Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г
Можно выделить три этапа законодательного оформления новой государственной системы:
- II Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 г.) провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, избрал новый состав ВЦИК и сформировал Совет народных комиссаров как временное правительство России;
- III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) принял неутвержденную Учредительным собранием «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» и утвердил постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»;
- V Всероссийский съезд Советов (июль1918) принял Конституцию РСФСР.
Большевики, придя к власти, создали принципиально новую систему государственного управления. Был осуществлен слом старого государственного аппарата: постепенно упразднены Государственный Совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, ликвидирована старая система судопроизводства. II Всероссийский съезд Советов, провозгласив себя единственным законным высшим органом государственной власти в России, наметил программу первоочередных задач: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение нациям и народностям, населявшим Россию. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных народных комиссариатов.
В целях расширения социальной базы новой власти большевики вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В ноябре 1917 г. создана правительственная коалиция, в которой левые эсеры получили 7 мест. Этот блок оказался недолговечным (в марте 1918 левые эсеры в знак протеста против Брестского мира вышли из Совнаркома), но он позволил большевикам решить важнейшую стратегическую задачу – объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.
Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов, где был избран новый ВЦИК в составе 160 большевиков и 125 левых эсеров. Сам съезд являлся в некотором смысле альтернативой Учредительному собранию, незадолго до этого распущенному большевиками. Учредительное собрание, в составе которого преобладали эсеры (большевики получили около четверти голосов), отказалось утвердить декреты II съезда Советов, а также «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа». Была принята повестка, предложенная правыми эсерами; большевики и левые эсеры покинули собрание, после чего оно утратило кворум. На следующий день декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено как избранное по спискам партий, составленным до октябрьской революции, и поэтому устаревшим. III Всероссийский съезд Советов утвердил этот роспуск и устранил из текстов советских законов ссылки на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. Тем самым было фактически установлено единовластие Советов. Съезд утвердил все документы, предложенные ВЦИК, в том числе «Декларацию...», ставшую временной конституцией Советской России.
Одновременно съезд получил ВЦИК разработать проект постоянно действующей конституции; в соответствии с этим 1 апреля 1918 г. начала работу Конституционная комиссия под председательством Я.М. Свердлова. При численном преобладании большевиков были последовательно отклонены предложения левых эсеров о территориальном принципе федерации; о максимальной децентрализации управления; о корпоративном построении Советов и изъятии у них политических функций, о слиянии ВЦИК и Совнаркома.
10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР. Конституция провозглашала Советское государство диктатурой пролетариата; закрепила первые экономические преобразования Советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности транспорта, банков. Россия объявлялась федерацией «национальных республик и областных союзов».
 |
Рис. 18. Высшие и центральные органы власти и управления по Конституции РСФСР 1918 г.
Высшим органом власти с неограниченными полномочиями объявлялся Всероссийский съезд Советов. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение конституции.
В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал народные комиссариаты, руководил деятельностью Советов на местах.
Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменить или приостановить любое решение правительства. В действительности с первых месяцев Советской власти происходило перераспределение законодательных полномочий между ВЦИК и Совнаркомом: с1917 по 1922 годы СНК принял 2248 декретов и постановлений, ВЦИК - 623. ВЦИК постепенно превращался в орган, регистрирующий решения правительства.
Совет народных комиссаров унаследовал от прежнего режима как список министерств – наркоматов (впоследствии дополненный), так и принцип построения управленческого аппарата – отраслевой, территориально-производственный, функциональный. Характерная черта наркоматов послеоктябрьского периода – большое количество структурных частей, многоступенчатость их соподчинения. У наркоматов находились все нити оперативного управления, чем было положено начало феномену «министерской власти».
Местные Советы в первые послеоктябрьские месяцы пользовались значительной автономией: сами определяли структуру своих исполнительных органов и основные направления их деятельности. Конституция РСФСР 1918 г. узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в области (там, где они создавались), губернии, уезде, городе и волости объявлялись соответствующие съезды Советов. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты.
 |
подчинение
|
 | |||
|
Рис. 19. Система Советов по Конституции РСФСР 1918 г.
Избирательная система, закрепленная Конституцией, носила ярко выраженный классовый характер. К выборам не допускались 7 категорий лиц: лица, живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы; служители культа; бывшие служащие полиции и жандармерии; члены бывшей императорской семьи; умалишенные и состоящие под опекой; осужденные в судебном порядке.
Для усиления позиции правящей большевистской партии Конституция установила некоторые избирательные преимущества для рабочих: фактически один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян. Выборы (кроме низовых Советов) были многоступенчатыми, голосование – открытым.
Окончательная унификация структуры Советов завершилась только в 1920 году, при этом список отделов их исполкомов воспроизводил структуру Совнаркома. Устанавливался принцип двойного подчинения отделов исполкома: по горизонтали – местным Советам, по вертикали – соответствующим наркоматам (еще одно проявление феномена «министерской власти»).
Как органы подлинно народного самоуправления Советы просуществовали лишь около полугода, до начала гражданской войны. Постепенно происходит свертывание самоуправленческих начал в их деятельности, усиление роли исполкомов. Уже к лету 1918 г. съезды местных Советов обнаружили свою низкую эффективность в качестве органов государственного управления. Некомпетентность делегатов, полное отсутствие у них политической культуры и опыта превратили съезды либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики верхов. Реальные властно-управленческие функции сосредоточивались в исполкомах, а позднее - в руках их руководства. Таким образом, происходил отрыв исполнительной власти от трудящихся, ослабление контроля над ее деятельностью со стороны местных Советов.