Тема 13. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ПЕРИОД ФОРСИРОВАННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА СОЦИАЛИЗМА

(30-е – начало 40х гг.)

ПЛАН

1. Государственно-политический строй СССР в 30-е гг.

2. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г.

3.Формирование командно-административной системы управления экономикой.

4. Централизация правоохранительной системы в СССР. Развитие внесудебной юстиции.

5.Реформа военного строительства и управления.

1. Государственно-политический строй СССР в 30-е гг.

Политический режим, установившийся на рубеже 20-30х гг. XX века в СССР, многими современными исследователями характеризуется как тоталитарный. Признаки тоталитаризма: наличие единственной массовой партии с харизматическим лидером во главе, существование единой официальной идеологии, монополия государства на средства массовой информации, полный контроль государства над силовыми структурами, проведение политики массовых репрессий, складывание системы централизованного руководства экономикой. Все эти признаки можно обнаружить в политической жизни Советского государства 1930-х годов.

Предпосылкой создания тоталитарной системы власти стало формирование однопартийной системы в стране. В острейшей внутрипартийной борьбе, развернувшейся после ухода В.И. Ленина, победу одержал И.В. Сталин. Устранив с политической сцены своих соперников (Л.Д. Троцкого, Г.Е. Зиновьева, Л.Б. Каменева, Н.И. Бухарина, А.И. Рыкова), он установил режим единоличной диктатуры. Практика проведения «партийных чисток» способствовала укреплению власти вождя. Одновременно решалась задача кадрового обновления: в партийное руководство вводились новые люди, лично преданные Сталину: А.И. Микоян, А.А. Жданов, Н.С. Хрущев, В.М.Молотов, Л.П. Берия и др.

В конце 20-х – начале 30-х гг. партия окончательно становится правящей группой в государстве, аппарат управления которого приобрел следующие характерные черты:

- замкнутость (путь в высшее руководство шел только через партийные организации);

- иерархичность (в сложившейся «лестнице» партийных и советских должностей занятие каждой ступени зависит не от выбора снизу, а от назначения и рекомендации сверху);

- жесткая централизация (власть была сконцентрирована в «верхах» партии, причем механизм осуществления на местах принятых центром решений действовал благодаря не только суровой партийной дисциплине, но и наличию разветвленного карательного аппарата НКВД и ОГПУ);

- тенденция к слиянию партийного аппарата с государственным (через партийные ячейки во всех государственных органах, в профсоюзах, Советах партия имела возможность обеспечить принятие любого решения).

Перепись населения 1930 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его работников имели специальное образование. В 30-е годы окончательно оформилась номенклатура, превратившаяся в замкнутую касту. Обладая значительными экономическими льготами и привилегиями, пользуясь системой спецраспределителей, новый правящий класс неизбежно отрывался от народа. В то же время за счет рекрутации в свой состав «подходящих кадров» из различных слоев общества номенклатура обеспечивала выживаемость советского политического режима.

30-е годы стали периодом сильнейших потрясений. Страна за это десятилетие пережила три крупных репрессивных кампании, масштабы и последствия которых можно сравнить с войнами.

Первая репрессивная кампания связана с изменением курса государства. Она затронула «кулаков» и «подкулачников», социально-вредных (паразитических) элементов: духовенство, мелких торговцев, «нэпманов», а также старых специалистов сферы промышленности, которых обвинили в саботаже и вредительстве.

Вторая репрессивная кампания захватила широкие народные массы (рабочих, крестьян, служащих) и была обусловлена общим ужесточением карательной политики советского государства, заменой гражданско-правовых, трудовых, административных отношений на уголовно-правовые.

Указами Президиума Верховного Совета СССР 1940 г. была установлена уголовная ответственность за нарушение трудовой дисциплины, выпуск некачественной продукции и т.д.

Третья репрессивная кампания пришлась в основном на 1934-1938 гг. Под ее ударом оказались партийные, государственные, военные кадры, руководители предприятий, научные работники, профессора вузов. В результате этой кампании из 139 членов ЦК ВКП(б) в 1934-39 гг. арестованы 110, из 1996 делегатов XVII съезда ВКП(б) (февраль 1934) на свободе остались всего 59 человек. Были репрессированы трое из пяти маршалов СССР, все командармы, 90% комкоров, 70% командиров дивизий и полков.

