История государственного управления
Е. А. Трошкова
История государственного управления
Учебное пособие
Челябинск
Издательство Челябинского государственного университета
Серия основана в 2008 г.
Печатается по решению редакционно-издательского совета
Челябинского государственного университета
Рецензенты: кафедра социально-гуманитарных наук
Южно-Уральского государственного медицинского университета;
М. Д. Беседин, кандидат исторических наук, доцент
Трошкова, Е. А.
История государственного управления:учеб. пособие / Е. А. Трошкова. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2013. 380 с. (Классическое университетское образование).
ISBN 000-0-0000-0000-0
В учебном пособии исследованы основные закономерности развития российской государственности, функционирования государственных органов и учреждений с момента появления государства на Руси до наших дней. История государства представлена в виде последовательной смены периодов реформ и контрреформ, в сравнении с опытом государств Востока и Запада. Предметом специального изучения являются различные этапы становления и развития государственной службы в России.
Предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки 081100.62 «Государственное и муниципальное управление», профилям «Муниципальное управление» и «Управление государственной и муниципальной собственностью».
Библиогр.: 28 назв.
ISBN 000-0-0000-0000-0 ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный
университет, 2013
Оглавление
Предисловие…………………………………………………………………….….5
Программа курса…………………………………………………………………..6
Тема 1.Предмет истории государственного управления ………...……………16
Тема 2.Возникновение Древнерусского государства. Государственноеуправление вКиевской Руси (IX –XII вв.)……………………………………….27
Тема 3.Государственное управление в удельный период (XIII – XIV вв.)……36
Тема 4.Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в XV – XVII вв….………………………………………………………...48
Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века)..…………………………..69
Тема 6. Изменения в управлении в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)…….……………………………………………………………………………..86
Тема 7.«Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления страной (60-е – 90-е гг. XVIII в.)………………………………………………….96
Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения впервой половине XIX века………………………………………………………………………… 110
Тема 9.Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)…………....…………………………………………..……..127
Тема 10.Российская государственность в начале ХХ века.…………………..153
Тема 11.Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)…………………………………………….179
Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь 1917 – 1920 гг.)………………….………………………………………………………...194
Тема 13.Государственное управление в условиях НЭПа (1920-е гг.)………..207
Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (1930-е – начало 1940 гг.)…..………………………………………220
Тема 15.Особенности государственного управления в военные и послевоенные годы………………………………………………………………………………..236
Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (1953-1964 гг.)…………………………………………………………………………...261
Тема 17.Эволюция системы государственного управления в СССР (середина 1960-х – начало 1980-х гг.)……………………….……………………………...276
Тема 18.Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.)……………………………………………………………………...…….293
Тема 19.Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)…………………... ………………………………………………………….…313
Тема 20.Российское государство в начале XXI века…………………………..331
Контрольные тесты……………………………………………………..………342
Вопросы для подготовки к экзамену ………………………………………363
Глоссарий………………………………………………………………………...366
Список рекомендуемой литературы…………………………………………..377
Предисловие
Актуальность курса обусловлена процессами реформирования, проходящими в нашей стране с 80-х годов прошлого века. Поиск путей обновления государства и общества невозможен без осмысления конкретного опыта государственного управления Россией в различные исторические периоды. Знание специфики российской государственности, учет удач и поражений реформаторских начинаний прошлого, позволяет избежать подобных ошибок в настоящем и будущем.
В государственном управлении Россией, несомненно, проявились черты характера ее народа; поэтому изучение истории государства позволяет постичь своеобразие национального характера, того, что в остальном мире принято именовать «загадочной русской душой». Кроме того, государство российское – это уникальный опыт многовекового существования более ста наций и народностей с различным образом жизни, традициями, уровнем экономики и культуры. Как сохранить эту целостность сегодня? Ответ можно получить, в том числе с помощью изучения опыта государственного управления, негативных и позитивных его сторон.
История государственного управления является самостоятельной учебной и научной дисциплиной. Она возникла на стыке исторических и правовых дисциплин. С первыми ее объединяет историзм в объяснении событий и явлений, использование разнообразных исторических источников для воссоздания реальной картины развития отечественной государственности, со вторыми – известное единство объекта изучения – политические и правовые институты, а также широкое привлечение нормативно-правового материала в качестве источника.
