Суспільні відносини в системі публічного адміністрування
Відносини – це „філософська категорія, що відбиває характер розположення елементів певної системи та їх взаємозв’язок; емоційно-вольова настанова особистості на будь-що… Відносини мають об’єктивний і універсальний характер. В світі існують тільки речі, їх властивості і відносини, які знаходяться у безкінечних зв’язках і стосунках з іншими речами і властивостями”. Особливий тип відносин складають суспільні різноманітні зв’язки, які виникають між соціальними групами, класами, націями, а також в середині них у процесі їх економічного, соціального, політичного, культурного життя і діяльності. Розрізняються і інші види суспільних відносин, що пов’язані із специфічними сферами, а саме: управлінські, наукові, технічні, спортивні, просвітницькі тощо.
Соціальні зв’язки – це взаємодія індивідів (суб’єктів, діячів, акторів) у формі обміну соціальними діями, що є первинним елементом соціального капіталу, який зберігає властивості суспільства, бо орієнтація власних думок, планів і наступних дій на іншого є містком до сполучення кожного з нас із знайомими і незнайомими людьми, групами і врешті-решт – суспільством, яке і складається з величезної кількості взаємодій, тобто зв’язків. Це стосується усіх соціальних відносин. Управлінські є одним з їх видів, тому логічним є твердження про те, що управління можна розглядати як єдність діяльності і відносин.
Соціальні зв’язки мають складну структуру, в якості їх елементів виступають суб’єкти (індивіди, соціальні спільноті людей, ін.), предмети зв’язку (тобто з приводу чого здійснюється зв’язок), механізм свідомого регулювання взаємовідносин між суб’єктами – індивідами, соціальними спільностями (правила гри). Всі елементи соціального зв’язку тісно скоординовані один з одним. Для управлінських відносин суб’єктами є об’єкт і суб’єкт управління, тобто у загальному вигляді – керівник і підлеглий, предмети зв’язку і правила гри розрізняються по ситуації. У табл. 1.2. подано порівняння предметів зв’язку та засобів регулювання для різних типів управлінської діяльності (абстрактна пара, керування підприємством, державне управління, адміністрування).
Аналіз інформації, що наведена у табл. 1.2, свідчить про те, що в управлінні підприємством і державою, а також і в публічному адмініструванні присутні як вертикальні, так і горизонтальні зв’язки на відміну від стосунків в абстрактній управлінській парі «суб’єкт – об’єкт», для яких характерні саме вертикальні. Це пов’язане з масштабами керуючих і керованих підсистем. Предмет вертикальних відносин в управлінні підприємством майже повторює те, що притаманне для управлінської діяльності взагалі. В державному управлінні особливості пов’язані із специфікою об’єкта – суспільства, крім того, додаються ще політичні відносини.
Таблиця 1.2
Співставлення предметів зв’язку та засобів його регулювання для різних типів управлінської діяльності
| Типи управлінської діяльності | Предмет відносин | Засоби регулювання зв’язку | |
| вертикальних | горизонтальних | ||
| Абстрактна управлінська пара «суб’єкт-об’єкт» | Технологія діяльності об’єкта; умови діяльності, розподіл повноважень | – | - моральні цінності; - нормативно-правові документи |
| Управління підприємством | - технологія вироблення продукції; - умови діяльності (розподіл праці, оплата, режим роботи, ресурси); - рівень централізації прийняття рішень | - технологія вироблення продукції; - умови діяльності (розподіл праці, оплата, режим роботи, ресурси); | - моральні цінності; - закони; - установчі документи |
| Державне управління | - територіальний та галузевий розподіл праці; - умови життєдіяльності; - ресурси; - рівень централізації прийняття рішень; - представництво політичних сил | - розподіл праці; - умови праці; - ресурси; - розподіл повноважень; - технологія діяльності | - моральні цінності; - нормативно-правові документи |
| Публічне адміністрування | - територіальний та галузевий розподіл праці; - умови життєдіяльності; - ресурси; - рівень централізації прийняття рішень; - представництво політичних сил; - відкритість процесів прийняття рішень для громадськості | - розподіл праці; - умови праці; - ресурси; - розподіл повноважень; - технологія діяльності | - моральні цінності; - нормативно-правові документи |
В публічному адмініструванні предмет зв’язків аналогічний до державного управління, але більша увага приділяється відкритості процесів прийняття рішень. Предмет горизонтальних відносин практично співпадає з таковим для зв’язків вертикальних, додається лише технологія діяльності, яка є важливою в раціоналізації зв’язків по кооперації праці.