Всего за десятилетие репрессии затронули 7-10 млн. человек. Именно на этот период приходится расцвет ГУЛАГа, где к 1941 г. содержалось свыше 2 млн. человек, 20% которых были осуждены за политические преступления.

Таким образом, в 30-е годы в СССР было создано тоталитарное государство, характеризующиеся полным контролем со стороны органов государственной власти над всеми сферами жизни общества, фактической ликвидацией политических прав и свобод, применением массовых репрессий в качестве средства обеспечения власти и реализации внутриполитических задач.

2.Развитие системы управления на основе

Конституции СССР 1936 г.

К середине 30-х годов в СССР происходили изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления (создание новой социалистической индустрии, победа колхозного строя, разгром кулачества, изменения в классовой структуре и т.п.). В 1935 году создана конституционная комиссия по подготовке нового проекта Конституции СССР.

5 декабря 1935 года VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов утвердил новый Основной закон СССР, который послужил эталоном при разработке конституций союзных и автономных республик.

Политической основой СССР согласно новой Конституции провозглашались Советы депутатов трудящихся, которым принадлежала вся полнота власти. Экономическая основа СССР – социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность в двух формах – государственной и колхозно-кооперативной. Допускалось мелкое частное хозяйство, основанное на личном труде. Экономическая жизнь страны определялась единым народохозяйственным планом. Конституция 1936 года законодательно закрепила победу социализма в СССР. Государственное устройство страны характеризовалось как федеральное (союзное) объединение республик. Давался перечень прав федеральных органов, перечисленные полномочия оставались за союзными республиками. Провозглашался принцип верховенства союзной Конституции и союзных законов над республиканскими. Вводилось единое гражданство. По Конституции 1936 года вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными.

Система съездов Советов была отменена. Высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР в составе двух палат: Совета Союза, избираемого по территориальным округам; и Совета Национальностей, избираемого по квотам союзными и автономными республиками, автономными областями и национальными округами. Верховный Совет СССР на совместном собрании палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год.

Законодательная власть по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. На практике указы Президиума Верховного Совета имели силу закона.

Высшим исполнительным и распорядительным органом в стране оставался Совет народных комиссаров СССР, ответственный перед Верховным Советом. Законодательным правом он не обладал, но мог издавать постановления и распоряжения, обязательные для исполнения.

Совнарком формировался на совместном заседании палат Верховного Совета. К союзным наркоматам по Конституции относились: наркоматы обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности (7). Союзно-республиканских наркоматов было 10: легкой, лесной, пищевой промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения. К республиканским относились наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.

Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный состав, Верховные Советы не были двухпалатными и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.

Согласно Конституции 1936 года несколько изменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся; их распорядительными органами были исполкомы. Сессии Советов собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически неподконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялась сросшимся партийно-советским аппаратом.

Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли ВКП (б) в системе государственного управления (ст. 126). Впервые провозглашены социальные права граждан – на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и по болезни, право на образование. Были закреплены свобода слова, печати, собраний и митингов, шествий и демонстраций, неприкосновенность личности и тайна переписки, равноправие полов и национальностей. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались.

Конституция 1936 г. имела определенное международное значение, прежде всего пропагандистское. Она служила идеалом для той части населения, которая разделяла ценности социализма, объединяла противников фашистской диктатуры. Однако реальная практика советской действительности противоречила демократическим правам и свободам, записанным в Основном законе. Демократическая по содержанию Конституция СССР 1936 года фактически стала прикрытием тоталитарного режима, сложившегося в стране.

3.Формирование командно-административной системы управления экономикой

В 1929 году обсуждались два проекта первого пятилетнего плана: проект Госплана (умеренные темпы развития, преобладание частного сектора в сельском хозяйстве) и проект ВСНХ (высокие темпы развития, значительный рост государственных инвестиций в сельское хозяйство). Победил проект ВСНХ. Следствием этого стал курс на «сплошную коллективизацию». Плановые цифры коллективизации выросли с 5 млн. крестьянских хозяйств до 30 млн. к концу 1929 года.