Учебное пособие включает в себя 20 тем, содержащих сведения о развитии государственного управления в России с IX века по настоящее время.
Программа курса
Цель дисциплины – исследование закономерностей развития государственного аппарата, эволюции структур, институтов и механизмов государственной власти в различные периоды российской истории.
Задачи учебного курса
1. Представить историю государства в виде последовательной смены периодов реформ и контрреформ в области государственного строительства; выявить социально-экономические и политические предпосылки реформаторских начинаний, проанализировать их результаты.
2. Показать общее и особенное в развитии России в сравнении с другими государствами Востока и Запада.
3. Выявить специфику управления отдельными территориями страны в различные исторические периоды.
4. Изучить историю государственной службы в России.
5. Определить роль представительных учреждений, правоохранительной системы, армии, церкви, местного самоуправления и других государственных и общественных институтов на разных этапах развития российской государственности.
Содержание программы
Оформление тоталитарного режима в СССР. Культ личности И.В. Сталина.
Централизация правоохранительной системы. Создание союзной прокуратуры. НКВД. Внесудебная юстиция. Массовые репрессии 30-х гг. и их правовая основа. ГУЛАГ.
Разработка новой Конституции. Конституция СССР 1936 г.: союзные органы власти и управления, избирательная система, права граждан. Принципы федерации. Перестройка государственного аппарата по новой Конституции.
Ликвидация многоукладной экономики. Принудительная коллективизация сельского хозяйства. Реорганизация управления промышленностью. Формирование административно-командной системы управления народным хозяйством. Советская номенклатура.
Реформа военного строительства. Новые органы по управлению армией, возрождение института военных комиссаров, введение всеобщей воинской повинности.
Форма государства.
Историографический обзор.
Историографический обзор
Изучение истории государственного управления в России началось в XVIII веке. Большой вклад в развитие русской исторической науки внес В. Н.Татищев, создавший «Историю Российскую с древнейших времен» в пяти томах (1768 г.). В этой работе впервые представлена схема отечественной истории, включающая в себя несколько этапов:
I. «Совершенное единовластие» (862 - 1132 гг.) - от Рюрика до Мстислава;
II. «Аристократия удельного периода» (1132 - 1462 гг.);
III. Восстановление монархии при Иване III и укрепление ее при Петре I (1462 - 1725 гг.)
В. Н. Татищев трактовал историю России как историю развития самодержавия; ему принадлежит честь открытия и ввода в научный оборот таких документов, как «Русская Правда» и Судебник 1550 г.
В Российской Академии наук в этот период историей русского государства занимались немецкие ученые Г. Байер и А. Шлецер – родоначальники норманнской теории происхождения государственности на Руси. Их оппонентом выступил М. В. Ломоносов. В своей «Древней российской истории» он привел весомые аргументы против норманнской теории: племя «Русь» - славянского, а не скандинавского происхождения; в древнерусском языке отсутствует скандинавское и германское влияние. В трактовке М.В. Ломоносова отечественная история представлена как непрерывный процесс, результат деятельности не только князей, но и труда народа.
В начале XIX века появился фундаментальный труд «История государства Российского» Н. М. Карамзина, который дал толчок дальнейшему развитию исторических исследований. Впечатления современников в интерпретации Пушкина: «Русская история найдена Карамзиным, как Америка Колумбом». Н. М. Карамзин обосновал свой вариант периодизации русской истории. Основная идея его работы: государство – определяющая сила истории страны; самодержавие – наилучшая форма государственности для России.
В XIX веке в исторической науке складываются определенные научные школы и направления: «школа официальной народности», основывающаяся на формуле «православие, самодержавие, народность» (М. П. Погодин), славянофильское направление (И. Д. Беляев), государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин).
Теория «официальной народности» обосновывала необходимость монархии в России, отстаивала идею «единения царя с народом». По замечанию М. П. Погодина, «монархическая власть есть решающая сила исторического развития».
Славянофилы исходили из того, что у России – особый, отличный от европейского, путь. История России – гармоническое сочетание двух сил: народа и власти. С XVII века гармония распалась, произошло окончательное закрепощение крестьян. Дается положительная оценка татаро-монгольского ига и отрицательная – петровской модернизации. Славянофилам принадлежат серьезные научные труды, содержащие большой фактический материал по истории российской государственности («Судьба земщины и выборного начала на Руси» И. Д. Беляева и др.).
