. Однако установить действенный контроль над деятельностью кормленщиков не удалось, поскольку сама система кормлений создавала благоприятную почву для коррупции. (В 1555 году Иваном IV Грозным система кормлений была отменена, хотя на практике она в той или иной форме продолжала существовать вплоть до XVIII века.)
Собрав подношения (мзду), кормленщики возвращались в столицу, где излишки наколенного добра у них забирали в пользу государевой казны. Так формировалась круговая порука столичных и провинциальных взяточников.
В судебной сфере все более разрасталось письмоводство, запись различных «речей» (показаний) и т.д. Появились судные списки и правые грамоты, выдававшиеся на руки сторонам по их требованию, представлявшие по своему содержанию не что иное, как подробные протоколы всего судопроизводства. Фактически хозяевами судебного производства становились не высшие должностные лица, а не всегда чистые на руку дьяки и подьячие.
В результате к XV веку коррупция в Московском государстве приобрела системный характер.
Если должностное лицо выполняло за подношение какое-то действие в виде своих прямых обязанностей и при этом не нарушало закон, то это называлось мздоимством и воспринималось как норма.
Если же должностное лицо подкупали для совершения чего-то незаконного, что было возможно благодаря его должности, то это рассматривалось как лихоимство. С лихоимством пытались бороться.
Первое законодательное закрепление наказания судей за «посул», то есть взятку было введено Иваном III в Судебнике 1497 года. До этого «посулы» рассматривались не столько как взятка, сколько как плата за проявленную судьей прилежность при рассмотрении дела. Официальная отмена «посула» и введение нормированных судебных пошлин стало первым шагом в создании судебного аппарата Московского государства.
По мере развития Московского государства формировались и укреплялись центральные органы власти, среди которых особое место занимали органы центрального управления - приказы, роль которых постоянно возрастала.
Во второй половине XVI века в стране сложилась довольная разветвленная система приказов, каждый из которых выполнял не только управленческие функции, но и судебные.
Весьма благоприятно на развитии политической системы и на борьбе с коррупцией сказались реформы «Избранной Рады», правительственного круга лиц, сложившегося в конце 1540-х годов вокруг Ивана IV. «Избранная Рада» провела в период своего существования, то есть до конца 1550-х годов ряд очень важных реформ, способствовавших политической централизации страны и в значительной мере ограничивающих злоупотребления лиц, наделенных властными полномочиями. В 1550 году был издан новый Судебник, принятие которого фактически явилось следующим этапом борьбы с лихоимством.
Судебник 1550 года был составлен на основе Судебника Ивана III. В новом Судебнике нашли свое отражение изменения в политической организации государства, а основное внимание в нем уделялось проблемам управления и суда. Согласно Судебнику 1550 года, усилилась роль центральных судебных органов, возрастало значение царского суда. Впервые вводились наказания для бояр и дьяков, уличенных во взяточничестве. Судебник 1550 года положил начало ограничению института кормлений (можно сказать, что на этом окончился первый этап проявления коррупции в нашем Отечестве как период, начавшийся со времени формирования российской государственности). Согласно этому документу, наместники и волостели, поставленные правительством, не могли судить без участия выборных от населения: дворского, старосты и лучших людей местной крестьянской общины. Реформы в определенной степени ограничивали и власть царя, но дальнейшее осуществление реформ было свернуто. Изменение криминальной ситуации было учтено в последующем Судебнике 1589 года. Во-первых, устанавливалась обязательная служебная присяга выборных, во-вторых, был исключен порядок подачи исков (с исключением сроков давности) от потерпевших к выборным служащим, уличенным в коррупции. Неотвратимости ответственности коррупционеров из числа выборных способствовала подотчетность выборщикам деятельности выборных судей, их разбирательство и осуждение волостным миром.
С середины XVI века система кормлений официально ликвидируется, а сборы на содержание кормленщиков превращаются в особый налог в пользу казны. Пожалуй, с этого времени можно говорить о развитии коррупции в современном смысле.
