Методи державного управління.

У загаль­ноприйнятому розумінні термін "метод" означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї ді­яльності.

Використовуючи дану теоретичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державного уп­равління — це різноманітні способи, прийоми і засоби ці­леспрямованого впливу органів управління та їх посадових осіб на свідомість, волю і поведінку керованих.

Саме методи управління виражають змістовий бік ке­рівного впливу. Вони й є волею держави, конкретизова­ною відповідним управлінським органом у рамках наданих йому юридично-владних повноважень. Тому методи дер­жавного управління, як правило, фіксуються в адміністра­тивно-правових актах.

Як приклад можна навести Указ Президента України від 21 липня 1994 р. "Про невідкладні заходи щодо поси­лення боротьби зі злочинністю". Даний документ містить ряд адміністративно-правових норм, які визначають найраціональніші методи державного управління для вико­ристання в цій специфічній галузі.

Насамперед він містить норму, яка приписує правоохо­ронним органам "вважати боротьбу зі злочинами проти особи, злочинністю в економічній сфері, зокрема в кре­дитно-фінансовій та банківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на транспорті, голо­вними напрямами в діяльності".

У зв'язку з цим силовим структурам (МВС, СБУ, Генпрокуратурі, Національній гвардії тощо) разом з іншими органами державної виконавчої влади приписується "сис­тематично здійснювати скоординовані заходи, спрямовані на рішуче посилення боротьби з бандитизмом, корупцією, іншими тяжкими злочинами".

Їм пропонується звернути особливу увагу "на знешко­дження озброєних злочинних угруповань, які мають між­регіональний та міжнародний характер, використовують вибухові речовини та пристрої, тероризують населення".

З метою найефективнішої реалізації даної норми дозво­ляється "більш активно використовувати спеціальні під­розділи Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України та Національної гвардії України, а також технічні засоби Збройних Сил України та інших військо­вих формувань".

Раді Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим органам державної виконавчої влади, за участю правоохо­ронних органів, нормами цього акта державного управлін­ня надано право "визначати населені пункти та місцевості, на територіях яких поширені факти бандитизму... та три­мати розвиток ситуації в них на особливому контролі".

МВС та СБУ, а також їх підрозділи на місцях згідно з нормами Указу можуть на цих територіях "переводити особовий склад підпорядкованих їм служб... на посилений варіант оперативно-службової діяльності для проведення спеціальних операцій щодо боротьби з бандитизмом, реке­том, захопленням заложників та іншими тяжкими злочи­нами..., залучати додаткові мобільні групи працівників правоохоронних органів та військовослужбовців, збіль­шувати кількість патрульних нарядів, особливо у вечірні та нічні години, а також виділяти відповідні технічні засоби". За наявності достовірної інформації про місця зборищ кримінальних елементів МВС, СБУ, Національна гвардія одержали право "терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки підозрюваних осіб та вживати до них заходи відповідно до законодавства України".

Знову раз по раз звучать слова про загрозу "панування ад­міністративно-командної системи". Причому сама проб­лема методів управління значною мірою має суто публі­цистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об'єктивні наукові дослідження проблем державного управління й виконавчої влади цілком очевид­но свідчать, що ігнорування адміністративно-правових ме­тодів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державному житті.

З цих позицій не викликає сумніву той факт, що адмі­ністративно-правові методи невіддільні від процесу реалі­зації виконавчої влади, що державне управління не може бути витіснене цивільно-правовими категоріями договір­ного типу. Очевидно також, що ці методи відіграють вирі­шальну роль у забезпеченні належного правового порядку, рівня державної дисциплін.

Види методів державного управління.

Різноманіт­ність конкретно використовуваних у державному управ­лінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій держав­них органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосо­вуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато (про це достатньою мірою добре свідчить аналіз Указу Прези­дента України від 21 червня 1994 р. "Про невідкладні захо­ди щодо посилення боротьби зі злочинністю"), проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грун­туючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.

Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юри­дичній літературі можна знайти найрізноманітніші варіан­ти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи:

позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні;

Г. Атаманчук — також на чотири: морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Існують і інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегі­альні, колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті: розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідо­мість і поведінку людей у процесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефек­тивні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійсню­ється через необхідність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використовуються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критері­єм класифікації методів управління. У найбільш загально­му вигляді ці потреби можна поділити на три види потреб:

переконувати, заохочувати, примушувати.

Потреба переконувати полягає у використанні еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністра­тивних, організаційних, психологічних засобів.

Потреба заохочувати передбачає використання цих же (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адмі­ністративних, організаційних, психологічних) засобів.

Потреба примушувати також передбачає використання саме цих засобів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психоло­гічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості при конкретному застосуванні того чи іншого прийому й в інтенсивності використання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні найкраще визначені й де­терміновані методи державного управління: переконання, заохочення і примус.

Дана позиція визнається усіма адміністративістами і дискусії з цього питання практично не ведуться (окрім проблеми співвідношення переконання й заохочення).

Останніми роками відомі вчені-адміністративісти (Ю. Козлов, Л. Коваль) дедалі частіше звертаються до кла­сифікації методів управління на адміністративні (позаеко­номічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій у даному випадку ви­користовується вид конкретних засобів, які застосовують­ся при розв'язанні управлінських завдань.

Адміністративні методи — це засоби впливу на діяль­ність підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з боку органів управління шляхом прямого вста­новлення їх обов'язків, шляхом наказу, що спирається на владні повноваження і стан підпорядкування. Це одно­сторонній вибір органом управління способу вирішення завдання чи конкретного варіанта поведінки об'єкта управління.

При використанні адміністративних методів орган уп­равління прямо приписує керованому, що він повинен ро­бити. Тут найрельєфніше виявляється природа державного управління, що насамперед характеризується відносинами влади і підлеглості.

Позаекономічний характер даних методів означає, що реальним об'єктом управління є свідомо-вольова поведін­ка керованих (чи то громадянин, чи то підприємство). При цьому використовуються необхідною мірою засоби пере­конання й примусу.

Економічні методи — це такі способи впливу на пове­дінку трудових колективів, посадових осіб і громадян, які орієнтуються не на прямий, а на непрямий вплив.

Застосування економічних методів означає утворення таких економічних умов, які викликають зацікавленість у виконанні певної роботи, у підвищенні продуктивності праці. Тут не приписується прямо, що і як слід робити.

Суб'єкт управління досягає належної поведінки керо­ваних шляхом впливу на їх матеріальні інтереси. З цією метою однаковою мірою можуть використовуватися й пер­спективи матеріальних переваг, й загрози матеріальних санкцій.

Проблема методів діалектична. Це означає, що між да­ними методами немає і не може бути антагоністичних су­перечностей. З таких причин:

по-перше, управлінська діяльність за своєю природою адміністративна. Через це застосовувані методи не можуть бути неадміністративними, незалежно від вкладеного в них змісту;

по-друге, у названих методів єдина кінцева мета — реа­лізація управлінського впливу;

по-третє, ці засоби використовуються практично одни­ми й тими ж суб'єктами державного управління;

по-четверте, вони використовуються стосовно одних і тих же об'єктів, оскільки не існує об'єктів, які потребували б лише адміністративного чи економічного впливу;

по-п'яте, й ті й інші засоби виступають як односторон­ні й владні волевиявлення суб'єктів управління;

по-шосте, й ті й інші часто фігурують в одному й тому ж акті державного управління.

Цей аналіз свідчить про те, що ці методи дають най­більший ефект при комплексному використанні з ураху­ванням конкретної управлінської мети. У зв'язку з цим не­обхідно підкреслити, що поширене нині конструювання особливих, протилежних адміністративним, економічних методів не відповідає реальним потребам виконавчої влади і стану, який склався в галузі державного управління.

На жаль, незважаючи на вищевикладені обставини, у засобах масової інформації на публіцистичному рівні до­сить активно пропагується ідея необхідності вже сьогодні повністю відмовитися в державному управлінні від методів адміністративного характеру на користь економічних важелів впливу на суспільні відносини. Як аргумент на захист даної позиції наводиться стимулююча сила цих важелів.