В середине XIX века сложилась так называемая государственная или юридическая школа историографии. Она отводила главную роль в историческом процессе государству. Государство – демиург, творец русской истории, высшее достижение общественного прогресса. Накануне 1861 г. Б.Н. Чичерин сделал вывод, что государство закрепостило, но оно же и освободит крестьян. Для историков государственной школы характерно стремление остаться в рамках эволюционного развития, отказ от революционного пути Запада.
По мнению В. О. Ключевского, «три основных силы строят людское общежитие: человеческая личность, людское общество, природа страны». В развитии России огромную роль играл политический фактор (государство), большое значение имели процессы колонизации (природный фактор), торговля (экономический фактор). Русский исторический процесс делится на 4 периода:
I. Русь днепровская, городовая, торговая (VIII-XII века);
II. Русь верхневолжская, удельно-княжеская, вольно-земледельческая (XIII-середина XV века);
III. Русь великая, московская, царско-боярская, военно-земледельческая (вторая половина XV- начало XVII века);
IV. Всероссийский, императорский, дворянский период; период крепостного хозяйства, мануфактурного и фабрично-заводского производства (середина XVII-середина XIX века).
В. О. Ключевский дает неоднозначную оценку петровским преобразованиям. Последователями Ключевского были как буржуазно-либеральные историки (П. Н. Милюков, А. А. Кизеветтер), так и марксисты (М. Н. Покровский, Ю. В. Готье и др.).
Марксистская историография исходит из классового определения государства как машины «для угнетения одного класса другим». Движущей силой исторического процесса является развитие производительных сил и производственных отношений. В работах историков-марксистов сделан акцент на антинародной, дворянско-помещичьей сущности русского государства, преувеличена роль антиправительственных движений угнетенных масс.
В таком ключе история российской государственности исследовалась весь советский период, хотя в 60-е - 80-е гг. появилась тенденция к деполитизации и деидеологизации истории России. Крупнейшие работы советского периода – «Киевская Русь» Б. Д. Грекова, «Земские соборы» Л. В.Черепнина, «История государственных учреждений дореволюционной России» Н. П. Ерошкина, «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» П.А.Зайончковского, «Образование приказной системы управления в Русском государстве» А. К. Леонтьева, «Россия Ивана Грозного» С. О. Шмидта и др.
Современные исследователи обратили внимание на особенности развития истории страны как мобилизационного общества. Мобилизационный тип развития осуществляется за счет сознательного вмешательства государства в механизмы функционирования общества для преодоления отставания, либо для предотвращения кризисных ситуаций (внешняя угроза и т.п.). Это инструмент ускорения постепенных эволюционных процессов. Мобилизационный тип развития, доминирующий в России, имеет свои особенности:
1) политические факторы преобладали над экономическими, что обусловило гипертрофированную роль государства;
2) внешние факторы постоянно вынуждали государственную власть ставить задачи, опережающие социально-экономические возможности страны, следствием этого явилась политика насаждения реформ «сверху» и методы форсированной модернизации;
3) существует тесная связь между мобилизационным типом развития и потенциалом военной угрозы; для России всегда был характерен высокий уровень затрат на военные нужды;
4) исследователи отмечают циклический характер развития России, особенностью которого является чередование периодов взлетов и падений.
В истории страны можно выделить три глобальных цикла продолжительностью примерно 380 лет:
I. 862 - 1238 гг. – от образования Киевского государства до татаро-монгольского нашествия;
II. 1238 - 1613 гг. – от татаро-монголов до завершения «Великой смуты»;
III. 1613 – 1991 гг. – от воцарения династии Романовых до распада СССР.
Каждый цикл включает три стадии – «стабилизации, нормального развития, упадка». Начало цикла – обострение системного кризиса российского общества, для преодоления которого приходилось искать принципиально новые формы государственного устройства. Этот поиск и составлял основное содержание стабилизационного этапа длительностью около 110 лет. В конце каждого такого этапа появлялись собиратели русских земель (Святослав, Иван Калита, Петр I), проводившие активную территориально-экспансионистскую политику.