«Избранная Рада» прекратила свое существование, а ведущие ее члены подверглись репрессиям. Иван Грозный стал проводить новую внутреннюю политику, направленную на безраздельное укрепление своей власти. Террористические методы его правления, опричнина, поражение в длительной Ливонской войне, подорвали не только экономику страны, но и моральные устои общества, повсюду царили беззаконие и коррупция.
Вступление России в начале XVII века в период Смутного времени еще более усугубило ситуацию, возникла реальная угроза потери национальной государственности.
Последствия этих событий довольно долго давали о себе знать.
Система местного самоуправления, сформировавшаяся в результате реформ «Избранной Рады», была ликвидирована, и по сути произошел возврат к системе кормлений. В XVII веке власть на местах сосредоточилась в руках воевод, назначаемых из Москвы. В основном, это были бывшие военные; их служба не оплачивалась государством, а воеводу содержало местное население. Контроль над деятельностью воевод был слабым, что создавало благоприятную почву для различных злоупотреблений. Усилилась коррупция и в центральных органах власти, где складывался бюрократический аппарат. Разрастающаяся система приказов была весьма запутанной, приказы часто дублировали друг друга, поэтому одно и то же дело могло рассматриваться в разных приказах. Давало о себе знать и несовершенство судопроизводства и законодательства. К тому же государство стремилось сосредоточить именно в центре различные судебные дела и поэтому по большинству судебных дел его участникам приходилось ехать в Москву. Воеводы на местах разрешали лишь самые незначительные случаи. Столичные приказы были завалены нерешенными судебными делами, их прохождение длилось очень медленно, они «волочились». Служащие приказов, дьяки и подьячие, рассматривали, в первую очередь, дела тех, кто давал взятку. При осуществлении судебно-следственной деятельности торжествовали бюрократия и канцелярское засилье, что неминуемо вело к мздоимству, лихоимству, «ябедничеству». Как писал русский историк права Н.И. Ланге, слова правда и справедливость сделались пустым звуком. «Нравственной болезнью русского народа», наложившей отпечаток на все его дальнейшее развитие, назвал он это состояние[1].
Преемникам Ивана Грозного и Бориса Годунова фактически пришлось восстанавливать не только разрушенную экономику, но и государственность. Это восстановление шло по пути дальнейшей централизации страны.
Московские цари предпринимали попытки ограничить взяточничество и казнокрадство, но преодолеть их так и не смогли.
К тому же утверждение династии Романовых после 1613 года сопровождалось, в том числе и переходом в местном управлении от выборной администрации к должностным лицам, назначаемым царем. Во многом такой подход был оправдан, поскольку внешнеполитическое положение страны длительное время оставалось сложным, а значительную роль в сфере государственного управления играли вопросы обороны. Никакого разделения функций полицейских и судебных не было. Должностные лица государства, расследующие преступления, постепенно стали выполнять функции следователя, прокурора и вершителя самого процесса в одном лице.
Одной из мер по усилению контроля за системой приказов было создание при царе Алексее Михайловиче Тишайшем Тайного приказа, который был полностью подчинен царю и состоял только из дьяков и подьячих, бояре в него не входили. Тайный приказ был призван объединить в руках царя все нити контроля за государственным управлением. Однако вскоре после смерти царя Алексея Тайный приказ был закрыт.
Распространение взяточничества и казнокрадства подрывало доверие к властям, принципам государственного управления, вызывало социальные потрясения, недаром XVII век вошел в нашу историю как «бунташный». Высокопоставленных должностных лиц, замеченных в лихоимстве, жестоко казнили, что являлось хорошим уроком для других коррупционеров, хотя взяточничество и не прекратилось.
Взяточничество серьезно осуждалось и в Соборном Уложении 1649 года, которое действовало более двух веков. Так, в российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на государевой службе, получило официальное наименование – «лихоимство». Соборное Уложение 1649 года предписывало чинить жестокие наказания для бояр и воевод, берущих «посулы»; также устанавливалась защита от ложных доносов во взяточничестве и уголовная ответственность за оговор должностных лиц. Особое внимание уделялось в Соборном Уложении предупреждению и искоренению взяточничества в судах. Так, определенные меры определялись для предупреждения заинтересованности служащего или судьи и обеспечения объективности рассмотрения дел. Стороны в судебном процессе получили право требовать отвода судьи, если присутствовала дружба, вражда или родственные связи с одной из сторон. Соборное Уложение предусматривало и многочисленные наказания за коррупционные преступления: подлог при переписке судного дела, утайка пошлин при регистрации дел, притеснение населения. Впрочем, и преувеличивать значение Соборного Уложения 1649 года как законодательного акта, оказавшего серьезное влияние на изменение криминогенной ситуации в стране, не стоит. Как отмечал профессор Ришельевского лицея В. Линовский, Уложение… «не составляет эпохи в истории русского уголовного судопроизводства»[2].
