Повноваження президентів у країнах Вишеградської групи й інших країнах Центрально-Східної Європи
Повноваження президентів у країнах ВГ й інших країнах ЦСЄ залежать від багатьох чинників, серед яких важливу роль відіграє форма правління. Більший обсяг повноважень у глав держав із напівпрезидентською формою правління, а менший – із парламентською формою правління. Серед низки функцій, властивих президентам країн регіону, увагу зосереджено на трьох традиційно вагомих для глав держав усіх країн: формування уряду, зовнішньополітична діяльність, участь у питаннях оборони.
Системоутворююча функція президентів у напівпрезидентській формі правління – участь у призначенні прем’єр-міністра й формуванні уряду. Згідно Конституції Польщі (ст. 154), президент висуває кандидатуру Голови Ради Міністрів, який і пропонує склад уряду. Президент призначає прем’єр-міністра разом з іншими членами уряду впродовж 14 днів від дня першого засідання Сейму або ж прийняття відставки попереднього уряду і приймає присягу новообраного складу уряду. Після цього прем’єр-міністр упродовж 14 днів звертається до Сейму про вотум довіри. У разі неотримання вотуму довіри право формувати уряд переходить до парламенту. Подібний формат участі у призначенні прем’єр-міністрів та членів уряду мають президенти Словаччини (ст. 102, g) та Чехії (ст. 62). Натомість, у Конституції Румунії (ст. 85, п. 1) зазначено, що глава держави пропонує кандидатуру на посаду прем’єр-міністра парламенту країни. В Болгарії, відповідно до ст. 99, п. 1 Конституції, президент після проведення консультацій із парламентськими групами доручає кандидату на посаду прем’єр-міністра, висунутому найбільшою парламентською групою, сформувати уряд. У Литві, на підставі ст. 84, п. 4 Конституції, президент зі згоди Сейму призначає прем’єр-міністра, доручає йому сформувати уряд і затверджує його склад. Схожа процедура прописана в Конституції Словенії (ст. 111), де президент може визначити кандидатуру на посаду прем’єр-міністра лише після консультацій із керівниками парламентських фракцій. Згідно ст.98 Конституції Хорватії президент надає мандат на формування уряду особі, яка на підставі поділу депутатських місць у Палаті представників та після проведених консультацій користується довірою більшості депутатського корпусу. В усіх згаданих країнах у визначенні кандидатури прем’єр-міністра та формуванні урядового кабінету спільно беруть участь президент і парламент. У Болгарії Конституція країни регламентує такі дії президента у випадку невдалого першого формування уряду. Якщо погоджений парламентськими групами і президентом кандидат на главу уряду не зможе сформувати уряд у визначений час, то глава держави мусить надати таке право лідеру другої за чисельністю парламентської групи. У випадку невдачі право формувати уряд президент надає лідеру чергової за розмірами парламентської фракції. Третя невдача дає главі держави право сформувати технічний уряд і провести дострокові парламентські вибори.
У країнах із парламентською формою правління президент має право: в Естонії – призначати кандидатуру на посаду прем’єр-міністра, якому доручається формування нового уряду і який має отримати вотум довіри в парламенті (ст. 89 Конституції); у Латвії – призначати особу, яка буде формувати уряд (ст. 56 Конституції), а відповідно уряд має отримати підтримку в Сеймі. Президент Угорщини пропонує кандидатуру на посаду прем’єр-міністра (ст. 9.3, j) і призначає окремих міністрів.
Порівнюючи рівень компетенції президентів стосовно призначення прем’єр-міністра, зауважуємо більш високі повноваження глав держав Польщі, Словаччини та Чехії, щодо яких національні конституції країн передбачають норму призначення із наступним зверненням до парламенту з проханням про підтримку. Ці країни належать до напівпрезидентських. В інших країнах ЦСЄ президенти у виборі кандидатів на посади глав урядів залежать значною мірою від співвідношення політичних сил у парламенті (більш детально про те, як відбувається формування урядів у країнах регіону, йтиметься у наступних розділах).
