Разграничение предметов ведения между Федерацией

И ее субъектами

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов. Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительной компетенции федеральных органов власти;

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Российская Федерация также следует этому пути: ст.71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации, ст.72 - перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а в ст.73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (то есть за пределами первых двух) компетенция субъектов РФ.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч.3 ст.11 Конституции РФ), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов РФ.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст.71 Конституции Российской Федерации, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства:

· принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

· федеративное устройство и территория Российской Федерации;

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

· федеральная государственная служба.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

· федеральная государственная собственность и управление ею;

· установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.

3. Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности:

· внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

· внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

4. Вопросы обороны и охраны границы:

· оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

· определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

5. Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:

· судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

· федеральное коллизионное право.

6. Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

7. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов, составляющих предмет ведения Российской Федерации, можно сделать ряд выводов в отношении конституционных прерогатив Федерации:

1) только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

2) на территории субъектов Федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

3) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

4) только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

5) вооруженные силы являются едиными для всей страны, ни один субъект Федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

6) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты исполнительной власти субъектов РФ. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов.

Предметы ведения и полномочия органов субъектов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст.72 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

1. Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод:

· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

· защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

· установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Вопросы регулирования экономики и социального развития:

· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;

· разграничение государственной собственности;

· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

· координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

· осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

· установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

3. Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы:

· административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

· кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.

4. Координация и международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) – только Федерацией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует социальную сферу общественной жизни. В отношении создания системы органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления за Федерацией закреплено лишь установление общих принципов.

К предметам исключительного ведения субъектов Федерации относятся:

а) принятие Устава области, внесение в него изменений и дополнений, контроль за его соблюдением;

б) установление системы органов государственной власти области, порядка их организации и деятельности;

в) законодательство области;

г) административно-территориальное устройство области;

д) защита государственно-правового статуса области;

е) государственная собственность области и управление ею;

ж) государственная служба области в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации;

з) правовое регулирование организации местного самоуправления на основе общих принципов, установленных федеральным законом;

и) областной бюджет, областные налоги, сборы и внебюджетные фонды;

к) экономическое и социальное развитие области, совершенствование ее политической системы;

л) международные и внешнеэкономические связи области;

м) областные программы жизнеобеспечения населения области;

н) государственные награды, областные премии и почетные звания области.