Необхідно зазначити, що стимулююча сила й призна­чення економічних методів очевидні. Проте не можна об­межуватися лише подібною констатацією, тому що все врешті-решт залежить від їх практичного використання. Практика ж свідчить, що за допомогою таких методів не завжди досягається необхідна мета. По суті, орієнтація на їх широке застосування, на витіснення ними адміністра­тивних методів нічого істотного в 60—90-і роки не дала. Як самоціль економічні методи не спрацювали. Не спрацьо­вують вони й нині. Якби все було так, як уявляють їх при­хильники, то їх застосування неодмінно призвело б доходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації принципу невідворотності покарання за скоєне

правопорушення.

Через це захист правових відносин у даних галузях за­безпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами державного примусу.

Серед усіх видів примусу найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адаптуватися до конкрет­них умов і потреб держави виділяється адміністративний примус. Так, застосування заходів адміністративного впливу передбачене навіть за скоєння кримінальних пра­вопорушень (див.: ст. 51 КК).

За своєю соціально-правовою природою адміністратив­ний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'­єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо право­порушень, по-третє, заходів відповідальності за порушен­ня нормативно-правових положень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів держав­но-примусового впливу. Це, наприклад, відшкодовне ви­лучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'­єктом адміністративного правопорушення (ст. 28 КпАП);

зобов'язання прилюдно попросити вибачення у потерпі­лого (ст. 241 КпАП)-, утворення тимчасових надзвичайних органів з передачею їм функцій органів державної вико­навчої влади і місцевого самоврядування одночасно на те­риторіях, де введено надзвичайний стан (ст. 19 Закону "Про надзвичайний стан") та ін.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінального чи цивільно-правового примусу. Наприк­лад, це штраф, який визначається кримінальним (ст. 32 КК) і адміністративним (ст. 27 КпАП) законодавством як грошове стягнення, а цивільним законодавством як вид забезпечення виконання зобов'язань (ст. 178 ЦК). Проте у перелічених видів грошового штрафу відмітні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому всі види штрафів, які застосовуються у відпо­відних сферах державного примусу, наділяються додатко­вими характеристиками, що дозволяють правозастосовнику безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Отже, заходи державного примусу залежно від галузі за­стосування наділяються відповідними ознаками. Відмітні ознаки адміністративного примусу, що дозволяють розпіз­нати заходи адміністративного впливу серед інших дер­жавних примусових заходів, такі:

• якщо всі види державного примусу рівнозначні за своєю сутністю відповідному виду юридичної відповідаль­ності (наприклад, кримінальний примус практично рів­нозначний кримінальній відповідальності), то адміністра­тивний примус і адміністративна відповідальність — різні правові явища. З одного боку, вони співвідносяться між собою як ціле й частина, а поняття "адміністративний примус" значно ширше, ніж поняття "адміністративна від­повідальність", інакше кажучи, адміністративна відпові­дальність є частиною адміністративного примусу. З іншого боку, адміністративна відповідальність може бути наслі­дком кримінального примусу;

• як правило, заходи адміністративного примусу засто­совуються органами державного управління та їх посадо­вими особами. Дана функція органів державного управлін­ня та їх посадових осіб фіксується у відповідних адміністра­тивно-правових нормах. Так, право кримінальної міліції повертати неповнолітніх до місця їх постійного проживан­ня чи навчання, доставляти їх в органи внутрішніх справ у випадках здійснення адміністративних правопорушень пе­редбачене Законом від 24 січня 1995 р. "Про органи і служби у справах неповнолітніх" (ст. 5); право посадових осіб Державного комітету України у справах захисту прав споживачів на вилучення неякісної продукції.

Застосування до відповідної категорії осіб ст. 51 КК є кримінальним Примусом, у результаті якого застосовуються заходи адміністративного стягнення і настає адміністративна відповідальність.

Адміністративний примус.

Види заходів адміністративного примусу. Заходи ад­міністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) запобіжні адміністративні заходи;