Правовая основа противодействия терроризму

Правовую основу антитеррористической деятельности состав­ляют Конституция Российской Федерации, Концепция нацио­нальной безопасности (утв. Указом Президента Российской Фе­дерации от 17 декабря 1997 г. № 1300), Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом», Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, Фе­деральный закон от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» и другие законы, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, ра­тифицированные международные соглашения в сфере борьбы с терроризмом (перечень правовых документов и некоторые доку­менты или фрагменты из этих документов приведены в приложе­нии).

Важную роль в организации борьбы с терроризмом играют Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Президента и Правительства

Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты субъектов антитеррористической деятельности, регламентирующие отдельные направления деятельности в области борьбы с терро­ризмом, порядок межведомственного и международного взаимо­действия в данной сфере.

Большое значение для определения места, роли и приоритет­ных направлений деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти в сфере борьбы с терроризмом, а также для организа­ции борьбы с ним имеют Указ Президента Российской Федера­ции «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 года» от 10 января 2002 г. № 6, постановление Правительства Российской Федерации «О Феде­ральной антитеррористической комиссии» от 06 ноября 1998 г. (в редакции постановления Правительства Российской Федера­ции от 10 декабря 2002 г. № 880), а также постановление Прави­тельства Российской Федерации «Об утверждении перечня феде­ральных органов исполнительной власти, участвующих в преде­лах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресече­нии террористической деятельности» от 22 июня 1999 г. № 660 (в редакции постановления Правительства Российской Федера­ции от 04 апреля 2002 г. № 215).

Важное значение для обеспечения необходимой целенаправ­ленности антитеррористической деятельности и совершенствова­ния ее правовой основы имеет решение Верховного суда Россий­ской Федерации «О признании террористическими пятнадцати организаций и запрещении их деятельности на территории Рос­сийской Федерации» от 14 марта 2003 г. № ГКПИОЗ-116.

Правовое обеспечение антитеррористической деятельности тре­бует постоянного совершенствования с учетом изменений, проис­ходящих на международной арене, международных обязательств Российской Федерации, а также социальных процессов в стране.

Для усиления борьбы с терроризмом в рамках территорий и субъектов Федерации реализуются широкие возможности по со­вершенствованию нормативных правовых актов субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления с опорой на региональные антитеррористические комиссии.

Несовершенство Федерального закона «О борьбе с террориз­мом», регулирующего решение существующих в этой области про­блем лишь в общей форме, создало предпосылки для издания множества подзаконных нормативных актов, включая ведомствен­ные.

На сегодня действуют около 300 нормативных актов, в той или иной степени касающихся вопросов борьбы с терроризмом. В результате законодательство, направленное на борьбу с терро­ризмом, страдает отсутствием системности, отдельные его нор­мы не взаимосвязаны, а иногда противоречат одна другой.

Названные законы определяют правовые и организационные основы борьбы с терроризмом и экстремизмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с данными явлениями федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, общественных объединений и организаций не­зависимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с преступлениями террористического характера и проявлениями экстремизма.

Соответствующие нормы ответственности за преступления тер­рористического характера закреплены, в частности, в статьях 205 — 208, 277, 360 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Нормами законопроекта «О противодействии терроризму» пре­дусматривается уточнение основных понятий в сфере борьбы с терроризмом, изменение государственной политики по преду­преждению и недопущению террористических проявлений, рас­ширение и закрепление полномочий органов государственной вла­сти, осуществляющих борьбу с терроризмом. Принятие указанно­го законопроекта позволит оптимизировать правовую базу борь­бы с терроризмом в России.

В настоящее время органы внутренних дел и войска МВД Рос­сии руководствуются положениями свыше десяти международных нормативных правовых актов, заключенных в рамках ООН, Совета Европы, Шанхайской организации сотрудничества, которыми определены основные направления и порядок взаимодействия ком­петентных органов государств в области предупреждения, выявле­ния и пресечения преступлений террористического характера.