Засоби регулювання зв’язків є однаковими – це моральні цінності та нормативно-правові документи. Для підприємства важливішими є установчі документи, які формуються у відповідності до законів і регулюють майже усі відносини в колективі. На рівні держави головну роль відіграють закони і різні підзаконні акти. На процес формування усіх нормативно-правових документів великий вплив справляють моральні цінності, що існують у суспільстві, тому вони позначені у рядочках, що відносяться до усіх типів управлінської діяльності, що наведені в таблиці.
Результати проведеного аналізу свідчать про те, що за предметом відносин і засобами їх регулювання публічне адміністрування майже не відрізняється від державного управління. Основні відмінності між ними, скоріш за все, пов’язані із методами впливу суб’єкта на об’єкт.
В системі державного управління вертикальні і горизонтальні відносини є складними, що обумовлено особливостями об’єкта і перш за все його здатністю до цілеспрямованої самоактивності і самокерованості, а також його роллю джерела влади. Інтереси об’єкта у відносинах стосовно функцій у такому разі не обмежуються тільки технологічною доцільністю, або її слід розглядати дуже широко з точки зору усіх сфер життєдіяльності суспільства, специфіка яких обумовлює необхідність чи безпосереднього керуючого впливу чи тільки правового регулювання. Більш серйозні вимоги формуються в об’єкті державного управління і стосовно структури: забезпечення розподілу і кооперування праці з урахуванням розвитку місцевого самоврядування і громадянського суспільства, гнучкість у вирішенні міжнародних і внутрішніх проблем тощо. Аналогічна ситуація складається і з технологією здійснення державно-управлінських процесів – представники об’єкта зацікавлені у формуванні простих і зрозумілих процедур і операцій на всіх ієрархічних рівнях і в отриманні достатньої інформації щодо їх здійснення. Серед методів особливого значення набувають правові у зв’язку з тим, що саме держава має виключне право на формування законодавчої бази, і інтерес об’єкта полягає у тому, щоб в суспільстві існували чіткі норми взаємодії, щоб вони сприяли його прогресивному розвитку і мали всеохоплюючу дію, тобто були однакові для усіх. Але, поряд з цим, і підвищення рівня матеріального забезпечення, і позитивний соціально-психологічний клімат теж дуже важливі для кожної людини.
Існує багато підходів до класифікації управлінських відносин. Узагальнення їх свідчить про можливість виокремлення таких груп: внутрішні, зовнішні; за характером і кількістю носіїв – між системні, між особисті, змішані, колективні, індивідуальні, прямі, групові, перехресні; за чисельністю організаційних зв’язків – прості і складні; за часом існування - постійні і тимчасові; за напрямком і ступенем впливу на об’єкт – безпосередні (наказ, розпорядження) і побічні (поради, консультації, інформація); стосовно регіону та галузі – територіальні, міжрегіональні, галузеві, міжгалузеві, територіально-галузеві. Але внутрішній їх зміст в більшій мірі розкриває поділ на вертикальні (субординації та ре ординації) і горизонтальні (координації, суперництва). Відносини, що належать до першої з позначених груп, можна назвати безпосередньо управлінськими, вони відбивають стосунки між суб’єктом і об’єктом, а саме: формування вимог до обсягу, часу, якості робіт, передача їх на рівень виконання і отримання інформації щодо результатів праці, оцінка її, коректування вимог і т. ін. за циклом. Горизонтальні відносини складаються між органами влади, структурними підрозділами, працівниками, які розташовані на одному ієрархічному рівні, не підпорядковані один одному, але за технологією процесу мусять координувати виконання певних процедур та операцій. Ці стосунки можуть також носити характер суперництва щодо виконання окремих функцій або оцінки діяльності органом влади, що розташований на вищому ієрархічному рівні. В організації відносин координації або кооперування праці приймає участь і суб’єкт управління, який має визначити, хто з ким повинен кооперуватися, на яких етапах роботи, характер взаємодії (узгодження документів, передача інформації, організація спільних дій тощо), а крім того контролювати результати. І вертикальні, і горизонтальні відносини можуть бути внутрішніми і зовнішніми, міжсистемними, міжособистісними, простими, складними, постійними, тимчасовими, безпосередніми, побічними, територіальними, галузевими, територіально-галузевими тощо.
