Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Проблема коррупции и борьбы с ней всегда была одной из острейших и болезненных проблем для России. В последние годы коррупция в нашей стране вышла на такой уровень, что признана одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности.
В целях повышения эффективности взаимодействия между государством и институтами гражданского общества, усиления общественного контроля за органами власти, реализации принципа публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления был создан институт независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность.
Основное право и одновременно обязанность независимого эксперта заключается в проведении независимой антикоррупционной экспертизы.
Право независимых экспертов на проведение экспертизы установлено в части 1 статьи 5 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», согласно которой институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Независимость эксперта означает, что эксперт:
1) не находится в подчинении органов власти;
2) не может проводить экспертизу на нормативный правовой акт или его проект, разработчиком которого он является;
3) дает заключение, основываясь на результатах проведенных исследований в соответствии со своими специальными знаниями.
Не допускается воздействие на эксперта со стороны органов власти в целях получения заключения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
В указанных Правилах определен порядок, в том числе проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В пункте 4 данного Постановления закреплено, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение.
Исходя из вышеназванной цели, можно сформулировать следующее понятие антикоррупционной экспертизы:
антикоррупционная экспертиза - это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста России, прокуратуры Российской Федерации и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленная на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению.
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Данный принцип предполагает необходимость обеспечения разработчиками проектов нормативных правовых актов возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Разработчик проекта нормативного правового акта размещает данный проект на своем официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Кроме того, например, нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти представляется на государственную регистрацию в Минюст России со справкой, содержащей, в числе прочих сведений, и сведения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Этот принцип предполагает выяснение связей нормативных правовых актов между собой по формуле «первичный – вторичный», а также по формуле «совместного регулирования». Эксперты должны проанализировать и оценить не только проект нормативного правового акта, но и те изменения, которые, возможно, придется внести в действующее законодательство в связи с принятием данного акта. Кроме того, эксперт использует анализ правоприменительной практики исследуемой сферы правоотношений;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
В отношении независимых экспертов данный принцип может означать наличие у эксперта специальных знаний в той или иной области;
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Данный принцип предполагает обеспечение возможности независимым экспертам получать со стороны органов государственной власти необходимую информацию в ходе поведения антикоррупционной экспертизы.
Независимые эксперты, так же как и неаккредитованные институты гражданского общества, не ограничены в выборе предмета антикоррупционной экспертизы (за исключением нормативных правовых актов и их проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).
Проведение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта (проекта) сводиться к выявлению в его нормах коррупциогенных факторов, перечень которых закреплен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Результаты проведенной экспертизы отражаются в заключении эксперта, форма которого утверждается Министерством юстиции Российской Федерации, и направляются в соответствующий орган власти.
В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является важнейшим инструментом осуществления антикоррупционной политики Российской Федерации. Участие независимых экспертов в экспертизе направлено на предупреждение принятия коррупциогенных нормативных правовых актов и привлечение широких слоев населения к реализации антикоррупционной политики.
23. Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов
Принят Государственной Думой 3 июля 2009 года
Одобрен Советом Федерации 7 июля 2009 года
(В редакции федеральных законов от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ;
от 21.10.2013 г. N 279-ФЗ)
Статья 1
1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и
организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях
выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего
устранения.
2. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов),
устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы
усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из
общих правил, а также положения, содержащие неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и
организациям и тем самым создающие условия для проявления
коррупции.
Статья 2
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)
являются:
1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы
проектов нормативных правовых актов;
2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими
нормативными правовыми актами;
3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов);
4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти,
иных государственных органов и организаций, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы,
организации, их должностные лица) с институтами гражданского
общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Статья 3
1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с
настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре
Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой
Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной
Правительством Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области
юстиции - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в
порядке и согласно методике, определенным Правительством
Российской Федерации;
3) органами, организациями, их должностными лицами - в
соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке,
установленном нормативными правовыми актами соответствующих
федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов и организаций, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно
методике, определенной Правительством Российской Федерации.
2. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов,
организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности,
государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового,
таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного,
природоохранного законодательства, законодательства о
лицензировании, а также законодательства, регулирующего
деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций,
создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим)
государственные или муниципальные должности, должности
государственной или муниципальной службы.
