Парламентский контроль в системе противодействия коррупции Российского государства
Чепус А.В.
к.ю.н., доцент кафедры Конституционного права
Российской академии народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ,
независимый эксперт, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов
Важнейшим направлением решения задачи повышения качества государственной службы, в том числе и борьбы с коррупцией, сегодня стало совершенствование контрольных полномочий парламента России и всех представительных органов над исполнительной властью. Парламентские расследования – это один из способов действенности парламента и его эффективности.
Парламентский контроль считают самостоятельным институтом государственного контроля, который призван обеспечивать соблюдение и исполнение принятых парламентом законов, в том числе связанных с целями противодействия коррупции, а также направленным на осуществление контроля за деятельностью органов, осуществляющих противодействие коррупции. Для этого необходимо, чтобы парламентское большинство на систематической основе заслушивало отчеты руководителей правоохранительных органов по вопросам состояния противодействия коррупции, обеспечивать законодательное развитие механизмов предупреждения коррупции, а в случае выявления ее фактов, проводить независимые парламентские расследования.
Законодательные основы парламентского расследования в Российской Федерации определены Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ ( в ред. От 30.12.2006 г.) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[1] (далее - Федеральный закон о парламентском расследовании). Федеральный закон о парламентском расследовании был разработан во исполнение пункта 12 перечня поручений Президента Российской Федерации по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год (Пр-792 от 10 мая 2005 г.) В статьях данного правового акта регламентируется предмет парламентского расследования, основания для его возбуждения, организационные формы парламентского расследования и основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании.
После принятия федерального закона о парламентском расследовании Предметом регулируются данного закона стали общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. Одной из целей настоящего закона является обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, а так же выявление тех или иных причин, условий, фактов и обстоятельств, послуживших основанием для инициирования и проведения парламентского расследования.
Сама процедура проведения парламентских расследований подробно регламентируется как законом о парламентских расследованиях, так и регламентами Государственной думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того особенности, проблемы и другие вопросы парламентских расследований в России достаточно подробно исследованы в юридической литературе, посвященных данному институту, где отмечается существенное ограничение предмета парламентского расследования[2].
В настоящее время, возможно, вести речь, о том, что заложенные нормативные основы парламентских расследований, хоть и не в полной мере, выступают необходимым средством парламентского контроля, который как общеправовой элемент, необходим для Российского государства. Особенностью данной формы парламентского контроля является то, что цель парламентских расследований реализуется в создании действенных элементов механизма защиты прав и свобод человека и гражданина.
Вместе с тем конституционное регламентирование контрольных полномочий законодательной ветви власти не содержит достаточных возможностей для осуществления парламентского контроля. Эффективным решением к укреплению контрольной функции парламента стало принятие Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[3] (далее – закон о парламентском контроле).
В законе о парламентском контроле закрепляются цели парламентского контроля, которыми являются: обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка; выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; противодействие коррупции; изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения. Производные от целей в законе закрепляются так же принципы осуществления парламентского контроля, а так же субъекты, которыми стали: комитеты и комиссии двух палат, а также парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Предусматривается, что Счетная палата РФ как постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита участвует в осуществлении парламентского контроля. Таким образом, одной из целью создания закона о парламентском контроле стала цель противодействие коррупции.
Формам парламентского контроля посвящается статья 5 одноименного закона. В главе второй данного закона обобщаются и раскрываются отдельные формы парламентского контроля, включающие в себя ответы членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы (статья 7), парламентские запросы, а так же депутатские запросы (статья 8) адресованные должностным лицам федеральных органов исполнительной власти, парламентские расследования (статья 9), контроль за работой представителей палат Федерального Собрания (статья 10), а так же осуществление парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений (статья 11) и участие парламентариев с контрольной целью в работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий (статья 12).
В направлении борьбы с коррупцией, следует остановиться на рассмотрении такой формы парламентского контроля как заслушивание ответов членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц о результатах их деятельности. Здесь следует проводить различие между данной формой парламентского контроля, и заложенной в Федеральном законе РФ о поправках к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ[4] форма контроля в виде заслушивания ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой регламентированных в часть 1 статьи 103, часть 1 статьи 114 Конституции РФ и часть 4 статьи 13 ФКЗ «О Правительстве РФ». Отличительными чертами этих двух форм являются: во-первых субъектный состав, в законе о парламентском контроле речь идет об заслушивании ответов на вопросы членов Правительства РФ и должностных лиц, а в законе о поправке к Конституции РФ отвечает непосредственно председатель Правительства РФ. Во-вторых, различие связанные и с содержанием ответов, так в первом случае вопросы парламентариев к членам Правительства РФ могут относиться к самым разнообразным сферам, в том числе эффективности использования средств федерального бюджета по соответствующим направлениям, а также вопросы достижения целевых показателей, утвержденных государственными программами Российской Федерации.