Была принята программа борьбы с кулачеством. «Кулаки» подразделялись на три категории: контрреволюционные элементы; враги, не оказывающие активного сопротивления; лояльные к Советской власти.

Первые две категории подлежали аресту и высылке в Сибирь и Казахстан с конфискацией имущества. Третья переселялась на целинные земли в пределах области. На местах созданы комиссии по раскулачиванию (секретарь парткома, председатель исполкома местного Совета, руководитель местной ГПУ).

В результате только с января по март 1930 года произошло свыше двух тысяч антиколхозных восстаний. В 1930 г. вышло постановление ЦК ВКП (б) «О борьбе с искривлениями партийной линии в колхозном движении». Начался массовый выход крестьян из колхозов; темпы хлебозаготовок резко снизились.

Контрмеры власти:

- введены суровые наказания за мелкие хищения колхозной собственности;

- 25 тыс. рабочих отправлено в деревню для проведения коллективизации;

- проведена чистка аппарата в связи с саботажем хлебозаготовок;

- возрождались продотряды с целью ревизий и карательных экспедиций.

Поборы с колхозов достигали 50-60% урожая, но государство таким образом получило в 2 раза больше зерна, чем в последние годы НЭПа. Отобранное зерно в основном поставлялось в Германию в обмен на кредиты для закупки промышленного оборудования.

Накануне коллективизации и в ходе ее проведено районирование (1926-1929 гг.). Старое административное устройство (губерния – уезд - волость) заменялось на новое: край (область) – округ – район. В 1930 году ликвидированы промежуточные звенья – округа (кроме национальных округов). На втором этапе районирования (1934-35 гг.) произошло разукрупнение краев и областей.

После завершения сплошной коллективизации сельские сходы как органы общинного самоуправления были упразднены. Вместо них стали работать сельскохозяйственные производственные совещания при сельсоветах, сельские общественные суды, группы бедноты. В ходе коллективизации образуются новые управленческие структуры. В 1929 году – союзно-республиканский Наркомат земледелия, в1932 году из него выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов. При Наркомземе образован Колхозцентр, заготовительные работы курировал комитет по заготовкам (Комзаг) при Совнаркоме СССР.

Контроль над сельскохозяйственным производством осуществлялся через государственные машинно-тракторные станции (МТС). Колхозы арендовали технику, расплачиваясь продукцией. Заготовки в «закрома Родины» – обязательная часть налога, невыполнение влекло имущественные и уголовные санкции. Открытие колхозных рынков разрешалось в случае выполнения обязательных заготовок. В 1934 году установлены новые ставки денежного обложения единоличников. В 1935 г. – завершение сплошной коллективизации.

Итоги коллективизации закреплены в «Примерном уставе сельскохозяйственной артели» (1933 г.):

1) в коллективную собственность передавались земельные наделы, скот, техника, хозяйственные постройки;

2) колхозы были обязаны вести хозяйство по государственному плану;

3) прием в колхоз осуществляло общее собрание;

4) устанавливалась очередность выполнения обязательств: поставки государству и МТС, создание семенных фондов и фондов социальной поддержки, выплаты колхозникам по трудодням (по остаточному принципу);

5) основная форма организации труда – бригада; в качестве формы оплаты – трудодень.

Промышленность.

Первый пятилетний план предполагал достичь роста промышленной продукции на 136%, роста производительности труда на 110%, снижения себестоимости промышленной продукции на 35%. Безусловный приоритет отдавался тяжелой промышленности (78% капитальных вложений). Однако эти планы не были выполнены из-за нехватки сырья, топлива, оборудования. Дефицитные ресурсы распределялись между «ударными» объектами (50-60 строек), которые ставились в пример всей стране.

Основные источники средств: сельское хозяйство; принудительные займы у населения; эмиссия денег (денежная масса увеличивалась вдвое быстрее, чем промышленная продукция); торговля водкой; экспорт зерна, топлива, леса. Однако и эти колоссальные вливания не смогли стимулировать высокие темпы промышленного роста (в1928-1929 гг. – 23%; в 1933 г. – 5%).