Предпринимаемые законодательные меры не привели к существенному ограничению коррупции. В Русском государстве по-прежнему бытовало мнение о том, что легче служащего накормить за счет народа, чем за счет государственной казны.
В итоге к концу XVII века в России сложилась ситуация, крайне негативно сказывающаяся на проявлениях коррупции в государственном аппарате. Традиции кормления искоренить так и не удалось, а с ростом управленческого аппарата коррупционные действия приобрели всеобъемлющий характер вследствие несовершенства системы управления, боязни обновления, поверхностности реформ, традиционализме феодальной системы общественных отношений.
Так, период с середины XVI века до начала XVIII века можно определить как время становления (или второй этап в развитии российской коррупции) первоначального формирования антикоррупционного законодательства; в это время власть относительно серьезно осознает негативность коррупционных деяний.
После этого с XVIII века по настоящее время коррупция воспринимается в российском обществе и закрепляется в законодательстве как однозначно негативное явление, препятствующее эффективному функционированию государственного аппарата[3].
Первая четверть XVIII века вошла в нашу историю как время петровских реформ, оказавших огромное влияние на развитие российской государственности. Подготовленные в значительной степени всем предшествующим социально-экономическим развитием страны, реформы, тем не менее, не носили плавного характера. Они привели к тому, что в развитии России произошел стремительный скачок, сопровождавшийся внедрением многочисленных новшеств, которые не всегда спокойно вписывались в тогдашнюю российскую действительность, часто навязывались насильственно. Это было связано с целым рядом причин: во-первых, петровские реформы проходили в условиях Северной войны, во-вторых, у Петра I не было четкого плана их осуществления, и реформы шли довольно хаотично, спонтанно, под давлением конкретных обстоятельств, что неминуемо вело к огромным потерям и издержкам. Реформы Петра I завершили процесс складывания в России абсолютной монархии. Московское царство превратилось в Российскую империю.
Абсолютистские режимы к тому времени существовали почти во всех странах Западной Европы. Но на Западе абсолютизм, являвшийся по своей природе феодальным, возникал в условиях существования капиталистических экономических отношений, поэтому существовало определенное «равновесие» сил буржуазии и дворянства. В России этого не было. Отличие российского абсолютизма заключалось в том, что режим существовал фактически самостоятельно от общества, что ставило его намного выше общества.
Реформирование Петром I государственного аппарата и государственного управления имели колоссальные последствия для развития российской государственности. Фактически именно при Петре I были созданы основы тоталитарного государства в нашей стране. Петром I было создано так называемое «регулярное государство» - полицейско-бюрократическое по своей сути, в котором жизнь каждого человека жестко регламентировалась. Для такого типа государства характерна система всеобъемлющего контроля, паспортного режима, доносительства. Огромный бюрократический аппарат, созданный Петром I, постоянно расширялся, а его роль в управлении государство возрастала. Интересы бюрократического аппарата вступали в противоречие с интересами общественного развития, поскольку критерием успешной работы чиновников являлось, в первую очередь, упорядоченное делопроизводство, а не реальное состояние дел. К тому же, содержание постоянно увеличивающегося бюрократического аппарата требовало все больших расходов, которые зачастую явно превышали материальные ресурсы государства, что стало отчетливо проявляться уже при Петре I, и, прежде всего, в работе местных органов власти. Естественно, что нехватку финансирования чиновники компенсировали поборами с населения.
Таким образом, реформы Петра I не только не ликвидировали условия для коррупции в России, но даже создали для нее более благоприятную почву.