В данном контексте, одним из основных требований к содержанию парламентского контроля, которое может быть востребовано в сфере антикоррупционной политики российского государства, являются анализ и оценка состояния дел в сфере противодействия коррупции, осуществляемые правоохранительными органами.
Таким образом, конституционной ценностью представительной демократии сегодня, стал парламентаризм, а, следовательно, важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества осуществления представительной власти в России, посредством реализации одной из важнейших его форм – парл
31. Роль палат Федерального Собрания РФ в противодействии коррупции.
Наиболее часто должностными лицами совершаются такие преступления, как присвоение или растрата, служебный подлог, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, получение и дача взятки. Власть на всех уровнях должна быть прозрачна для парламентского контроля, как и для контроля через механизмы выборов всех уровней, развитую систему местного самоуправления, через общественные объединения и другие институты гражданского общества. Сильный парламентаризм объективно препятствует бюрократии отождествлять свои интересы с интересами граждан. Он призван обеспечить и столь востребованную в экономике обратную связь, контроль за реализацией планов, проектов и фактических результатов - при отсутствии этого невозможно принятие точно выверенных стратегических и управленческих решений. На сегодняшний день предприняты реальные шаги по борьбе с коррупцией и меры противодействия коррупции. Главным мероприятием в данном процессе является принятие законодательства, где сформулировано понятие коррупции. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определяет коррупцию как противоправную, осуществляемую вопреки интересам государства и общества виновную деятельность лиц, указанных в ст. 3 настоящего Федерального закона, носящую характер подкупа/продажности, совершаемую лично или через посредников путем незаконного испрашивания, получения либо предоставления имущества, благ, услуг, а равно путем злоупотребления или превышения власти, полномочий, корыстно использующегося служебного положения, имеющегося статуса, возможностей и направленную на достижение указанными лицами своих личных, групповых, корпоративных целей. Сегодня задачи по сдерживанию и пресечению коррупции поставлены перед всеми контролирующими и правоохранительными органами России. Важная роль в борьбе по противодействию коррупции в финансово-бюджетной сфере принадлежит Счетной палате Российской Федерации - органу внешнего государственного финансового контроля (аудита) Российской Федерации. Уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения и конкретные виды наказаний предусматриваются статьями соответствующих кодексов (УК РФ, КоАП РФ) Российской Федерации. Полагаем, что в соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" к преступлениям, обладающим признаками коррупции, также относятся деяния, совершаемые в финансово-бюджетной сфере, запрещенные следующими статьями Уголовного кодекса Российской Федерации: ст. 285.1 УК РФ ("Нецелевое расходование бюджетных средств"); ст. 285.2 УК РФ ("Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов"). В результате анализа судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с применением ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, установлено, что главные трудности, возникающие на практике как у сотрудников органов, уполномоченных контролировать использование федеральных бюджетных средств, так и у работников предприятий, учреждений, организаций, использующих эти средства, связаны с квалификацией использования средств, выделенных из федерального бюджета, бюджета внебюджетных фондов как нецелевого. Выделение бюджетных средств, средств внебюджетных фондов производится с условиями, во-первых, использования этих средств с целью, преследуемой при выделении, и, во-вторых, соблюдения регламентированного режима их использования. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что под использованием средств не по целевому назначению понимается такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их выделении, или приводит к этим результатам, предусмотренным при их выделении, но сопровождается неправомерными действиями или событиями. Такая неправомерность может быть закреплена в правовых актах, в заключаемых договорах, в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. В первую очередь нецелевым является использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов бюджетного учреждения. Однако использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов, есть безусловное нарушение бюджетной дисциплины и, возможно, именно по этой причине в практике суда встречается редко, как правило, по итогам отчетного периода указанные нарушения устраняются самими бюджетополучателями. Если средства, выделяемые из федерального бюджета, оказываются закрепленными в хозяйственном ведении или оперативном управлении, ряд ограничений на их использование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации. Например, учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. При этом данные средства все равно находятся в федеральной собственности, только по своему характеру являются распределенными. Далее эти средства могут использоваться на выплату заработной платы, стипендий или перечисляться по хозяйственным договорам поставщикам, подрядчикам, продавцам. В качестве одного из основных критериев при выявлении нецелевого использования федеральных бюджетных средств следует выделить разграничение прав вышестоящих и нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований, а именно право производить перераспределение бюджетных средств в пределах сметы (в пределах выделяемых средств федерального бюджета). В тех случаях, когда нижестоящий распорядитель бюджетных назначений вправе самостоятельно определять направления расходования средств, нецелевым использованием будет являться направление бюджетных средств на цели, не предусмотренные учредительными документами <1>. -------------------------------- <1> Пшеничникова И. В. Нецелевое расходование бюджетных средств // Арбитражная практика. 2006. N 6.