Характер вертикальних відносин залежить від рівня децентралізації і стилю керівництва. Висока централізація влади обумовлює пріоритет стосунків підпорядкування і слабкий зворотній зв'язок і навпаки при розвинутій децентралізації. Аналогічний вплив мають і авторитарний і демократичний стилі керівництва. Горизонтальні відносини визначаються доцільністю їх організації, якістю роботи кожного з учасників. Проведення робіт з удосконалення діючих систем управління висуває вимоги до оцінки ступеня розвитку управлінських відносин. Дослідження дозволяють запропонувати наступний підхід.
Стосовно підпорядкування:
– повне;
− з елементами самостійності об’єкта;
− значна самостійність.
Відносини реординації також можна охарактеризувати трьома рівнями:
– зворотні зв’язки відсутні;
− зворотні зв’язки випадкові,
− реординація розвинута (систематична).
Стосовно координації:
– мінімальна;
− така, що забезпечує поточне функціонування системи;
− забезпечує розвиток.
Такі оцінки не дають можливості кількісно визначити характер відносин, але за їх допомогою можна сформувати певне уявлення про їх стан, порівняти ситуацію, що склалася в різних системах або підсистемах. Отримувати їх доцільно за допомогою експертів, в якості яких мають виступати представники як суб’єкта так і об’єкта управління. Порівнювати оцінки вертикальних відносин можна лише в межах окремої галузі, тому що рівень централізації відносин є різним (наприклад, у сфері середньої освіти та роздрібної торгівлі). Горизонтальні зв’язки є більш універсальними, координація визначається особливостями технології, але присутня у всіх галузях життєдіяльності людини.
Формою реалізації відносин є обмін інформацією, який відбувається під час підготовки і здійснення взаємодії, це передбачає наступну послідовність процедур:
- визначення мети співпраці;
- представлення інтересів усіх сторін, що бажають або мусять бути учасниками;
- порівняння інтересів (висвітлення спільних, а також протиріч), пошук шляхів реалізації;
- узгодження напрямків діяльності, планування конкретних заходів;
- здійснення заходів;
- аналіз результатів, ступеня досягнення мети, задоволення потреб учасників відносин.
На практиці цей процес має певні відмінності, які пов’язані з особливостями видів відносин (табл. 1.3). Представлення інтересів учасників вертикальних відносин, що мають місце в системі державного управління (насамперед між рівнями ієрархії виконавчої влади та в кожній установі), в значній мірі формалізовано. У відповідності до нормативних документів суб’єкт управління є виразником загальносистемних (державних) інтересів, об’єкт підпорядковує їм регіональні, галузеві, колективні (спільноти працівників організації), особистісні.
Порівняння інтересів майже не відбувається, технології таких процедур відсутні (за винятком пропозицій щодо заключення договорів між центральними та регіональними органами влади. Узгодження напрямків діяльності здійснюється шляхом розробки планів та їх ухвалення, на цьому етапі теж домінують загальносистемні інтереси. Передбачені заходи виконуються (або не виконуються), контроль є прерогативою суб’єкта управління. У розглянутому варіанті яскраво відображені відносини субординації і навіть зворотній зв'язок частіше відбувається за ініціативою вищого рівня керування.