Следует отметить, что сам император довольно хорошо понимал реальное положение дел, не имел иллюзий относительно моральных качеств чиновников и чуть ли не в каждом из них видел казнокрада и вымогателя. Петр I большое внимание уделял созданию контролирующих органов. В 1711 году был создан институт фискалов, которые должны были тайно проведывать, доносить и обличать, не вмешиваясь в ход самого дела. Фискалы подчинялись только обер-фискалу, должность которого была учреждена при Сенате. В 1718 - 1721 годах были созданы новые органы исполнительной власти – коллегии, заменившие собой запутанную систему приказов. Дела в коллегиях рассматривались и решались коллегиально. Одна из коллегий – юстиц-коллегия ведала делами судебными. Петр I даже предпринял попытку отделить судебную власть от административной, но этого ему сделать так и не удалось. Большое значение в петровском государстве имел карательный орган, именовавшийся Преображенским приказом, который возник еще в конце XVII века и вел следствия, а также суд по политическим делам. В 1718 году был создан еще один карательный орган – Тайная канцелярия. Она тоже осуществляла следствие и суд по политическим делам, но в ее компетенцию входили, в основном, дела, касающиеся Санкт-Петербурга и столичного округа. Важную роль в управлении государством играл и «Кабинет» - личная канцелярия Петра I . В 1722 году в России был создан важнейший контрольный орган – прокуратура. При Сенате была учреждена должность генерал-прокурора, а в коллегиях – прокуроров. В отличие от фискалов, прокурор, обнаруживший нарушение законности, обязан был его исправить. Генерал-прокурор был наделен очень большими полномочиями, и его отстранить мог только царь. Генерал-прокурор руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью.
Но, несмотря на наличие развитой системы контроля, коррупция в России при Петре I продолжала существовать. Причем замешаны были в коррупции и весьма высокопоставленные лица, которых жестоко казнили и подвергали другим наказаниям.
После смерти Петра I в Росси началась эпоха дворцовых переворотов, характеризующаяся неустойчивостью и неопределенностью политической власти, фаворитизмом. Большую часть времени этой эпохи на престоле находились женщины; некоторых из них императрицами можно было назвать лишь формально. Естественно, это создавало дополнительные благоприятные условия для коррупции, тем более, что чиновникам часто задерживали, а иногда и вообще не платили жалование, поскольку денег на содержание бюрократического аппарата катастрофически не хватало.
Ситуация несколько улучшилась во время правления Екатерины II. В России были даже сделаны первые шаги по созданию правового государства, были приняты меры по упорядочению судопроизводства, но коррупция продолжала существовать. То же самое можно сказать и о периодах правления Павла I и Александра I.
Вступивший на престол после подавления восстания декабристов Николай I приказал создать Свод показаний декабристов о внутреннем состоянии России. Этот документ отчетливо показал всю степень беззакония в управлении, суде, финансах и т.д. Причины крылись бесконтрольном образе государственного управления и сопутствующей ему коррупции практически во всех эшелонах власти. Боявшийся реформ Николай I видел выход из создавшегося положения только в усилении личной власти, дальнейшей бюрократизации и милитаризации страны, борьбе с инакомыслием и усилении карательных органов. Чиновничий аппарат продолжал разрастаться. Проверить правдивость отчетов, поступавших с мест в различные органы власти, было невозможно. В такой ситуации руководители ведомств попадали в фактическую зависимость от своих подчиненных. Среднее чиновничество стало играть в управлении государством все большую роль. Это признавал и сам Николай I, однажды сказавший, что Россией правят столоначальники. Понимали это и сами чиновники, что только способствовало дальнейшему распространению коррупции. Безнаказанно творить злоупотребления чиновникам в России помогало и то, что в стране со времен Соборного Уложения 1649 года не было составлено единого свода законов. Существовали множество указов, манифестов, положений, которые зачастую противоречили друг другу, чем ловко пользовались опытные бюрократы. По указанию Николая I был составлен Свод законов Российской империи, который был утвержден в 1833 году, однако в условиях повальной коррупции это не изменило положения дел в стране. Чиновничество в России именно при Николае I превратилось в некое подобие сословия, неуязвимого и сознающего свою силу.