Нецелевое расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов является основным составом, предусматривающим уголовное наказание за преступление, совершенное в финансово-бюджетной сфере. Однако коррупция может проявляться и в других уголовно наказуемых деяниях. К иным преступлениям, обладающим признаками коррупции, в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся также запрещенные статьями УК РФ и содержащие в качестве самого деяния либо квалифицирующего признака указания на использование лицом своего служебного положения либо должностных полномочий. К примеру, мошенничество, присвоение, растрата, совершенные в финансово-бюджетной сфере. Полагаем также, что к административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся не являющиеся преступлениями правонарушения, запрещенные ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. К иным административным правонарушениям, обладающим признаками коррупции, в соответствии с настоящим Федеральным законом относятся запрещенные статьями КоАП РФ и содержащие в качестве самого деяния либо квалифицирующего признака указания на использование лицом своего служебного положения либо должностных полномочий. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О противодействии коррупции" к мерам противодействия относятся следующие виды деятельности: 1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; 2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; 3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами; 4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; 5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении; 6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Как высший орган законодательной власти Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет антикоррупционную политику в Российской Федерации посредством принятия законов и иных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов, а также изучения, анализа, обобщения материалов о коррупции и мерах противодействия коррупционным правонарушениям (проступкам). Счетная палата как орган внешнего государственного финансового контроля (аудита), образованный Федеральным Собранием Российской Федерации, является полноправным субъектом осуществления антикоррупционной деятельности, которая выражается в непосредственной работе как по выявлению правонарушений коррупционной направленности, так и по проведению мер предупреждения коррупции в финансово-бюджетной сфере. Главенствующая роль Счетной палаты в противодействии коррупции в соответствии с задачами и организацией деятельности Счетной палаты обусловлена исполнением ряда коррупционных мероприятий, которые полагаем возможным классифицировать на такие виды, как: - развитие и осуществление финансового контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства (проведение проверок, ревизий, в том числе и на основе учета мнения и оценки соответствующих материалов, имеющихся в распоряжении Счетной палаты); - мониторинг коррупционных правонарушений (проступков) и отдельных их видов в финансово-бюджетной сфере; - антикоррупционная экспертиза правовых актов в финансово-бюджетной сфере; - создание механизма взаимодействия между правоохранительными органами и Счетной палатой по вопросам противодействия коррупции в финансово-бюджетной сфере. Как известно, финансовый контроль является основным условием эффективного функционирования финансово-бюджетной системы страны. Полагаем, что приведенные антикоррупционные мероприятия осуществляются Счетной палатой при выполнении всех видов контрольной деятельности, предусмотренных ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Проведение ревизий и тематических проверок является антикоррупционным мероприятием, проводимым Счетной палатой в целях последующего выявления нарушений в финансово-бюджетной сфере. Счетная палата традиционно уделяет приоритетное внимание совместной работе с парламентом. Она информирует Федеральное Собрание о результатах проводимых проверок. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Председатель Счетной палаты регулярно выступает в обеих палатах парламента по проекту федерального бюджета и отчету правительства о его исполнении. Безусловно, под особым вниманием находится контроль за реализацией крупных долгосрочных социально-экономических стратегий в сферах, где возникают новые экономические инструменты государственного влияния. И, наконец, там, где происходит настоящая революция в государственно-бюджетном планировании. Совершенно очевидно, что возможные просчеты и ошибки, антикоррупционные настроения органов исполнительной власти в управлении национальными ресурсами способны привести к дисбалансу в экономике, к серьезным социальным последствиям и негативным перспективам развития страны. Поэтому Счетная палата стремится осуществлять функцию обратной связи: следить за законностью и эффективностью расходования национальных ресурсов и проявлять при этом стабильно высокий уровень и качество контроля. Сегодня Счетная палата проявляет адаптивность и оперативно реагирует на любые вызовы, которые предъявляет сейчас ситуация на мировых финансовых рынках. Только новые знания и внедрение самых современных методик контроля с учетом лучшего зарубежного опыта стран с устоявшейся системой финансового контроля позволяют обеспечить эффективность в работе по борьбе с преступлениями в финансово-бюджетной сфере и коррупцией. В данном случае, безусловно, важны высокий профессионализм государственных контролеров, формирование у них антикоррупционной мировоззренческой позиции, современного представления о месте контроля в системе государства и общества. Внедрение в практику работы Счетной палаты аудита эффективности обеспечивает прозрачность деятельности органов власти, предоставляет обществу ясную информацию о непосредственных и конечных результатах этой деятельности. Главным стержнем такого вида аудита являются определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с точки зрения решения общегосударственных задач. В том числе речь идет о результатах эффективности крупномасштабных проектов и программ с участием государства и национальной стратегии долгосрочного развития. Через показатели результата аудита эффективности государство получает возможность сократить ненужные затраты, предупредить коррупцию, перебросить ресурсы туда, где они наиболее востребованы и дадут реальную отдачу. На сегодняшний день появилась возможность увидеть за каждым годовым прогнозом и государственным бюджетом движение страны к намеченным долгосрочным целям, вносить коррективы, используя систему стратегического мониторинга. Внедрение этой методики продиктовано потребностями национальной экономики. Оно позволяет также настроить бюрократический аппарат на более адресное отношение к запросам граждан, повысить социальный "выход" работы исполнительной власти. Для осуществления контроля за масштабными долгосрочными государственными программами Счетной палатой внедряется и другой весьма сложный вид контроля - стратегический аудит. Он применим к оценке отраслевых стратегий Правительства РФ и крупных совместных инвестиционных проектов государства и бизнеса, что также позволяет в некоторой мере предотвратить антикоррупционные настроения. В условиях глобального мирового кризиса Счетная палата ужесточает контроль за реализацией масштабных долгосрочных программ и, учитывая, в частности, качество проработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность, определяет источники повышения эффективности использования ресурсов в контексте общенациональных проектов. Принципиально важным является то, что стратегический аудит, аудит эффективности наряду с традиционным финансовым аудитом позволяют органам внешнего государственного и муниципального контроля охватить весь цикл использования бюджетных средств от разработки проектов до получения конечного результата. В итоге такой современный подход в работе позволяет формулировать системные выводы и рекомендации по формированию антикоррупционных мероприятий, о которых Счетная палата регулярно информирует Президента РФ и Федеральное Собрание РФ. В настоящее время одной из основных задач государства по борьбе с коррупцией является создание дееспособного механизма взаимодействия, который позволит добиться увеличения результативности антикоррупционной деятельности. Поэтому в сфере борьбы с коррупцией для Счетной палаты важное значение имеет сотрудничество с Генеральной прокуратурой, МВД России и ФСБ России, так как согласно своему правовому статусу она не может самостоятельно принимать меры по выявлению в ходе проверок нарушений законодательства. Результативность работы государственных контролеров зависит прежде всего от полноты мер реагирования, принимаемых по их материалам правоохранительными органами. Возбуждаемые по материалам проверок уголовные дела часто затрагивают весьма чувствительные для бюджетно-финансовой сферы проблемы, например внешний государственный долг российских регионов. Таким образом, выполнение комплекса приведенных мероприятий, в силу возложенных на Счетную палату задач, позволяет реально противодействовать коррупционным проявлениям в финансово-бюджетной сфере.
32. Понятие, формы и институты общественного контроля в Российской Федерации.
23 апреля 2014 года Госдума в первом чтении приняла внесенный Президентом РФ законопроект "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"1 (далее – законопроект). В соответствии с документом, специально созданные негосударственные структуры будут осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия (далее – органов и организаций). Прежде всего, право осуществлять такой контроль получат общественные палаты и общественные советы. Законопроект получил положительные заключения Правительства РФ и Общественной палаты РФ (далее – ОП РФ).
Стоит отметить, что на данный момент общественный контроль общественными палатами и общественными советами уже осуществляется в соответствии с нормами отдельных законодательных и подзаконных актов. Среди них, в первую очередь, Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481 и ряд других. Общественные советы созданы почти при всех федеральных министерствах и ведомствах. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует.
При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации. В связи с этим, сильно не вдаваясь в детали законопроекта (которые еще будут существенно дорабатываться ко второму чтению), попытаемся понять, зачем нужен общественный контроль и по какой схеме он в перспективе будет работать в России.
Назначение общественного контроля
Основная задача любого демократического государства – обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом власть не может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны своего "работодателя" – общества. Власти, как и любому работнику, нужно четко ставить задачу, следить процессом и итогами ее деятельности. Бесконтрольная власть подвержена коррупции, работает нерационально и злоупотребляет инструментами принуждения. Общественный контроль – это как раз тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного результата.