Такое падение было следствием исчерпанности перспектив роста экстенсивным путем. Первый пятилетний план ни по одному показателю не был выполнен. Второй пятилетний план также не был реализован полностью: из 46 показателей достигнуты были лишь 10. Однако ставка на интенсивный путь развития сыграла положительную роль: производительность труда выросла вдвое. Из страны, ввозящей машины, СССР всего за несколько лет превратился в страну, производящую оборудование.

Кадровая политика. 1928 г. – начало кампании по борьбе с саботажем «старых специалистов» («шахтинское дело»). Следствие – массовое изгнание старых кадров из Госплана, ВСНХ, Наркомзема и Наркомфина; процессы «Промпартии» и т.п. Выдвижение на руководящие посты рабочих (так называемых «практиков») не повысило качества управления. Начинается борьба с перегибами, осуждение так называемого «спецеедства». Отменялись некоторые дискриминационные меры по отношению к специалистам, в том числе ограничение доступа их детей к высшему образованию.

С сентября 1932 года на предприятиях вводятся трудовые книжки с фиксацией всех мест работы, а также система прописки. В том же году - меры наказания за неявку на работу: увольнение, лишение продовольственных карточек, выселение с жилплощади. Власть директоров возросла, был упразднен управленческий треугольник (секретарь парткома, директор, председатель профкома) и введено единоначалие директоров.

С конца 20-х гг. – нарастание планово-регулирующих начал в экономике. Призыв повернуть предприятия «лицом к плану». Тресты, синдикаты с 1929 года ориентируются исключительно на план. В 1932 году введен запрет на магазины и лавки частных лиц. С 1929 года проводится кредитная реформа. Коммерческое кредитование запрещено. Госбанк – единственный распределитель краткосрочных кредитов целевого назначения. Планы кредитования составляли совместно ВСНХ и Госбанк, то есть произошла централизация кредитной системы.

Государственное управление в 30-х годах продолжало тенденцию сочетания функционального и отраслевого принципа руководства. Функциональный принцип управления – руководство по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению (Госплан, Наркомат финансов, ОГПУ). Отраслевой принцип управления – руководство определенной отраслью хозяйства из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е годы происходит постепенное усиление отраслевого принципа управления, о чем свидетельствует создание системы отраслевых промышленных наркоматов. Три этапа формирования этой системы:

- 1932 – 1934 гг. – упразднение ВСНХ и создание на основе этой структуры наркоматов тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности;

- 1936 - 1937 гг. – разукрупнение Наркомата тяжелой промышленности; из него выделяются самостоятельные Наркомат оборонной промышленности и Наркомат машиностроения;

- 1939 г. – общее разукрупнение промышленных наркоматов.

На базе Наркомата тяжелой промышленности создано шесть новых наркоматов; на базе Наркомата оборонной промышленности – четыре; на базе Наркомата машиностроения – три. Разукрупнению подверглись и другие наркоматы. В результате число общесоюзных наркоматов к 1940 году выросло до 25; число союзно-республиканских – до 16. Для координации работы столь значительного числа ведомств при Совнаркоме в 1940 году создано несколько хозяйственных советов, объединяющих наркоматы родственных отраслей.

В целом для 30-х годов характерно сочетание производственно-отраслевого (как главного) и функционального принципов руководства народным хозяйством. Сложившаяся в тот период административно-командная система управления (АКС) – особая разновидность государственного управления, отличающаяся преимущественным применением директивных методов, широким использованием административного принуждения в экономике.

Объективные предпосылки становления АКС:

- необходимость проведения единой экономической политики, направленной на выравнивание уровней развития различных регионов;

- сама природа социалистического строя, основанного на замене частной собственности «общенародной»;

- решение задач ускоренной модернизации страны в сложных внешнеэкономических обстоятельствах.

Субъективные факторы становления АКС:

- низкий уровень общей и политической культуры населения, что позволило узурпировать власть и просто распоряжаться государственной собственностью узкому слою партийно-советской бюрократии;

- волюнтаристские методы руководства, недооценка национальных особенностей отдельных территорий со стороны правящей элиты.

Созданная большевиками административно-командная система управления не была чем-то чуждым российским традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства.