Сущность и природа парламентаризма

Парламент как институт государственной власти рассматривается политической социологией как основа парламентаризма — особого элемента системы политического руководства. При этом парламент должен обладать определенными признаками и качественными характеристиками, без которых парламентаризм как система не может состояться. К числу таких признаков (принципов) традиционно относят:

• представительность;

• главенство закона;

• относительную самостоятельность парламента;

• разделение и сбалансированность полномочий всех ветвей власти, наличие системы взаимных сдержек и противовесов;

• достаточно высокий уровень законодательной компетенции;

• способность реально обеспечивать права и свободы граждан.

Именно поэтому парламентаризм можно и должно рассматривать как специфический социально-политический правовой институт реализации интересов социальных слоев и групп общества. Парламенты и парламентарии задают тон в политике, им принадлежат многие политико-властные инициативы. Полнота реализации сформулированных выше принципов позволяет говорить о наличии или отсутствии необходимых, а по многим позициям достаточных, условий парламентаризма и парламентской демократии как формы государства, опирающегося на принцип народного суверенитета.

В современной России вышеизложенные фундаментальные принципы парламентаризма никем не оспариваются. С большей или меньшей полнотой и определенностью они реализуются в системе российского государства. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. практически ни один из этих принципов не подвергался сомнению. Не отрицаются они и в настоящее время. Дело в другом.

Парламентаризм — гораздо более сложная и многогранная система организации государственной власти, чем простое ее разделение или представительность. Это и определенная шкала социальных ценностей, включающая как общественные, так и личностные приоритеты, и господство в жизни общества закона, принципа верховенства права, наконец, наличие гражданского общества, характеризующегося высокой политико-правовой культурой и ответственностью граждан. Только при наличии совокупности всех этих предпосылок и условий можно говорить об утверждении в стране парламентаризма.

Кроме того, система парламентаризма предполагает приоритетную роль парламента в структуре социального управления. Простое наличие представительного и законодательного органа еще не означает утверждения парламентаризма как особого социального и политического института современного цивилизованного общества. Парламентаризм — сложное, комплексное и всеобъемлющее явление, институт, который представляет общество не только в целом, но и во всем его многообразии.

В контексте сказанного существенное значение приобретает характеристика того, как реализованы в Конституции Российской Федерации принципы парламентаризма. Как отмечено ранее, ни один принцип парламентаризма при разработке Конституции 1993 г. не отвергался ни одной из политических сил. Спор вызывала проблема реализации принципа разделения власти. Главное, на что обращали и продолжают обращать внимание оппоненты ныне действующей Конституции, несбалансированное разделение власти. При этом имеются в виду два момента. Первый заключается в том, что Президент России оказался как бы вне рамок разделения власти. Он возвышается над всеми ветвями власти, подавляет их чрезвычайной обширностью своих полномочий. Тем самым, утверждает депутат Государственной Думы С.Ю. Глазьев, положение представительной власти сведено «до чего-то вроде политического клуба по обсуждению законодательных инициатив»; ее влияние на формирование государственной политики «крайне незначительное».

Однако такая характеристика статуса и компетенции Президента РФ разделяется не всеми. Многие политики придерживаются мнения о неприемлемости для реформируемой России парламентской и предпочтительности президентской формы правления.

Социально-политическая сущность сложившегося ныне положения состоит в другом. Добившись конституционного закрепления обширных президентских полномочий и сделав упор на усиление исполнительной власти с ее мощным бюрократическим аппаратом, новая политическая элита фактически реализовала идею президентской формы правления, получившей название «президентско-парламентской» или «полупрезидентской». В стране формируется так называемая управляемая демократия с мягким авторитарным режимом, причем формируется вполне легитимно, в условиях многопартийности, открытого политического противоборства и идейного плюрализма.

Несмотря на эти разночтения, в России идет активный процесс формирования парламентаризма. Мы ушли от советского парламента в форме конвента к профессиональному парламентаризму; от соединения законодательной и исполнительной власти — к их разделению; от интеграции политики и управления — к их дифференциации; от аморфного собрания депутатов Верховного Совета СССР — к четко структурированной по депутатским фракциям Государственной Думе; от работающего по системе кратковременных сессий с формальным участием депутатов в законотворческом процессе — к постоянно действующему на профессиональной основе парламенту; от формально двухпалатного — к фактически двухпалатному парламенту; от решающей роли чиновников в разработке законов — к государственной службе в парламенте.

Парламент и парламентаризм в современной России пока далеки от совершенства. Их формирование идет трудно и не без противоречий в сложных, разновекторно развивающихся кризисных условиях. Становлению парламентаризма препятствуют неутихающее соперничество между различными ветвями власти и элитными группами (такого мнения придерживались 57,9% из 475 опрошенных в марте 1999 г. в качестве экспертов депутатов и государственных служащих, работающих в органах государственной власти федерального и регионального уровней), отсутствие в стране прочных традиций парламентаризма (53,5%), недостаточность конституционных полномочий парламента (30,5%), неразвитость политических партий и движений (30%)[36]. В деятельности самого парламента политические функции нередко доминируют над законодательными, превращая его в арену бурных идейно-политических дискуссий и столкновений. Начинает действовать закон бумеранга: результат действий оказывается прямо противоположным декларируемым намерениям. Инициативы парламента воспринимаются с недоверием и наталкиваются на серьезное противодействие со стороны общества. В массовом сознании складывается стереотипное восприятие парламентариев не как конструктивной, а как разрушительной и очень обременительной государственной надстройки, являющейся дополнительным источником социальной напряженности.

В этом состоит главная трудность становления нынешней российской системы парламентаризма — парламентаризма демократического и профессионального, способного противостоять авторитарным тенденциям и развивать умения находить взвешенные решения в рамках установленных законом «правил игры», сокращать расстояние между властью и обществом, помогать массам усвоить долговременную пользу социального сотрудничества, разумности поиска компромисса и консенсуса по всем социальным проблемам[37].

Таким образом, исходя из сказанного можно заключить, что парламент — это:

а) особый социальный институт реализации законодательно-представительных полномочий государства, главная задача которого — конструирование единого, органически сплоченного и рационально управляемого правового пространства. Он создается обществом, служит интересам общества, находится под его контролем и призван противостоять тоталитаристским и авторитарным тенденциям, направлять усилия аппарата управления на удовлетворение интересов людей;

б) особый вид социально-политической практики. Парламентская деятельность — это разновидность труда в системе органов государственной власти, которая заключается «в практическом осуществлении государственных функций» по созданию политических, правовых, духовно-нравственных условий для реализации рациональных интересов, законных прав и свобод граждан, для их безопасности и достойной жизни. Истинно демократически построенная парламентская власть создает законы в интересах человека. «Закон в его подлинном смысле представляет собой не столько ограничение, сколько направление для свободного и разумного существа в его собственных интересах»[38].

Парламентская деятельность — это не только ответственное проявление человеческой трудовой активности, а особая публичная политическая деятельность, требующая высокой общей культуры и специальных знаний, особого таланта и способностей, особого статуса, четкого определения прав и полномочий в системе реализации компетенции представительного и законодательного органов государственной власти;

в) особый вид социально значимой правовой деятельности, которую осуществляет особый социальный слой избранных народом или назначенных по особой процедуре должностных лиц, со своими корпоративными интересами и запросами, своим образом жизни и менталитетом. Депутатский корпус — это социальное сообщество специальным образом отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями и правами представителей общества для успешного осуществления законодательных функций. Отсюда и характерные черты такого сообщества: обладание реальной властью и реальной возможностью реализовать свои знания, способности и интересы; организованность и возможность соприкасаться с людьми самого высокого социального статуса; более фундаментальный по сравнению с остальной массой населения уровень образованности и возможность непрерывного профессионального роста; наличие свободного доступа к информации; высокая динамичность усвоения своей специфической социальной роли в рамках корпоративного интереса; высокая оплата труда и обладание государственными привилегиями; не только обширные права и полномочия, но и повышенная ответственность перед государством и обществом в целом;

в) особый срез политических отношений, складывающихся в процессе осуществления особых функций политической деятельности по обеспечению связей государства и общества. Парламентская деятельность представляет собой не только социально-политический, но и правовой институт, который обеспечивает диалектическую связь и сбалансированность, с одной стороны, по цепи «гражданское общество — гражданин — государство», а с другой — по линии «государство — гражданин — гражданское общество». Отсюда понятно, что оптимизация парламентаризма как системыс точки зрения его правового, кадрового и нравственного упрочения, повышения профессионализма и демократического обновления депутатского корпуса является одним из ведущих направлений становления новой российской государственности;

г) специально выстроенная система правовых, организационных и процессуальных институтов, определяющих не только порядок формирования палат парламента, но и их место в системе реализации целей и задач государства. Эта система не ограничивается рамками правового регулирования функций, полномочий, прав, обязанностей и ответственности парламентариев на уровне отдельной личности, а предназначена для исполнения функций и полномочий государства, причем от имени и по поручению различных групп общества.