Учасники горизонтальних відносин тієї ж системи мають подавати свої інтереси у відповідності до нормативних документів, що регламентують їх діяльність. Дослідження свідчать про те, що технологія такої взаємодії майже відсутня. У зв’язку з цим порівняння інтересів, пошук шляхів їх реалізації, заключення угод, узгодження комплексних програм, планів, сумісні дії з їх виконання і аналізу результатів є добровільною справою керівників установ, що є неприпустимим з позиції системного підходу до організації державного управління.
Вертикальні відносини в системі „Держава” мають характер повної або часткової субординації тобто управління окремими галузями (охорона здоров’я, соціальний захист, академічна наука тощо) чи регулювання діяльності на підставі законодавчих актів і деяких засобів опосередкованого впливу (оподаткування, державне замовлення, стандартизація тощо).
Органи законодавчої, виконавчої і судової влади при цьому виступають виразниками загальносистемних інтересів. Формалізовані шляхи подання інтересів об’єктів (галузей, регіонів, територіальних громад, людей) відсутні також як і порівняння їх, і сумісний пошук шляхів реалізації.
Таблиця 1.3
Особливості реалізації управлінських відносин
у внутрішньому та зовнішньому середовищах системи державного управління
| Етапи процесу реалізації | Внутрішнє середовище | Зовнішнє (відносини із суспільством) | ||
| Вертикальні відносини | Горизонтальні | Вертикальні | Горизонтальні | |
| 1. Визначення мети | Здійснюється суб’єктом | Здійснюється суб’єктом і об’єктом | Визначається суб’єктом за інтересами об’єкта | Визначаються переважно елементами об’єкта |
| 2. Представлення інтересів | Суб’єкт представляє загальносистемні інтереси, Об’єкт – підпорядковує власні загальносистемним | Визначені нормативними документами | Суб’єкт – державні; Об’єкт – частково підпорядковує власні інтереси державним | За допомогою громадянського суспільства |
| 3. Порівняння інтересів, пошук шляхів реалізації | Порівняння інтересів відсутнє. Підпорядкування нижчестоящих вищестоящим | Частково здійснюється з метою удосконалення технології взаємодії | Не визначено нормативними документами | Через рекламу програм партій та громадських організацій |
| 4. Узгодження напрямків діяльності | Здійснюється у формі планування діяльності | Укладення угод, формування комплексних програм, планів тощо | Здійснюється у формі створення цільових комплексних програм | Не визначено нормативними документами |
| 5. Здійснення заходів | Виконання планів | Виконання програм, планів, угод | Виконання програм | Не узгоджено |
| 6. Аналіз результатів | Контроль виконання планів | Аналіз виконання програм, планів, угод | Не визначено | Не визначено |
Передбачені заходи виконуються (або не виконуються), контроль є прерогативою суб’єкта управління. У розглянутому варіанті яскраво відображені відносини субординації і навіть зворотній зв'язок частіше відбувається за ініціативою вищого рівня керівництва.
Учасники горизонтальних відносин тієї ж системи мають подавати свої інтереси у відповідності до нормативних документів, що регламентують їх діяльність. Дослідження свідчать про те, що технологія такої взаємодії майже відсутня. У зв’язку з цим порівняння інтересів, пошук шляхів їх реалізації, укладання угод, узгодження комплексних програм, планів, сумісні дії з їх виконання і аналізу результатів є добровільною справою керівників установ, що є неприпустимим з позиції системного підходу до організації державного управління.
З метою вирішення окремих проблем створюються цільові комплексні програми, але вони, як правило, не узгоджені між собою, не забезпечені ресурсами, мають надто формальний характер. Алгоритм аналізу результатів не визначений.