3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции
проводит антикоррупционную экспертизу:
1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента
Российской Федерации и проектов постановлений Правительства
Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами
исполнительной власти, иными государственными органами и
организациями, - при проведении их правовой экспертизы;
2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к
проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами
исполнительной власти, иными государственными органами и
организациями, - при проведении их правовой экспертизы; (В
редакции федеральных законов от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ;
от 21.10.2013 г. N 279-ФЗ)
3) нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов и организаций,
затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина,
устанавливающих правовой статус организаций или имеющих
межведомственный характер, а также уставов муниципальных
образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы муниципальных образований - при их государственной
регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации -
при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный
регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
(В редакции Федерального закона от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
4. Органы, организации, их должностные лица проводят
антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых
актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их
правовой экспертизы и мониторинге их применения.
5. Органы, организации, их должностные лица в случае
обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных
правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по
устранению которых не относится к их компетенции, информируют об
этом органы прокуратуры.
6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов,
принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами,
организациями, проводится органами, организациями, которым переданы
полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов,
организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых
актов. (Часть дополнена - Федеральный закон
от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
7. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов,
принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами,
организациями, полномочия которых при реорганизации и (или)
упразднении не переданы, проводится органом, к компетенции которого
относится осуществление функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей
сфере деятельности, при мониторинге применения данных нормативных
правовых актов. (Часть дополнена - Федеральный закон
от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
8. При выявлении в нормативных правовых актах реорганизованных
и (или) упраздненных органов, организаций коррупциогенных факторов
органы, организации, которым переданы полномочия реорганизованных и
(или) упраздненных органов, организаций, либо орган, к компетенции
которого относится осуществление функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
соответствующей сфере деятельности, принимают решение о разработке
проекта нормативного правового акта, направленного на исключение из
нормативного правового акта реорганизованных и (или) упраздненных
органа, организации коррупциогенных факторов. (Часть дополнена -
Федеральный закон от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
Статья 4
1. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах
нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются:
1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового
акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном
процессуальным законодательством Российской Федерации;
2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной
экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 3
настоящего Федерального закона (далее - заключение).
2. В требовании прокурора об изменении нормативного правового
акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном
правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные
факторы и предложены способы их устранения.
3. Требование прокурора об изменении нормативного правового
акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом,
организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный
срок со дня поступления требования и учитывается в установленном
порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали
этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об
изменении нормативного правового акта, направленное в
законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного
самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем
заседании соответствующего органа и учитывается в установленном
порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его
компетенцией.
4. Требование прокурора об изменении нормативного правового
акта может быть обжаловано в установленном порядке.
4-1. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной
экспертизы в случаях, предусмотренных пунктом 3 части 3 статьи 3
настоящего Федерального закона, носят обязательный характер. При
выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах
федеральных органов исполнительной власти, иных государственных
органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций
или имеющих межведомственный характер, а также в уставах
муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении
изменений в уставы муниципальных образований указанные акты не
подлежат государственной регистрации. (Часть дополнена -
Федеральный закон от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
5. Заключения, составляемые при проведении антикоррупционной
экспертизы в случаях, предусмотренных пунктами 1, 2 и 4 части 3
статьи 3 настоящего Федерального закона, носят рекомендательный
характер и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими
органом, организацией или должностным лицом. (В редакции
Федерального закона от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
6. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении
коррупциогенных факторов, разрешаются в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации. (В редакции Федерального
закона от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
Статья 5
1. Институты гражданского общества и граждане могут в порядке,
предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации,
за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную
экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных
правовых актов). Порядок и условия аккредитации экспертов по
проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов)
устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области
юстиции. (В редакции Федерального закона от 21.11.2011 г. N 329-ФЗ)
2. В заключении по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом
акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы
и предложены способы их устранения.
3. Заключение по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному
рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым
оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По
результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим
независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за
исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о
способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Президент Российской Федерации Д.Медведев
Москва, Кремль
17 июля 2009 года
N 172-ФЗ
24. Понятие и содержание коррупциогенных факторов в правовых актах и их проектах.