Российской Федерацией 7 августа 2000 г. была ратифицирована Европейская конвенция о пресечении терроризма, а 13 февра­ля 2001 г. — Международная конвенция о борьбе с бомбовым тер­роризмом; 14 декабря 2000 г. Российская Федерация присоедини­лась к 120 государствам и 26 апреля 2004 г. ратифицировала Кон­венцию ООН о борьбе с транснациональной организованной пре­ступностью, взяв на себя обязательства по розыску и привлечению к уголовной ответственности и выдаче подозреваемых лиц в орга­низованной международной преступности; 10 июля 2002 г. ратифи­цирована Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, 10 января 2003 г. — Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Деятельность по борьбе с терроризмом урегулирована более чем 30 нормативными правовыми актами, которые призваны де­тализировать положения законов и актов Президента и Прави­тельства Российской Федерации.

При совершенствовании российского антитеррористического законодательства необходимо учитывать опыт зарубежных госу-

дарств и международное законодательство в данной сфере. Изуче­ние такого опыта должно проводиться на постоянной основе, обстоятельно, комплексно, с привлечением как российских экс­пертов-юристов и сотрудников-практиков из правоохранительных органов, спецслужб, других министерств и ведомств, в компетен­цию которых входят соответствующие вопросы борьбы с терро­ризмом, так и независимых и государственных иностранных экс­пертов.

Невиданное расширение масштабов и форм терроризма при­вело к созданию в XX в. международной правовой антитеррори­стической базы. В 1937 г. Ассамблея Лиги Наций одобрила Между­народную конвенцию по предотвращению и наказанию актов тер­роризма. Эта Конвенция впервые официально объявила преступ­ными террор, а также поддержку террористических групп и банд, угрожающих миру и безопасности народов. Однако эта Конвенция не была ратифицирована.

Современная система многостороннего сотрудничества в борь­бе с терроризмом сложилась в основном за последние 30 лет. Ее можно рассматривать как следствие общих положений междуна­родного права, из которых логически вытекает противоправность терроризма, и как специальные конкретные международные со­глашения антитеррористического характера

Первую группу возглавляет Устав ООН, поставивший вне за­кона мирового сообщества всякое применение силы и угрозу си­лой в международных отношениях. Эти нормы были закреплены в уставе Нюрнбергского трибунала во время суда над главными во­енными преступниками Второй мировой войны.

Устав Нюрнбергского трибунала воплотил в правовые нормы принципы и идеи, которые существовали до него и должны в сфере международных отношений быть основой международной законности. Поэтому их объективное толкование логично позво­ляет сделать вывод, что терроризм в принципе не только несов­местим с правопорядком во всех его аспектах, но и по своей сути является преступным.

Нюрнбергские принципы были одобрены Генеральной Ассамб­леей ООН 11 декабря 1945 г. Можно указать также на Конвен­ции 1948 г. о предупреждении преступления геноцида и наказа­нии за него; четыре Женевские конвенции 1949 г. и прежде все­го 4-ю Конвенцию о защите гражданского населения во время войны и принятые к ней I и II Дополнительные протоколы 1977 г. (они содержат прямое указание на террористические преступле­ния); Конвенцию 1981 г. о запрещении или ограничении приме­нения конкретных видов обычного оружия, которые могут счи­таться наносящими чрезмерное повреждение или имеющими не­избирательное действие; Конвенцию 1984 г. против пыток и дру­гих жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство человека

видов обращения и наказания, а также на два Международных пакта о правах человека 1966 г. Международные обязательства гума­нитарного характера наложили на государства Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция 1968 г. о неприменимости срока давности, в частности к преступлениям против человечества.

Вторая группа международно-правовых антитеррористических норм — на глобальном уровне — создана рядом специализиро­ванных учреждений ООН (прежде всего Международной морской организацией (ИМО), Международной организацией гражданской авиации (ИКАО), а также Международным агентством по атом­ной энергии (МАГАТЭ) в 11 универсальных конвенциях и прото­колах о борьбе с проявлениями терроризма на суше, на море и в воздухе.