Аналогічна ситуація склалася і з реалізацією горизонтальних (суб’єкт-суб’єктних) відносин в системі, що розглядається. Такі стосунки мають місце між органами державного управління і громадянським суспільством (політичними партіями, громадськими організаціями тощо). Держава регулює їх діяльність на підставі законодавчих актів, в яких відображено перш за все загальносистемні інтереси. Так, в Законі України „Про об’єднання громадян” вказано, що вони користуються правом „виступати учасником цивільно-правових відносин;… представляти і захищати свої законні інтереси і своїх членів (учасників) у державних та громадських органах; вносити пропозиції до органів влади і управління; розповсюджувати інформацію і пропанувати свої ідеї та цілі”. В Законі „Про політичні партії в Україні” цим утворенням гарантується „можливість викладати публічно і відстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні та оприлюднювати і обґрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні і недержавні засоби масової інформації…; вносити до органів державної влади України та органів місцевого самоврядування пропозиції, які обов’язкові для розгляду відповідними органами в установленому порядку”. Процедури подання зацікавленості перелічених організацій не відпрацьовані за винятком тих партій, представники яких стали депутатами Верховної Ради і з її трибуни можуть оголосити про потреби виборців. Але це не забезпечує урахування інтересів усього розмаїття сфер життєдіяльності. У зв’язку з цим не здійснюється порівняння інтересів учасників горизонтальних відносин, висвітлення існуючих і можливих суперечностей та усі інші дії за етапами.
Таким чином, аналіз реалізації державно-управлінських відносин в сучасній Україні свідчить про те, що більш-менш упорядкованими є вертикальні зв’язки в керуючий системі, усі інші потребують ретельного вивчення, опрацювання і розробки методичного, правового, організаційного і технічного забезпечення.
Недостатня увага до інтересів учасників відносин і їх узгодження у пострадянському суспільстві пов’язана з традиціями тоталітарного режиму і глибокими коренями марксизму у суспільних наукових теоріях. У післямові до книги Ю. Хабермаса “Моральное сознание и коммуникативное действие” російський філософ Б.М. Марков справедливо відмічає, що “Маркс, як і його сучасники, що народилися під час капіталізму, описували історію з точки зору розвитку виробничих сил. В сучасному суспільстві на перший план виходить динаміка організаційних структур і соціальних інститутів, а також світоглядні і ідеологічні чинники, що відбивається на історії. Хабермас вважає головним підґрунтям сучасного суспільного порядку деякі універсалії, що вкоренилися в практику, свідомість і мовленеву діяльність та пов’язує розвиток із критико-рефлексивною діяльністю… Він змінює Марксове розуміння співвідносності праці і свідомості і наполягає на тому, що ідеологія і світосприйняття є відповідальними за формування інституційних структур і розвиток виробничих сил.
Цей відомий сучасний німецький філософ пропонує розглядати комунікативну взаємодію учасників суспільних відносин як один з головних видів людської діяльності. Комунікативними він вважає такі інтеракції, в яких учасники узгоджують і координують власні плани; при цьому спільна позиція відбиває інтерсуб’єктне визнання притязаній на значущість.
В іншій роботі він висловлює думку про те, що в сучасному світі парадигма пізнання речей має бути змінена на парадигму взаєморозуміння між суб’єктами, які здатні розмірковувати і діяти. Підґрунтям цієї парадигми є стійка позиція інтерактивних учасників, які координують плани дій шляхом досягнення взаєморозуміння з приводу того, що відбувається.
Такий підхід є дуже актуальним для сучасного етапу розвитку управлінської теорії і практики взагалі і зокрема для державного управління, тому що ця діяльність в будь-якій системі спрямована на координацію в часі і просторі руху різних ресурсів (матеріальних, фінансових, трудових, інформаційних), що передбачає узгодження інтересів учасників процесів, тобто активні комунікативні дії і всебічний розвиток відносин, що складаються. Для державного управління це є ще більш важливим у зв’язку з тим, що воно має забезпечити безконфліктну реалізацію інтересів усього суспільства, окремих галузей, регіонів, сфер життєдіяльності, держави, громадянського суспільства, окремої людини тощо. Тому дослідження змісту відносин, процесів їх формування і розвитку, шляхів впливу на їх цілеспрямоване удосконалення є сьогодні дуже важливим.