Стадия нормального развития (приблизительно 150 лет) - время успешной колонизации новых территорий и взлета Российского государства (периоды от княжения Ярослава Мудрого до Владимира Мономаха, от правления Дмитрия Донского до Ивана III, от царствования Екатерины II до Александра II) .
Последние 100 – 110 лет цикла – период территориального сжатия, нарастания кризисных явлений и упадка. Усилия отдельных государственных деятелей (Андрей Боголюбский и Всеволод Большое Гнездо, Иван IV и Борис Годунов, Николай II, И. В.Сталин, М. С. Горбачев) по предотвращению кризиса, несмотря на отдельные успехи, заканчивались их поражением. Концепция мобилизационного типа развития России изложена в работах современных авторов (См.: Ахиезер А. С. Социокультурные проблемы развития России. М., 1992.; Дьяконов И. М. Пути истории. М., 1994; Семеникова Л. И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М., 1994).
Крупнейшие исследователи истории государственного управления России последних лет – И. А. Исаев, Л. Т. Захарова, Д. Е. Лаптева, Т. П. Коржихина, Р. Г. Пихоя, А. С.Сенин и др.
Контрольные вопросы и задания
1. Что понимается под государством? Перечислите его признаки.
2. Охарактеризуйте формы государственного устройства и формы государственного правления.
3. Что такое «государственный аппарат» и «государственное управление»?
4. Какие варианты классификации государственных органов Вам известны?
5. Назовите главные направления исследования истории российской государственности, сложившиеся в отечественной историографии в XX веке.
Внутренняя и внешняя политика киевских князей была направлена на объединение всех восточнославянских и части финских племен под властью Киева, централизацию власти и укрепление международного авторитета Руси.
Военные походы, государственное управление, личные потребности княжеского двора требовали значительных средств, которые взимались в виде дани, налогов. Основным способом сбора в IX-X веках являлось «полюдье» - объезд области князем или его представителем. Дань собиралась деньгами или чаще натурой, особенно мехами – главной статьей княжеской торговли на заграничных рынках. Во время полюдья сам князь или его наместник чинили суд и расправу, если жители обращались к ним за помощью.
Княгиня Ольга, подавив в 945 году восстание древлян, провела налоговую реформу, установив размеры дани («уроки») и пункты ее сбора («погосты»). Со времен княжения Рюрика несколько раз менялся принцип сбора дани (при Ольге – со двора, при Владимире – с плуга, при Ярославе – с человека); внеэкономические формы эксплуатации начинают уступать место экономическим, основанным на праве собственности. Складывалась система разнообразных налогов, торговых, судебных и других пошлин.
В 957 году Ольга совершила поездку в Царьград, где приняла христианство. Однако попытка сделать христианство государственной религией не удалась из-за противодействия ее сына Святослава. Сам Святослав мало занимался внутригосударственными делами, проводя время в постоянных военных походах. При нем был разгромлен Хазарский каганат, взимавший дань с некоторых восточнославянских племен, и расширена территория Древнерусского государства.
Религиозную реформу провел князь Владимир, объявивший в 988 году восточное христианство государственной религией. С этого времени особое место в Киевском государстве занимала церковь – влиятельная не только в духовном, но и в политическом отношении организация. Во главе ее стоял назначенный Константинопольским патриархом митрополит Киевский. Территория страны была поделена на епархии во главе с епископами (архиепископами). Светская власть позаботилась о материальном обеспечении церкви; в ее пользу отчислялась десятая часть княжеских доходов – десятина. Так было до середины XII века. С развитием земледелия десятину заменили другие источники дохода, в первую очередь – право собственности на обширные территории – церковные вотчины, что позволяло получать подати и налагать определенные повинности на крестьян. Церковь была освобождена государством от налогов.
В конце X века церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера. Под юрисдикцией церкви находились особые группы лиц: духовенство, лица, призреваемые церковью и зависимые от нее (холопы, перешедшие в дар от светских владельцев).
Расцвет Древнерусского государства приходится на период правления Ярослава Мудрого (1019-1054 гг.). При нем Киевская Русь превращается в могучую державу. Он покончил с княжескими усобицами; разгромил печенегов, совершавших до этого постоянные набеги на южнорусские города; не спрашивая разрешения Константинополя, добился избрания на митрополичью кафедру священника из русских – Иллариона. Признанием международного авторитета на Руси стали династические браки Рюриковичей.