Поражение в Крымской войне показало всю несостоятельность политики Николая I, необходимость осуществления реформ. Одной из первых была судебная реформа 1860-х годов. Суд становился гласным, бессословным, независимым и состязательным, вводился также и суд присяжных. Казалось, что реформы Александра II могли изменить историю страны и серьезно ослабить коррупцию, но этого не произошло, поскольку проводимые реформы не были подкреплены изменениям в политической жизни. Самодержавная власть сохранилась, к тому же после убийства Александра II народовольцами на престол вступил его сын Александр III, который стал проводить политику контрреформ и укреплять монархический строй.
Бюрократический аппарат очень скоро приспособился к новым условиям жизни и понял, то пореформенная Россия отрыла новые широкие возможности для различных злоупотреблений, придав им некоторый цивилизованный вид. Предпринимательская деятельность в Росси полностью зависела от разрешения чиновников, вымогавших солидные взятки. Громадные средства, в том числе государственные, направлялись не на инвестиции в промышленность, а оседали в карманах чиновников. Коррупция явно стала мешать развитию рыночных отношений. Для ограничения взяточничества при Александре III было принято специальное решение о запрете совмещать государственные должности с должностями в акционерных обществах и банках. Однако чиновники и тут нашли выход и стали устраивать в эти организации своих родственников.
Правление последнего российского императора Николая II также характеризуется расцветом коррупции, в которой были замешаны близкие ко двору люди и даже члены императорской фамилии. Достаточно вспомнить «святого» старца Григория Распутина, открыто бравшего взятки за решение различных дел, в том числе за назначение на высокие государственные должности. Именно коррупция, наряду с другими противоречиями в обществе, стала причиной вызревания в стране революционной ситуации.
Проводимая большевиками в период гражданской войны политика «военного коммунизма» привела к возникновению новой бюрократии, взявшей на себя распределительные функции. После окончания гражданской войны и перехода к миру создается новый управленческий аппарат, но полностью отказаться от привлечения к работе старых специалистов-управленцев большевики не смогли из-за отсутствия своих кадров. Поэтому постепенно стало происходить сращивание новой бюрократии со старой, в результате чего возникла советская бюрократия, во многом унаследовавшая все пороки прежних времен, и, прежде всего, коррумпированность. Уже в период НЭПа эта проблема показала себя со всей очевидностью: выявляются многочисленные случаи взяточничества и хищений. Все это вынудило молодое Советское государство применять жесткие карательные меры, вплоть до расстрела за получение взяток.
В последующем суровые карательные антикоррупционные меры вошли в постоянную практику Советского государства, особенно при И.В. Сталине, что, несомненно, повлияло на уменьшение коррупции. Однако коррупция в СССР была и в то время, хотя она существовала не в таких формах и размерах как в царской России. Советский чиновник не особенно нуждался в деньгах для приобретения, например, автомобиля или квартиры, поскольку ему это и так могла дать власть в связи с занимаемой им должностью. Тем более, что квартиры не продавались, а автомобили стоили очень дорого. Делая же дорогие приобретения на деньги, полученные от взяток, чиновник сильно рисковал оказаться в тюрьме, а то и попасть под расстрел. Поэтому в высших эшелонах Советской власти шла борьба не за получение взяток, а за должность, за место во властных структурах, что само по себе обеспечивало материальное благополучие. Бюрократический аппарат при И.В. Сталине значительно вырос, появилась так называемая номенклатура, которая довольно сильно напоминала чиновничье сословие эпохи Николая I.
Еще более наглядно это стало проявляться в период правления Н.С. Хрущева и, особенно, в последние годы нахождения у власти Л.И. Брежнева. Недаром это время получило меткое название – «застой». Коррупция стала проникать во все эшелоны власти, дискредитируя ее и вступая в вопиющее противоречие с благородной идеей построения справедливого коммунистического общества и потребностями простых советских граждан. Несомненно, что коррупция в значительной степени усугубила кризис эпохи социализма и приблизила распад СССР. Именно в последний период правления Л.И. Брежнева взяточничество стало все шире проникать и в такие сферы общества, как здравоохранение и образование, <