Отметим Декларацию о принципах международного права, ка­сающихся дружественных отношений и сотрудничества между го­сударствами в соответствии с Уставом ООН, принятую 25-й сесси­ей Генеральной Ассамблеи 24 октября 1970 г. Этот акт содержит указание о том, что «...каждое государство обязано воздерживаться от организации подстрекательства, оказания помощи или участия в террористических актах» (док. ООН А/2625/25). Известен также ряд других деклараций и пактов. Так, 9 декабря 1994 г. 49-я сессия Генеральной Ассам[блеи ООН приняла Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма (док. ООН Л/49/60). Эта Декларация имеет наиболее важное значение для борьбы с меж­дународным терроризмом, так как содержит перечень основопо­лагающих международно-правовых документов, из которых пря­мо или косвенно следует классификация терроризма как преступле­ния против человечества «во всех его формах и проявлениях», в ней указывается на связь терроризма с наркобизнесом и полувоенны­ми бандами. Последнее обстоятельство наглядно демонстрируют события в Ирландии, Испании, США, Чечне, Японии и во мно­гих других регионах мира.

Межгосударственные акты, разработанные под эгидой ООН, создают определенную правовую основу механизмов, ориентиро­ванных в борьбе с терроризмом на практическое взаимодействие, разумеется, при готовности участников к сотрудничеству. Они содержат, в частности, обязательства пресекать террористические акты, задерживать и в предусмотренных случаях выдавать, а так­же наказывать лиц, виновных в их совершении, обмениваться необходимой информацией, оказывать друг другу максимальную правовую помощь. Особо подчеркнем важнейшее значение кон­венционных положений по обеспечению неотвратимости наказа­ния преступников путем утверждения так называемой универсаль­ной уголовной юрисдикции на основе принципа aut dedere aut judicare (либо выдавай, либо суди — лат.), согласно которому го­сударство, на чьей территории оказался преступник, обязано либо

подвергнуть его уголовному преследованию, либо выдать для этих целей другому государству.

На региональном уровне наиболее основательный политико-правовой арсенал создается на европейском континенте. Под эги­дой Совета Европы была принята и вступила в действие Европей­ская конвенция о пресечении терроризма, подписанная в Страс­бурге 27 января 1977 г. Создается механизм коллективных анти­террористических действий стран Евросоюза.

Задачи борьбы с терроризмом поставлены перед европейским полицейским агентством «Европол». Возможности антитеррори­стического сотрудничества заложены в итоговых документах сове­щаний Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Хельсинки, Мадриде, Вене.

Что касается других регионов, то следует отметить Региональную конвенцию о борьбе с терроризмом, заключенную в рамках Ассоциа­ции регионального сотрудничества стран Южной Азии (СААРК), Кодекс поведения арабских стран— членов Совета министров внут­ренних дел по борьбе с терроризмом Лиги арабских государств (ЛАГ), «Кодекс поведения» исламских стран, принятый Организацией Ис­ламская конференция (ОИК), Конвенцию о предупреждении и на­казании за совершение актов терроризма, принимающих форму пре­ступлений против лиц и связанного с этим вымогательства, когда эти акты носят международный характер, Лимскую декларацию о предотвращении и ликвидации терроризма и борьбе с ним, приня­тую Организацией американских государств (ОАГ).

В связи с рассматриваемой проблемой следует указать и на сам­мит в Шарм-эль-Шейхе, в котором приняли участие руководите­ли государств третьего мира, ранее рассматривавшие терроризм с позиций его крайней политизации и попыток оправдания. На этой встрече они присоединились к ряду полезных для борьбы с меж­дународным терроризмом решений. К сожалению, обострение об­становки на Ближнем Востоке помешало завершению работы по их реализации.