Во времена Ярослава Мудрого началась работа по кодификации норм обычного права, результатом которой стало появление свода законов – «Русской Правды» (XI век), впоследствии дополненной его преемниками («Правда Ярославичей», «Устав Владимира Мономаха» и др.). «Русская Правда» включала статьи законов как гражданских, так и уголовных. Она устанавливала судопроизводство, определяла наказание за те или иные проступки и преступления. Определенные юридические привилегии предусматривались для князей, бояр, княжеских управителей. За преступление против представителя привилегированного слоя, устанавливалась более высокая ответственность.
К юридически и экономически независимым категориям относились – посадские люди и смерды-общинники, которые платили налоги и несли повинности в пользу государства. «Русская Правда» упоминает и зависимых людей – закупов, рядовичей, обладавших своим хозяйством, но попавших в частичную зависимость от феодала и работавших на вотчинных землях.
Определенный предел этой кабальной зависимости был положен при Владимире Мономахе, установившим максимально допустимый процент за «купу». Однако за преступление, в случае побега или неуплаты долга закуп мог быть обращен в холопа (раба). Таким образом постепенно закрепощались бывшие свободные общинники.
«Русская Правда» вносила определенную регламентацию в источники холопства: самопродажа в рабство, женитьба на рабе или рождение от раба, утеря статуса свободного при поступлении в услужение, тяжкое преступление и др. Основной вид наказаний, практиковавшийся на Руси – денежный штраф («вира»), размеры которого зависели от тяжести проступка и от социального положения пострадавшего. В отличие от других христианских стран, Киевская Русь не знала пыток и телесных наказаний, но казнь за наиболее тяжкие преступления существовала. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал распространенную тогда кровную месть. По оценке Н.М. Карамзина, «Русская Правда» утверждала личную безопасность и права на собственность каждого из подданных князя.
Киевские князья – потомки Ярослава Мудрого оказались не в силах остановить центробежные тенденции экономического и политического развития страны, обозначившиеся к XII веку. Внук Ярослава Владимир Мономах и его сын Мстислав сумели на некоторое время удержать единство русских земель. Но после смерти последнего (1132 год) Древнерусское государство окончательно распалось на полтора десятка самостоятельных княжеств.
Контрольные вопросы и задания
1. Как Вы оцениваете роль варяжского фактора в становлении государственности у восточных славян?
2. Охарактеризуйте государственный строй Киевской Руси. Какие элементы родового самоуправления сохранились в этот период?
3. Перечислите основные должности княжеской администрации.
4. Какие институты древнерусской государственности олицетворяли монархическое, аристократическое и демократическое начала в управлении?
Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII-XIV века)
Политической организации
В конце XII – начале XIII вв. на Руси определились 3 основных политических центра, каждый из которых оказывал решающее влияние на политическую жизнь в соседних землях и княжествах:
- для Северо-Восточной Руси – Владимиро-Суздальская земля (княжеская монархия);
- для Юго-Западной Руси – Галицко-Волынское княжество (княжеско- боярская монархия);
- для Северо-Запада – Новгородская земля (боярская республика).
Галицко-Волынское княжество
Галицко-Волынское княжество находилось вдалеке от кочевников. Его территория – северо-восточные склоны Карпат и междуречье Днестра и Прута - граничила с Венгрией, Польшей, Чехией. С этими странами развивалась активная внешняя торговля. Объединение Галицких и Волынских земель произошло на рубеже XII и XIII веков при князе Романе Мстиславиче, который в 1203 г. захватил Киев и принял титул великого князя. Политической особенностью княжества были сильные позиции боярства. Княжеский домен значительно уступал боярскому землевладению, что предопределило постоянную боярскую фронду. Формально высшие исполнительные, законодательные и судебные полномочия принадлежали князю, однако бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеских решений. Верховная судебная власть князей в случае разногласий переходила Совету бояр, который созывался по инициативе боярства и возглавлялся епископом. В чрезвычайных условиях собирали вече.