Багато науковців, що досліджують проблеми формування та розвитку державно-управлінських відносин, розглядають їх властивості. Узагальнення існуючих підходів дозволяє назвати такі: суб’єктивний характер, актуалізація суспільних потреб, соціальна природа, вольовий (владний) характер, організаційний зміст, двосторонність, обумовленість, тривалість дії, правова форма, авторитетність, ефективність, наукова обґрунтованість, системність, комплексність, різноманітність форм соціального зв’язку. Перелічені риси багато в чому розкривають сутність цих відносин, поглиблення їх вивчення доцільно продовжувати з урахуванням особливостей систем „Держава та „Державна влада”, а також їх розподілу на вертикальні і горизонтальні (табл. 1.4).
Таблиця 1.4
Основні властивості державно-управлінських відносин
| Властивості | Види відносин | |||
| В системі „Державна влада” | В системі „Держава” | |||
| вертикальні | горизонтальні | вертикальні | горизонтальні | |
| 1. Двосторонність | + | + | ||
| 2. Обумовленість | + | + | + | + |
| 3. Тривалість дії | + | + | + | |
| 4. Державно-владний характер | + | + | + | |
| 5. Правова форма | + | + | + | + |
| 6. Інформаційний зміст | + | + | + | + |
| 7. Суб’єктивність | + | + | + | + |
| 8. Соціальна природа | + | + | + | + |
| 9. Організаційна спрямованість | + | + | + | + |
Двосторонність притаманна вертикальним відносинам, що складаються в обох системах, це стосунки підпорядкування (регулювання) та зворотнього зв’язку, які обов’язково мають місце між суб’єктом і об’єктом управління. Горизонтальні відносини не залежно від виду системи можуть об’єднати багато учасників (міністерств, установ, структурних підрозділів, фахівців), тобто вони відрізняються багатосторонністю.
Обумовленість притаманна усім видам відносин, їх виникнення та розвиток завжди обумовлені необхідністю суспільних дій. Тривалість дії не є обов’язковою у відносинах між органами державної влади та суб’єктами громадянського суспільства. Це пов’язано з різним терміном існування окремих політичних партій та громадських організацій, зміною суспільних пріоритетів тощо. Державно-владний характер мають зв’язки у організаційній системі (і вертикальні і горизонтальні), в інші такі властивості притаманні лише субординаційним, координаційні відрізняються рисами партнерства. Правова форма присутня у всіх відносинах і у зв’язку з цим потребує особливої уваги обґрунтування нормативних документів, зміст яких має забезпечувати не лише функціонування, а і розвиток обох систем. В більшості наукових публікацій вказується на організаційний зміст державно-управлінських відносин, але це ствердження виглядає дискусійним. Вони дійсно завжди пов’язані з організацією якихось дій, але сутністю їх є обмін інформацією. Тому доцільним є введення таких властивостей як організаційна спрямованість та інформаційний зміст, що притаманні усім видам стосунків, що розглядаються. Аналогічне поширення мають соціальна природа і суб’єктивність, що обумовлено безпосередньо участю конкретних осіб (суб’єктів взаємодії) або соціальних груп. Деякі властивості мають характер побажань, до них відносяться: актуалізація суспільних потреб, ефективність, наукова обґрунтованість, системність, комплексність. Аналізуючи практику формування та реалізації державно-управлінських відносин, не можна сказати, що вони іманентно притаманні, але це є бажаним станом. Тому доцільним є надання їм статусу принципів, за якими ці зв’язки потрібно удосконалювати. Дійсно, саме за їх допомогою стає можливим постійний моніторинг потреб усіх складових об’єкту державного управління та ступеня їх задоволення; формувати їх необхідно з урахуванням вимог принципів системності і комплексності; реалізувати – ефективно.
Ступінь дотримання цих принципів характеризує рівень розвитку відносин і системи в цілому: актуалізація суспільних потреб визначає демократизацію в країні і потребує серйозної уваги до організації зворотних зв’язків; системність і комплексність свідчать про широту та глибину охоплення проблем і чинників, які впливають на хід процесів, що регулюються державою; наукова обґрунтованість – про сутність сучасності технологій і методів, що використовуються, і опосередковано – про рівень кваліфікації службовців; загальний показник – ефективність, який доцільно розглядати як результативність досягнення цілей.