Традиційно глава держави має чимало повноважень і у сфері зовнішньої політики. У Конституції Польщі всі повноваження глави держави у зовнішніх відносинах окреслені у ст. 133. Приміром, президент ратифікує/денонсує міжнародні договори, про що повідомляє Сейм і Сенат; призначає та відкликає повноважних представників держави в інших країнах і міжнародних організаціях; приймає вірчі та відкликальні грамоти акредитованих дипломатичних представників інших держав та міжнародних організацій. Президент має право звертатися до Конституційного Трибуналу щодо відповідності міжнародного договору Конституції Польщі. У сфері зовнішньої політики президент взаємодіє із прем’єр-міністром та міністром закордонних справ. Спільним для президентів усіх країн регіону у цій сфері є представлення країни в міжнародних відносинах, призначення національних дипломатичних представників та прийняття вірчих або відкликальних грамот дипломатичних представників інших країн. У конституціях країн із напівпрезидентською формою правління акцентовано на тому, що глава держави заключає міжнародні угоди у випадках, передбачених законом (Болгарія); вирішує важливі питання зовнішньої політики, спільно із урядом здійснює зовнішню політику, підписує міжнародні угоди та передає їх до Сейму на ратифікацію (Литва); заключає міжнародні угоди, щодо яких веде переговори уряд (Румунія); заключає та ратифікує міжнародні договори (Словаччина); веде переговори та ратифікує міжнародні угоди (Чехія). Президента Хорватії у сфері зовнішньої політики на підставі ст.99 конституції країни зобов’язаний співпрацювати із урядом. Зокрема, він лише на підставі пропозиції уряду та за умови контрасигнації від прем’єр-міністра приймає рішення про встановлення дипломатичних відносин. А для призначення та відкликання дипломатичних представників Президенту країни, крім контрасигнованої згоди глави уряду ще потрібна позиція відповідного комітету Палати представників Хорватського Сабора. Тільки вірчі грамоти він приймає самостійно.
Якщо в республіканських країнах Західної Європи, окрім Німеччини, президенти є верховними головнокомандувачами національних збройних сил, у країнах ВГ й інших країнах ЦСЄ вони очолюють збройні сили в Болгарії, Естонії, Латвії, Польщі, Румунії, Хорватії, Чехії та Словаччині. Така норма не передбачена конституціями Литви, Словенії та Угорщини. Наприклад, у Конституції Угорщини (ст. 44, 2) вказано, що „…тільки парламент, Президент Республіки, Рада національної оборони, Уряд та компетентний міністр мають право керувати угорськими силами оборони”. Для всіх президентів, крім словенського, властива норма призначення вищого керівного складу національних збройних сил/генералів, а також надання вищих військових звань. Президент Болгарії, наприклад, очолює Консультативну раду з національної безпеки, а Президент Польщі – Раду національної безпеки, яка є дорадчим органом при президенті країни. Повноваження Президента Хорватії окреслені у ст.100 досить загально, він має право призначати та звільняти з посад керівний склад збройних сил відповідно до закону.
Президенти країн регіону в межах повноважень, які закріплені національними конституціями, володіють правом видавати декрети/акти. Відповідно щодо частини цих повноважень діє вимога контрасигнації з боку прем’єр-міністра або ж міністра уряду, до сфери компетенції якого відноситься тематика рішення. У всіх країнах, де передбачено норму контрасигнування, констатується, що тим самим глава уряду або член уряду беруть на себе відповідальність за зміст і наслідки прийнятого рішення. Наприклад, згідно статті 102 Конституції Болгарії, значна частина компетенції президента, окрім права на розпуск парламенту, права вето тощо, які передбачають можливість прийняття постанов, мають бути контрасигновані. Подібна конституційна норма зафіксована в Латвії (ст. 53), крім права розпуску парламенту, а також внесення кандидатури прем’єр-міністра як майбутнього керівника уряду. Вимогу контрасигнації треба розглядати в сукупності всіх повноважень глави держави і в системі його відносин із урядом, хоча вона безумовно обмежує повноваження президента.
У політичній науці використовують відповідні індекси для з’ясування рівня повноважень президентів у країнах регіону. Сьогодні є чимало методик, які дають змогу вимірювати силу президентських повноважень на підставі формальних показників. Першу комплексну методику запропонували М. Шугарт і Дж. Кері у 1992 р.[17] Вона передбачала оцінку офіційних повноважень глав держав за десятьма позиціями, які можна розділити на повноваження в законодавчій і незаконодавчій/виконавчій владі. Т. Фрай[18] оцінював президентські повноваження на підставі 27 індикаторів. Популярна методика оцінки сили повноважень президентів А. Сіароффа (9 індикаторів). На підставі індикаторів, виділених Т. Фраєм, розробили методику оцінки позицій глав держав за 29 показниками К. Армігеон та Р. Карейя. Методику цю вчені апробували стосовно президентів 28 посткомуністичних країн у 1989–2007 рр.[19]. Для аналізу сили повноважень президентів країн регіону скористаємося двома останніми методиками.