Примером такой борьбы являлся начальный период царствования Даниила Романовича, малолетнего сына Романа Мстиславовича. Единственный случай занятия княжеского престола лицом, не принадлежавшим к династии Рюриковичей, – «вокняжение» боярина Владислава в Галиче(1212-1213 гг.). Это привело к длительной борьбе Даниила за возвращение престола, в которой приняли участие польские и венгерские феодалы. К 1238 г. он сумел восстановить свою власть в Галицко-Волынской земле, а в 1240 г. даже взял Киев. Но в том же году Киев был сожжен монголо-татарами. Попытка Даниила организовать крестовый поход против монголов привела его к признанию власти папы Римского и союза церквей. В 1255 г. состоялась коронация Даниила от имени папы, но реальной помощи с Запада он так и не получил. После его смерти Галиция и Волынь переходят к Польше и Литве.
Новгородская земля
Своеобразие государственной модели Новгорода определялось рядом обстоятельств географического, исторического, внешнеполитического характера.
1. Отдаленное положение Новгорода ставило его вне княжеских усобиц и позволяло городу развиваться более или менее свободно.
2. Не слишком благоприятные агроклиматические условия (болотистая местность, холодный климат, бедные почвы) делали малоприбыльным сельское хозяйство и заставляли искать иные источники дохода.
3. Близость Новгорода к главным речным бассейнам Восточно-европейской равнины, возможность выхода в Балтийское море – все это способствовало раннему развитию торговли и промыслов, ставших основанием местной экономики;
4. Геополитический фактор – сравнительно спокойная ситуация на границах. Вплоть до XIII века (создание Ливонского ордена и объединение Литвы) внешняя угроза отсутствовала, и это давало дополнительные возможности для развития.
Новгородская земля занимала обширную территорию: от Белого моря на севере до верховьев Волги на юге, от Прибалтики на западе до Уральских гор на востоке. Основное ядро новгородской территории разделялось на пять земель, называвшихся пятинами и приписанных к городским «концам». Центрами пятины были города, именовавшимися пригородами Новгорода. В эти города направлялись новгородские наместники; были там и собственные вечевые собрания, и выборные должностные лица. Пятины состояли из волостей, управлявшихся новгородскими «мужами», волости – из погостов.
В отличие от других русских земель в Новгороде сложился строй боярской республики. Высшим органом власти считалось вече – народное собрание всех взрослых свободных жителей города, рассматривавшее важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, приглашавшее князей и избиравшее главных должностных лиц. Посадник оглашал повестку дня и руководил прениями. Решения принимались единогласно. Поскольку добиться этого в большинстве случаев было трудно, вечевые собрания нередко перерастали в массовую драку, причем осилившая сторона оставалась правой. Решения вече оформлялись в особой канцелярии – вечевой избе, возглавляемой вечевым дьяком.
Так как город делился на пять районов-концов, а последние - на улицы, то наряду с общегородским вече существовали «кончанские» и «уличанские» вечевые сходы, избиравшие, соответственно, кончанских и уличанских старост. То есть Великий Новгород по своему устройству представлял собой систему самоуправляющихся общин.
Несмотря на регулярность созыва городского веча и довольно четкую организацию его деятельности, реальная власть принадлежала Совету господ, в который входило от 300 до 500 «золотых поясов»: бояре, высшие должностные лица (действующие и отставные), верхушка посада («житьи люди»), кончанские и сотские старосты. Возглавлял Совет архиепископ. Совет господ решал все важнейшие вопросы: определял выбор князя, посадника, других должностных лиц, готовил вечевые собрания и фактически руководил ими.
Высшим должностным лицом в Новгороде был посадник, избиравшийся из знатных боярских фамилий. Он председательствовал на вече, контролировал деятельность князя, вместе с ним руководил вооруженными силами, вершил правосудие, вел внешнеполитические дела. Ближайшим помощником посадника был тысяцкий, также избиравшийся вечем. Он руководил городским ополчением, а в мирное время осуществлял судебные (по торговым тяжбам) и полицейские функции.
Новгородский архиепископ являлся не только главой церкви, но и одним из высших должностных лиц республики. Поэтому он тоже избирался вечем и утверждался Киевским митрополитом. Архиепископ председательствовал в совете господ, вершил церковный суд, хранил государственную казну и печать, контролировал торговые меры и весы, участвовал в осуществлении внешней политики. В распоряжении архиепископа находился специальный «владычный» полк.