Окремі науковці в якості специфічних рис державно-управлінських відносин називають ті, що виявляються в різних сферах життєдіяльності суспільства, а саме, в політичній, правовій, ідеологічній, економічній, соціальній, моральній тощо. Дослідження свідчать, що в кожній з них формуються власні специфічні зв’язки, наприклад, в економіці це ті, що пов’язані із власністю, співвідношенням попиту та пропозиції на ринках товарів та послуг тощо.
Державно-управлінські відносини чи сприяють, чи заважають їх розвитку, але самі при цьому не стають економічними, а залишаються управлінськими, що пов’язані з елементами відповідної системи, процесами виконання функцій або прийняття та реалізації рішень. Усі ці специфічні відносини помітно впливають одне на одне, але залишаються при цьому відносно самостійними. Про це свідчить той факт, що суттєва трансформація окремого не призводить до автоматичної зміни інших. Прикладом є ситуація, що існує зараз у пострадянських країнах, коли розвиток ринкових відносин явно стримується станом ідеологічних, моральних, соціальних, в певній мірі і правових, і управлінських. Але останні два види можуть бути скореговані завдяки раціональної діяльності політичних лідерів, державних службовців, громадськості. У зв’язку з цим докладного розгляду потребують питання формування і реалізації управлінських відносин стосовно виконання функцій і етапів управлінського циклу. Дослідження властивостей державно-управлінських відносин дозволяє обґрунтувати зміст цієї категорії. В науковій літературі наведено декілька підходів. Їх узагальнення свідчить про те, що більшість науковців відмічають їх владну сутність, відображення впливу суб’єкта на об’єкт:
- „суспільні відносини, що складаються у процесі формування та реалізації державно-управлінських впливів”;
- „конкретна форма соціальних зв’язків свідомо-вольового та організаційного характеру, у яких одна сторона виступає в якості носія (виразника) функцій управління (суб’єкт), а інша – відчуває на собі управлінський вплив з боку першої (об’єкт)”;
- „це такі суспільні відносини, у яких виражається державний інтерес, тобто практично реалізуються завдання і функції держави щодо управління суспільними справами”.
Прихильники іншого підходу звертають увагу на те, що в цих відносинах усі учасники є активними, що це – взаємодія. Відображена ця точка зору в формулюваннях з різним ступенем відвертості:
- „двосторонні владні відносини, через які воля, цілі, завдання держави втілюються в суспільних процесах, поведінці, свідомості й діяльності людей…”;
- „система сталих вертикальних і горизонтальних зв’язків суб’єктно-об’єктного та структурно-функціонального характеру, що здійснюються у процесі виконання управлінсько-службової діяльності”;
- „процесуальні взаємодії, в які вступає держава та члени суспільства чи державні органи між собою з метою забезпечення оптимальних умов для суспільно-необхідних, бажаних чи допустимих дій членів суспільства”.
Другий підхід виглядає більш сучасним, він відображає спрямованість на демократичний шлях розвитку системи влади і суспільства в цілому.
Усе вищевикладене дозволяє запропонувати наступне трактування поняття „державно-управлінські відносини”: це сукупність двосторонніх владних (вертикальних) і багатосторонніх партнерських (горизонтальних) зв’язків, що слугують реалізації цілей держави та суспільства і відрізняються інформаційним змістом, правовою формою, організаційною спрямованістю.
В процесі становлення публічного адміністрування особливого значення набуває децентралізація владних відносин, тобто перерозподіл повноважень у напрямку збільшення ролі та відповідальності базової ланки − органів місцевого самоврядування.
Децентралізацію можна розглядати як цілеспрямований процес розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Її цілі:
− оптимізація й підвищення ефективності управління суспільно важливими справами;
− своєчасне та якісне надання всіх необхідних послуг мешканцям територіальних громад у повному обсязі;
− найповніша реалізація місцевих інтересів;
− створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої питання місцевого значення вирішують представники не центрального уряду, а територіальної громади.
Формування демократичної моделі управління, становлення громадянського суспільства можливі лише за умови оптимального співвідношення централізації і децентралізації у сфері державного управління. Механізм взаємодії централізації і децентралізації виступає відправною передумовою ефективності й конструктивності управління. Централізація і децентралізація є парними категоріями, «вони позначають певне явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління.
Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасникам процесу, централізація і децентралізація це характеристики відносин між суб’єктом і об’єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх стосунків і зовнішніх зносин системи.
Виходячи із завдань подальшої демократизації українського суспільства, доцільно розглядати децентралізацію державного управління в широкому та вузькому розумінні. Перший підхід − це відносини між державою та громадянським суспільством, а саме − збільшення прав щодо прийняття рішень людини, громадських організацій і зменшення їх у органів державної влади. Другий стосується традиційного погляду на проблему − перерозподілу повноважень між органами влади, що належать до різних рівнів ієрархії, та суб’єктами місцевого самоврядування. Науково-прикладні та методичні розробки з цього питання можуть суттєво допомогти практичному руху українського суспільства до європейських стандартів суспільного життя. Позитивний результат на цьому шляху може бути досягнутий тільки в разі використання комплексного підходу, тобто децентралізація має відбуватися паралельно у відносинах «держава − громадянське суспільство», «органи влади − людина», «державна виконавча влада − місцеве самоврядування», «керівництво установи − структурні підрозділи», «керівник − підлеглі».
Фактичне співвідношення централізації і децентралізації в суспільстві чи в установі свідчить про реальний стан справ з урахуванням інтересів населення чи підлеглих в процесах управління. Високий рівень централізації відбиває нехтування інтересів об’єкта управління і навпаки. Тобто децентралізація державного управління у широкому та вузькому розумінні означає підвищення можливості з реалізації інтересів, прав і свобод населення.
Певні дослідження мають довести, повноваження і відповідальність у вирішенні яких питань можуть взяти на себе громадянин, неурядові організації, місцеве самоврядування, а які необхідно покласти на установи державної виконавчої влади (районні, обласні, центральні). Це необхідно визначити стосовно усіх основних функцій − планування, організації, мотивації і контролю. Процес прийняття і реалізації державно-управлінських рішень теж може бути децентралізованим. Працівники об’єктів державного управління, представники громадськості можуть залучатися до виконання робіт на етапах аналізу ситуації, підготовки варіантів вирішення проблеми, оцінки цих альтернатив, реалізації рішення, визначення позитивних і негативних наслідків. Це стосується усіх державно-управлінських рішень − законів, постанов, розпоряджень керівників місцевих державних адміністрацій, нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування і внутрішньоорганізаційних. Такий підхід до реформування системи державного управління дозволяє організувати реальний зворотний зв’язок, який набуває у цьому разі законотворчу функцію і буде сприяти підвищенню якості і дієвості рішень, громадської активності населення, професіоналізму працівників об’єктів державного управління. Недостатня увага з боку центральних владних інституцій до такої децентралізації (від держави до людини) є однією з причин, що гальмують адміністративну реформу. Шляхи, форми і методи її проведення не можуть бути предметом спілкування вузького кола посадовців та науковців. Пропозиції громадян та різних неурядових організацій є джерелом креативних підходів до виходу України з скрутного становища, яке склалося.
Значимість характеристик управлінських відносин, що досліджуються, підкреслюється ще й тим, що вони мають системоутворюючі властивості. Централізація сприяє зміцненню цілісності системи, а децентралізація є умовою поширення багатоманітності, яка забезпечує її динамізм і стійкість. Надмірна централізація заважає розвитку елементів системи, безконтрольна децентралізація знижує рівень керованості, що може стати причиною розвалу системи. У зв’язку з цим дуже важливим є визначення оптимального співвідношення цих характеристик в окремих системах (держава, регіон, установа). Поширеною серед теоретиків і практиків є думка про те, що питання місцевого значення мають вирішуватися у населених пунктах, районах, областях відповідно, а загальнонаціональні проблеми ― у центральних органах влади. Але ж ці загальні теж зачіпають інтереси кожного регіону та багатьох громадян. Тому доцільним є дослідження можливого рівня децентралізації їх вирішення за основними функціями та етапами процесу прийняття і реалізації управлінських рішень.
РОЗДІЛ 2