А. Сіарофф виділив дев’ять індикаторів, що охоплюють найважливіші питання здійснення владних повноважень президентів.Перший критерій – обирання президента на всенародних виборах. Якщо обирають саме так, то країні виставляють1 бал, якщо ні, то 0 балів. Другий критерій – змагальні президентські та парламентські вибори. Третій індикатор – чи відіграє президент центральну роль у призначенні прем’єр-міністра та у формуванні урядів. Четвертий індикатор – право президента головувати на засіданнях уряду та впливати на формулювання порядку денного засідань уряду. П’ятий індикатор – право президента ветувати рішення парламенту. Шостий індикатор – повноваження президента у надзвичайних ситуаціях, в умовах стихійних лих або загрози національній безпеці. Сьомий індикатор – чи відіграє президент головну роль у зовнішній політиці, включаючи контроль над Радою національної безпеки, вирішальне значення у виборі міністрів закордонних справ, оборони, представленні держави на міжнародній арені. Восьмий індикатор – право президента достроково припиняти повноваження парламенту та оголошувати нові парламентські вибори. Дев’ятий індикатор – чи збігається термін повноважень президента і парламенту країни. Більший термін повноважень президента, ніж термін повноважень парламенту, сприяє забезпеченню стабільності влади, особливо в тих умовах, коли після парламентських виборів формування уряду затягується в часі. Перевищення термінів повноважень президента над парламентом, на думку окремих дослідників, є складовою гарантування стабільності функціонування політичної системи. Це посилює політичну вагу президентів[20]. Із запропонованих А. Сіароффом індикаторів другий показник дещо втрачає функціональне навантаження в умовах, коли йдеться про демократичні країни. Оскільки всі країни регіону належать до демократичних, вибори президента і парламенту мають змагальний, конкурентний характер. Тому цей показник не допоможе ранжувати силу повноважень президентів.
Таблиця 3.3
Оцінювання сили президентів у країнах Вишеградської групи й інших країнах Центрально-Східної Європи за модифікованою методикою А. Сіароффа (на 2015 р.)
| № | Країна | I[21] | II | III | IV | V | VI | VII | VIII | IX | X | Сума |
| Болгарія | 0,5 | – | 0,5 | 0,5 | – | 6,5 | ||||||
| Естонія | – | 0,5 | – | – | 0,5 | 0,5 | – | – | – | 2,5 | ||
| Латвія | – | 0,5 | – | – | 0,5 | 0,5 | 1[22] | – | – | 3,5 | ||
| Литва | 0,5 | – | 0,5 | 0,5 | 0,5[23] | – | 6,0 | |||||
| Польща | – | 0,5 | 0,5 | 8,0 | ||||||||
| Румунія | 0,5 | 0,5[24] | 0,5 | 0,5 | 1[25] | – | 7,0 | |||||
| Словаччина | – | 0,5 | 0,5 | – | 7,0 | |||||||
| Словенія | 0,5 | – | – | 0,5 | 0,5 | – | – | – | – | 2,5 | ||
| Угорщина | – | 0,5 | – | 0,5 | 0,5 | 6,5 | ||||||
| Хорватія до 2000 | 7,0 | |||||||||||
| 10а | Хорватія після 2000 | 0,5 | 3,5 | |||||||||
| Чехія | – | 0,5[26] | 0,5 | 0,5 | – | – | 5,5 |
Натомість, доцільно враховувати ще й право президента самостійно оголошувати референдум. Таке повноваження суттєво посилює політичну вагу президента, оскільки він матиме змогу виносити складні проблеми на розгляд громадян країни, не зважаючи на позицію парламентської більшості. У разі виникнення протистояння між президентом і парламентською більшістю президент може шукати підтримки в громадян. Важливим показником, на нашу думку, є також право законодавчої ініціативи. Безумовно, в умовах опозиційності щодо президента парламентської більшості проходження законопроекту президента через парламент є малоймовірним. Тим не менше, навіть сам факт внесення законопроекту главою держави, його обговорення, публічна аргументація стосовно підтримки або ж відхилення будуть потужним суспільним інформаційним приводом та здатні відчутно впливати на рівні підтримки громадянами вищих інститутів влади та головних політичних акторів у країні. Другий індикатор шкали А. Сіароффа, на нашу думку, можемо не враховувати. Під номером 9 додано показник – президент має право на проголошення референдуму, а під номером 10 – президент має право законодавчої ініціативи. Як було зазначено вище, за А. Сіароффом, у разі відповідності показника, країні виставляють – 1 бал, а у разі невідповідності – 0 балів. Зауважимо, що не завжди можна однозначно встановити рівень відповідності. У випадках часткової відповідності запропоновано виставляти – 0,5 бала.
Індекс президентської влади за методикою К. Армігеона та Р. Карейї обчислюють, зважаючи на президентські повноваження, окреслені у конституціях країн ВГ й інших країн ЦСЄ (див. табл. 3.4).
До уваги беруть 29 повноважень президентів: 1) право на розпуск парламенту; 2) право на призначення референдуму; 3) право на призначення виборів; 4) право на призначення прем’єр-міністра; 5) право на призначення міністрів; 6) право формування конституційного суду; 7) право формування верховного суду; 8) право на призначення суддів; 9) право призначати генерального прокурора; 10) право призначати керівника центрального банку; 11) формування Ради безпеки; 12) призначення старших офіцерів; 13) право на призначення старших командирів; 14) головнокомандування збройними силами; 15) головування на засіданнях Ради безпеки; 16) право на повернення законів на доопрацювання (2/3 подолання вето президента = 1); 17) право на скерування законів конституційному суду; 18) законодавча ініціатива; 19) випуск декретів у надзвичайних ситуаціях; 20) ініціювання поправок до конституції; 21) скликання спеціальних засідань парламенту; 22) право на спеціальні повноваження, якщо парламент не може зібратися; 23) надзвичайні повноваження в інших випадках; 24) право на участь у парламентських сесіях; 25) звернення із запитаннями до парламенту; 26) право скликати засідання уряду; 27) право на участь у засіданнях уряду; 28) право анулювати акти інших органів влади; 29) підготовка і затвердження бюджету. Формалізація підрахунку передбачає бальну оцінку повноважень президента: 1 – якщо президент володіє винятковою владою в окресленому питанні; 0,5 – якщо президент ділить повноваження з іншими інститутами влади; 0 – якщо президент не впливає/не володіє повноваженнями з певного питання.
Отже, всі президенти у країнах регіону беруть участь у формуванні уряду. Президенти вносять кандидатури на посаду прем’єр-міністра. Однак, вибір кандидата залежить від результатів виборів та розкладу політичних сил у парламенті. Безперечно, в умовах значної партійної сегментації у парламенті, коли виникає кілька можливих комбінацій більшості, або в умовах неможливості сформувати більшість ця роль президента може зростати, оскільки від нього буде залежати, кому він доручить право формувати уряд. Але в жодній із країн ЦСЄ президент не формує уряд самостійно. Другою спільною рисою глав держав є вплив на зовнішню політику. Зазвичай діяльність президентів у цій сфері є обмеженою або ж спрямованою на співпрацю із урядами. Приміром, у ст. 133, п. 3 Конституції Польщі зазначено, що „Президент у питаннях зовнішньої політики взаємодіє з Головою Кабінету Міністрів і відповідним міністром”.
Таблиця 3.4
Оцінювання сили президентів у країнах Вишеградської групи й інших країнах Центрально-Східної Європи за модифікованою методикою К. Армігеона та Р. Карейї (станом на 2008 р.)
| № | БЛГ | ЕСТ | ЛАТВ | ЛТВ | ПОЛ | РУМ | СЛВЧ | СЛВН | ХВР | УГР | ЧЕХ |
| 0,5 | 0,5 | ||||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||||
| 0,5 | |||||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0.5 | 0,5 | 0,5 | |||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | ||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | ||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||||
| 0,5 | 0,5 | ||||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||||
| 0,5 | |||||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||
| 0,5 | |||||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||
| 0,5 | 0,5 | 0,5 | |||||||||
| 0,5 | |||||||||||
| Разом | 12,0 | 8,5 | 7,5 | 13,0 | 13,5 | 13,0 | 4,5 | 12,0 | 10,5 | 13,0 | 11,0 |
Результати застосування обох методик досить подібні, хоча кількість індикаторів, за допомогою яких оцінюють рівень сили президентів, різна. Найвищій рівень сили властивий президентам Польщі та Румунії, близьку позицію займають президенти Болгарії, Литви, Словаччини, а також Угорщини. Окрім Угорщини, всі інші країни регіону належать до держав із напівпрезидентською формою правління. Відповідно середній показник сили президента в країнах із напівпрезидентською формою правління суттєво вищий від країн із парламентською формою. Зауважимо також, що ситуацію в Угорщині потрібно трактувати як „окремий випадок” чи виняток. Також як окремий випадок стосовно країн із напівпрезидентською формою правління слід розглядати Словенію та Хорватію. Хоч, на нашу думку, отримані результати підтверджують тезу про те, що формальні ознаки приналежності країни до певної форми правління, в цьому випадку головна ознака – загальнонародні вибори глави