Общественный контроль в США и западноевропейских странах представляет достаточно широкий набор инструментов, который строится, прежде всего, вокруг принципов прозрачности государственной власти и участия общества в ее работе. Они обеспечиваются путем принятия государством специальных нормативных актов о раскрытии информации, контроля со стороны граждан, некоммерческих организаций, советов, комитетов при государственных органах. Также существенную роль играют волонтерские движения, общественные инициативы, голосования, обсуждения, петиции, экспертизы, журналистские расследования. Иногда к инструментам общественного контроля в качестве его своеобразного итога относят выборы и референдумы. При этом само словосочетание "общественный контроль" на Западе практически не употребляется.
В России также существует ряд законов и подзаконных актов, содержащих инструменты общественного контроля, например:
· Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";
· Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции";
· Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";
· Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания";
· Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива".
· Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
· Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".
Кто сможет осуществлять общественный контроль
На данный момент в российском законодательстве отсутствует понятие общественного контроля. В законопроекте под ним понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за действиями органов и организаций, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Законопроект содержит перечень субъектов общественного контроля:
· Общественная палата РФ;
· общественные палаты субъектов РФ;
· общественные палаты (советы) муниципальных образований;
· общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов РФ.
При этом для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, могут создаваться:
· общественные наблюдательные комиссии (осуществляют контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания);
· наблюдательные советы (осуществляют контроль за деятельностью государственных корпораций);
· общественные инспекции и группы общественного контроля (работают совместно с государственными и муниципальными контролирующими органами);
· иные организационные структуры общественного контроля.
Стоит отметить, что наблюдательные комиссии на данный момент уже работают в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". Решения о создании, прекращении деятельности, о назначении членов наблюдательных комиссий принимаются Советом ОП РФ. Наблюдательные советы, общественные инспекции и прочие организационные структуры общественного контроля также, по-видимому, будут создаваться и регулироваться отдельными федеральными и региональными законами.
Граждане получат возможность участвовать в осуществлении общественного контроля в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов, которые будут привлекаться субъектами общественного контроля. Негосударственные некоммерческие организации также вправе участвовать в осуществлении общественного контроля, а также быть организаторами таких его форм, как общественный мониторинг, общественное обсуждение.
Таким образом, несмотря на возможность участия в общественном контроле граждан, негосударственных некоммерческих организаций и специальных организационных структур, система общественного контроля замкнута на общественные палаты и общественные советы, так как только они, согласно законопроекту, являются субъектами общественного контроля. Соответственно, чтобы получить статус официальных результатов общественного контроля, материалы журналистских расследований или правозащитных некоммерческих организаций должны будут пройти через их "фильтр".
МНЕНИЕ
 |
Иосиф Дискин, председатель Комиссии ОП РФ по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации:
"Расследуйте, приходите в субъекты общественного контроля, которые придадут вашим расследованиям, после проверки изложенных фактов, законную фазу. Есть закон о СМИ, где есть права и обязанности. К сожалению, в позиции СМИ далеко не всегда доминируют общественные интересы, а чаще интересы самих журналистов, мнения и суждения самих журналистов, а также часто лоббистские теневые влияния. Поэтому для того, чтобы гарантировать, что эти сообщения СМИ и расследования – это есть общественный интерес, за этим стоит общественный интерес, а не интерес частный, для этого нужен специальный фильтр".
Стоит отметить, что вопрос о расширении перечня субъектов общественного контроля вызвал споры, в том числе и среди членов ОП РФ. Так, в ходе прошедших в ней слушаний в марте текущего года, ряд экспертов выступили за включение в перечень субъектов общественного контроля некоммерческих организаций. Например, председатель Комиссии ОП РФ по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан Елена Тополева-Солдунова отметила, что к общественному контролю обязательно должны быть допущены некоммерческие организации и другие общественные объединения. Аналогичную позицию высказала и председатель Комиссии ОП РФ по местному самоуправлению и жилищно-коммунальной политике Светлана Разворотнева.
"Тот список, который содержится в законе, даже при заявленных принципах, уж очень куцый. Что делать тем гражданам, которые, может быть, даже не самостоятельно, но объединившись в некие профильные НКО, уже ведут деятельность по защите прав граждан?", – заметила она.
Стоит отметить, что в первой версии законопроекта, подготовленной ОП РФ совместно с Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет), круг субъектов общественного контроля был шире – в него входили граждане и общественные организации. Т