Особо следует подчеркнуть значение для борьбы с террориз­мом разработки форм конкретных совместных действий семи наи­более развитых в промышленном отношении стран и России, которая в июне 1997 г. на саммите в Денвере (США) стала пол­ноправным членом «восьмерки». Решения по вопросам противо­действия терроризму принимались «восьмеркой» на совещаниях в Оттаве, Лионе, Париже, Денвере.

В последний период МИД России проделал полезную работу в области развития межгосударственного сотрудничества по борьбе с терроризмом. К числу положительных аспектов развития сотруд­ничества России в этой области следует отнести установление рабочих контактов с соответствующими региональными структу­рами ряда западных государств, включая НАТО.

Особого внимания заслуживает развитие сотрудничества Рос­сии в борьбе с терроризмом на двустороннем уровне, в частности с США и Великобританией. С этими странами Россия подписала межправительственные меморандумы о взаимопонимании и со­трудничестве в области гражданской авиации, в которых предус­матриваются формы двустороннего оперативного взаимодействия в кризисных ситуациях, создаваемых акциями террористов на граж­данских авиалиниях. В последнее время развиваются также связи по вопросам борьбы с терроризмом с Турцией, Италией, Фран­цией, ФРГ, Португалией и некоторыми другими странами.

2.3. Стратегия оон в отношении международного терроризма

В середине XX в. терроризм принял беспрецедентный размах, отрицательно воздействуя на развитие как отдельных государств,

Таблица 1

Пятьосновных пунктов стратегии ООН

Пункт	Содержание предложения	Реализация
Первый	Необходимо убедить группы недовольных от­казаться от использо­вания терроризма как тактического средства добиться справедливости	Узаконить положение о том, что право на сопротивление не мо­жет включать право на предна­меренное убийство или причи­нение увечий гражданским лицам
\ Второй	Необходимо лишить террористов средств	Создать им препятствия для поездок, финансовой под­держки, приобретения ядерных и иных опасных материалов
Третий	Необходимо удерживать государства от оказания поддержки террористи­ческим группам	Ужесточить санкции в отно­шении государств, которые укрывают террористов или оказывают им помощь
Четвертый	Для предотвращения терроризма необходимо содействовать странам в укреплении их госу­дарственного потенциала	Содействовать укреплению за­конности и правопорядка в слабо­развитых странах, созданию в них профессиональной полиции и служб безопасности
Пятый	Защита прав человека и законности	Постоянной заботой всех государств должна стать защита прав человека как важнейшего элемента борьбы с терроризмом

так и международного сообщества в целом, стал одним из самых опасных вызовов международной безопасности, превратился в гло­бальную проблему, взят на вооружение целыми государствами.

Появился новый тип террористов, которые менее всего заин­тересованы в отстаивании политических идей, а сосредоточены на совершении любой ценой крупномасштабного акта возмездия против мирных граждан. Мотивами в этом случае часто являются искаженные формы религии, а воображаемые награды исполни­тели надеются получить в потустороннем мире.

Чтобы противостоять силам, которые стремятся волевым по­рядком изменить ход мировой истории, посягают на ценности, которые отстаивает ООН, по мнению Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, необходимо создание принципиальной и всеобъ­емлющей стратегии (табл. 1).

Для эффективной борьбы с терроризмом требуются совмест­ные усилия всего мирового сообщества, координация коллектив­ных действий на глобальном, региональном и национальном уров­нях. 39-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН в 1984 г. приняла специальную резолюцию «О недопустимости политики государ­ственного терроризма и любых действий государств, направлен­ных на подрыв общественно-политического строя в других суве­ренных государствах» и в последующем неоднократно выносила на повестку дня обсуждение этих вопросов. Несмотря на значи­тельные усилия, предпринимаемые мировым сообществом, меж­дународный терроризм год от года становится все более распро­страненным, организованным и изощренным. Основная нагрузка в борьбе с ним ложится на государства — члены ООН.