Контрреформы 80 – 90-х годов XIX века в государственном управлении
Александр III вошел в историю как царь-миротворец, так как при нем Россия не принимала участия в военных конфликтах. Во внутренней политике он был приверженцем принципам неограниченного монархизма, религиозности и русофильства. Новый царь отверг проект М. Т. Лорис-Меликова и отправил либеральных министров в отставку. 29 апреля 1881 г. был опубликован манифест «О незыблемости самодержавия», положивший начало политике контрреформ.
«Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия», изданное в августе1881 г, вводило два особых режима управления отдельными территориями империи:
1. Режим усиленной охраны (устанавливался с санкции МВД) давал генерал-губернатору право:
- подвергать любое лицо аресту до трех месяцев или штрафу до 400 руб.;
- запрещать все «публичные и частные сборища»;
- передавать некоторые дела из общих судов на рассмотрение в военные суды «для разрешения по законам военного времени»;
- объявлять любого служащего неблагонадежным и требовать его увольнения.
2. Режим чрезвычайной охраны (вводился решением Комитета министров) давал право лицу, назначенному главнокомандующим:
- смещать с должности депутатов земств;
- распускать земские органы;
- увольнять любых чиновников ниже первых трех рангов;
- временно закрывать печатные издания и вузы.
Положение вводилось на три года, но периодически продлевалось и действовало до 1917 г. Сразу после его опубликования в режим усиленной охраны были поставлены 10 губерний, в том числе Московская и Петербургская.
В 1882 г. была ужесточена цензура; полиция получило право устанавливать над любым гражданином гласный полицейский надзор; в 1883 г. фактически ликвидирована университетская автономия; в 1887 г. в соответствии с циркуляром о «кухаркиных детях» введены ограничения на прием в гимназии детей низших сословий.
В 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках», согласно которому в 40 губерниях России создавались земские участки (примерно по 4-5 на уезд) во главе с земскими начальниками. В уездах учреждался съезд земских начальников, который состоял из административного и судебного присутствий. Земский начальник назначался министром внутренних дел по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Кандидат должен был удовлетворять нескольким требованиям:
- сословному цензу (потомственное дворянство);
- образовательному (высшее образование);
- имущественному (свыше 200 десятин земли или недвижимость на 7500 руб.);
- служебному (трехлетняя служба в должности мирового судьи или мирового посредника).
При недостатке подходящих кандидатур на должность могли назначаться дворяне со средним образованиям, состоявшие в гражданских или военных чинах, но имущественный ценз для них повышался вдвое. Земский начальник имел широкие административные и судебно-полицейские полномочия. Он осуществлял надзор за органами крестьянского самоуправления, утверждал состав волостных судов и волостных правлений, имел право пересматривать их решения, подвергать телесным наказаниям, кратковременному аресту и штрафу как крестьянское население, так и выборных лиц.
В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. были упразднены мировые суды и уездные присутствия по крестьянским делам: их функции передавались земским начальникам. После этих изменений система местных судебных учреждений приобрела следующий вид:
|
кассация
крестьяне горожане прочие жители
Рис. 16. Местные суды в конце XIX века
В период контрреформ власть попыталась изменить статус и принципы формирования органов местного самоуправления. В 1890 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» резко увеличило представительство в земствах от первой курии, где имущественный ценз был вдвое снижен, но при этом вводился сословный ценз – потомственное дворянство. Для городской курии имущественный ценз, наоборот, был существенно повышен. Выборные гласные от крестьянской курии подлежали утверждению губернатором. В итоге в 90-х гг. XIX в. 55% гласных уездных земских собраний и 89,5% - губернских земских собраний составляли дворяне.
В 1892 г. было издано новое «Городовое положение», по которому значительно урезались избирательные права городского населения. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательное право предоставлялось владельцам недвижимости на сумму не менее 300 руб. в уездных городах; 1,5 тыс. руб. в губернских городах и 3 тыс. руб. в столичных городах. Избирателями признавались владельцы торгово-промышленных заведений, имеющие гильдейские свидетельства. Число избирателей в результате этой новации сократилось в несколько раз.
Усилилась административная опека над органами местного самоуправления: губернатор не только контролировал, но и направлял всю деятельность городских дум и управ; городские головы, а также члены земских и городских управ теперь рассматривались как состоящие на государственной службе чиновники, а не избранные представители местного общества.
Оценивая эпоху контрреформ, важно отметить, что для этого периода были характерны следующие тенденции в развитии государства:
1. Дальнейшая централизация и бюрократизация управленческого аппарата.
2. Укрепление сословных начал в управлении (введение сословных цензов для избирателей и кандидатов на государственные посты).
3. Переход к чрезвычайным методам управления (введение особых режимов охраны для отдельных территорий).
4. Реорганизация полицейских органов, придание им новых прав и полномочий.
5. Усиление государственного контроля над сферой образования и культуры (восстановление цензуры, принятие нового университетского устава и т.п.).
Вместе с тем, Россию конца XIX века нельзя считать в полном смысле полицейским государством. В созданной правительством системе было много возможностей ускользнуть от вездесущего полицейского контроля:
- существование частной собственности позволяло оппозиции использовать частные источники финансирования; неблагонадежные лица всегда имели возможность устроиться на работу в частную фирму или земство;
- либеральный режим выезда за границу давал возможность оппозиционным лидерам свободно покидать пределы страны; Западная Европа на долгие годы превратилась в штаб российского революционного движения;
- правящая элита России в борьбе с оппозицией действовала с оглядкой на Запад, не решаясь на крайние меры;
- техническая отсталость, в том числе отсутствие современной сети коммуникаций, делала многочисленный полицейский аппарат малоэффективным (в правление Александра III по политическим мотивам было задержано всего около 4 тыс. человек).
Главным следствием чрезвычайных мер стала радикализация русского общества. Социальная база режима сокращалась, поддержка оппозиции росла. И хотя в 80-е – 90-е гг. XIX века был нанесен чувствительный удар по завоеваниям предшествующей эпохи, полностью демонтировать здание «великих реформ» не удалось (в частности, опасаясь взрыва протестных настроений, власть отказалась от реализации проекта судебной контрреформы).
Объективные процессы развития пореформенной России оказались сильнее попыток самодержавия сохранить и усилить сословно-дворянское влияние на государство и общество.