Еще со времен Ярослава Мудрого новгородцы получили право приглашать князя по собственному выбору. В отличие от других русских земель князь в Новгороде не был верховным правителем. Он выполнял функции главнокомандующего и организатора защиты Новгородской земли, вместе с посадником отправлял правосудие (но только в черте города). Даже резиденция князя находилась вне Новгородского кремля. С приглашенным князем новгородцы заключали договор – «ряд», где точно фиксировались его судебные, административные и иные полномочия, способ вознаграждения за службу городу, статус князя в торговых делах. Если условия договора нарушались, вече «указывало дорогу», то есть изгоняло князя.
| |||||
| |||||
| |||||
«ряд»
Рис. 2. Государственный строй Новгородской боярской республики
Оформление абсолютной монархии в первой четверти XVIII века.
2. Высшие и центральные правительственные учреждения.
Формирование бюрократии.
Оформление абсолютной монархии в первой
Четверти XVIII века
Возникновение абсолютизма как формы правления обусловлено процессом генезиса буржуазных отношений. В условиях перехода от феодального, сословного общества к обществу капиталистическому, гражданскому государственная власть получает значительную самостоятельность по отношению к различным социальным группам. Происходит отмирание сословно-представительных учреждений, которые в той или иной степени ограничивали власть монарха.
К основным чертам абсолютизма относятся: сосредоточение законодательной, исполнительной и судебной власти в руках наследственного монарха; право монарха распоряжаться государственными финансами и устанавливать налоги; наличие обширного, разветвленного чиновничье-бюрократического аппарата, осуществляющего от имени монарха управленческие функции; централизация и унификация государственного и местного управления, территориального деления; создание постоянной армии и полиции; регламентация службы и частной жизни сословий. В XVI в. абсолютизм устанавливается во Франции, Испании, Англии (в неполной форме и до революции середины XVII в.), Германии (так называемый княжеский абсолютизм). Расцвет абсолютных монархий в Западной Европе приходится на XVII- XVIII вв.
В России абсолютная монархия окончательно складывается в первой четверти XVIII в. Утверждение абсолютизма в России имело ряд особенностей. Он возник в условиях полного господства феодально-крепостнических порядков и отсутствия развитых буржуазных отношений, существенного отставания России от ведущих европейских стран, значительного воздействия так называемых восточных, или деспотических, традиций на политический строй государства. В отличие от стран Западной Европы, где социальной базой абсолютизма был союз дворянства с городами, в России абсолютизм опирался на крепостническое дворянство и служилые сословия. Характерной чертой российского абсолютизма стала также широкая внешнеполитическая экспансия – необходимое условие для ускоренной модернизации страны, проводившейся зачастую силовыми методами.
Еще во второй половине XVII в. были ликвидированы или лишены самостоятельности сословно-представительные органы как в центре (Земские соборы), так и на местах (губные и земские учреждения). В 1700 г. фактически упраздняется патриаршество. После подавления в 1698 г. стрелецкого бунта Петр I приступил к проведению военной реформы. Стрелецкие полки подлежали расформированию и замене регулярной армией. К 1705 г. окончательно осуществляется формирование армии на основе рекрутской повинности. В начале XVIII в. прекращаются заседания Боярской думы. Вместо прежних органов государственного управления учреждаются Сенат (1711) и Синод (1721), приказы заменяются коллегиями (1717—1720), вводится губернское административно-территориальное деление. В 1714 г. Петр I издает указ о единонаследии, приведший к стиранию юридических различий между вотчиной и поместьем и слиянию боярства и дворянства в единое сословие.
Внешним выражением утверждения абсолютизма в России стало принятие Петром I императорского титула, преподнесенного Сенатом по окончании Северной войны. Так Россия была провозглашена империей. Первыми императорский титул российского монарха признали Пруссия, Нидерланды и побежденная Швеция, позднее — другие государства.
Законодательная формулировка российского абсолютизма была приведена в Духовном регламенте (1721): «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает».
В январе 1722 г. Петр I изменил порядок наследования престола. По этому указу монарх получил право по собственной воле назначать себе наследника, исходя из интересов государства. Указ о престолонаследии, порывавший с исторически сложившимся порядком передачи престола, послужил прологом к эпохе дворцовых переворотов, начавшейся после смерти