держави, – мають додатково підтверджуватись іншими показниками. Цю вимогу добре ілюструє ситуація в Хорватії. А. Сіарофф запропонував розрізняти оцінку обсягу повноважень президента країни щодо періоду, коли посаду обіймав Ф. Туджман і після його смерті. За часів президента Ф. Туджмана кумулятивна індикативна оцінка відповідає оцінкам країн регіону, де президенти мають найбільші повноваження. Ця ситуація була зумовлена низкою чинників: під керівництвом Ф. Туджмана Хорватія здобула незалежність, вистояла у вітчизняній війні і зуміла відновити територіальну цілісність після тривалого періоду контролю сепаратистів над частиною території країни. Ф. Туджман, виконуючи обов’язки глави держави, очолював Християнсько-демократичний союз, який був найчисельнішим у парламенті і формував уряд країни, внаслідок чого він фактично контролював одночасно парламент та уряд. Одночасно період правління Ф. Туджмана багато експертів кваліфікують як близький до авторитарного. Його звинувачували у недотриманні громадянських прав та прав національних меншин, обмеженні свободи ЗМІ тощо. Після 2000 року Хорватія зробила рішучі кроки з метою демократизації політичної системи. Відповідно друга оцінка говорить сама за себе. Тобто в межах одних і тих самих конституційних норм можлива суттєва різниця в реальному обсязі повноважень інституту президента. Також цей випадок засвідчує вагомість суб’єктивних характеристик/параметрів конкретної особистості. За результатами зіставлення двох методик, можемо констатувати певну розбіжність в оцінках сили президента щодо Литви. Це можна пояснити зокрема різним трактуванням індикатора „Право достроково припиняти повноваження і розпускати парламент”. Згідно прийнятих у 2012 р. змін до Конституції Чехії, президента країни від 2013 р. обирають на прямих та всенародних виборах, що посилює його повноваження.
Таблиця 3.5
Практика застосування вето президентами країн Вишеградської групи й інших країн Центральної-Східної Європи (1990–2010 рр.)
| № | Країна | Період аналізу | Загальна кількість місяців аналізу | Загальна кількість вето |
| Прямі (всенародні) вибори президента | ||||
| Болгарія | 01.2002 – 12.2010 | |||
| Литва | 10.1992 – 12.2010 | |||
| Польща | 01.1991 – 12.2010 | |||
| Румунія | 10.2004 – 12.2010 | |||
| Словаччина | 06.1999 – 12.2010 | |||
| Непрямі (у парламенті) вибори президента | ||||
| Естонія | 10.1992 – 12.2010 | |||
| Латвія | 07.1993 – 12.2010 | |||
| Словаччина | 02.1993 – 05.1999 | |||
| Угорщина | 08.1990 – 12.2010 | |||
| Чехія | 01.1993 – 12.2010 |
Відмінність позицій президентів виявляється і під час застосування права вето главами держав. Президент, який обраний на загальнонародних виборах, має змогу рішучіше обстоювати свою позицію, якщо є різні підходи парламенту та глави держави до політичного процесу, ніж президент, якого обирають у парламенті. Ці проблеми аналізує у дослідженні Ф. Кокер[27]. Президенти, які обрані на загальнонародних виборах, частіше в абсолютних показниках і за кількістю застосувань протягом терміну діяльності парламенту використовують вето щодо прийнятих у парламенті законів. Високий показник свідчить про силу глав держав.
Лише конституція Болгарії передбачає посаду віце-президента країни. Згідно статті 94 Конституції, віце-президента обирають одночасно із президентом країни відповідно до вимог, що передбачені для виборів президента.
Для якісного виконання функцій глави держав мають власний апарат чи канцелярію. Лише у Польщі (ст. 143 Конституції) визначено повноваження цього органу. Трактують його як допоміжний орган при президенті країни. Канцелярія надає методичну, технічну, організаційну та правову допомогу. Складається з Кабінету президента і спеціалізованих підрозділів (бюро). До складу Кабінету президента входять підрозділи: група протоколу, група секретаріату президента та група організаційного обслуговування. Станом на вересень 2013 р. до складу Канцелярії Президента Польщі належали такі бюро: права та устрою; кадрів та відзначень; культури та спадщини; закордонних справ; програмних проектів; суспільної політики; виступів президента і патронажу; листів та громадської думки; преси; громадянства та справ помилування; організаційного обслуговування президента; інституційної співпраці; фінансів; адміністрації; охорони та інформатики; архів президента Республіки Польща та Центр обслуговування Канцелярії президента. У 2012 р. в Канцелярії президента працювало 398 осіб, а бюджет становив 177,9 млн злотих (приблизно 57,38 млн дол. США), на 2013 рік бюджет був запланований в сумі 178,4 млн злотих.