В области национальной безопасности

Проблемы процесса принятия решений относятся главным образом к теории внешней политики, где им принадлежит одно из центральных мест. Вместе с тем и международно-политическая наука (теория международных отношений) уделяет им достаточно серьезное внимание, хотя здесь эти проблемы играют более скромную роль. Объектом теорий процесса принятия внешнеполитических решений являются не общие вопросы, касающиеся, например, сущности международных отношений или основных тенденций в их эволюции, а конкретные, хотя и важные вопросы, связанные с действиями такого международного актора (пусть главного, но все же только одного из многих), как государство. По мнению многих специалистов, эти теории относятся к так называемым частным теориям¹. Их место определяется тем, что они дополняют теории международных акторов. Последние занимаются преимущественно факторами (детерминантами, или переменными), влияющими на поведение государства на международной арене: физическими (географическое положение, ресурсы, демография и т.п.), структурными (социальные, экономические, политические структуры и институты) и культурными (идеологии, общественное мнение, традиции, идентичности и т.п.). Теории принятия решений интересуются прежде всего процессами, в которых эти факторы обнаруживают себя, и, будучи замечены лицами, принимающими решения, учитываются ими при разработке и осуществлении таких решений. Одновременно эти процессы выявляют и новые факторы, относящиеся уже к самим субъектам принимаемых решений.

С этой точки зрения исследования процесса принятия внешнеполитических решений представляют собой динамическое измерение анализа международной политики. Изучение детерминант внешней политики без учета этого процесса может оказаться или напрасной потерей времени, поскольку результаты не будут иметь прогностического значения, или опасным заблуждением, ибо данный процесс представляет собой тот «фильтр», через который совокупность воздействующих на внешнюю [с.267] политику факторов «просеивается» лицом (лицами), принимающим решение. Поэтому как по существу, так и по предлагаемым подходам указанные исследования вписываются и в раздел методов теории международных отношений.

Процесс принятия внешнеполитических решений издавна интересовал международно-политическую науку. Однако вплоть до конца 1960-х гг. большинство исследований в этой области основывалось либо на модели рационального выбора, либо на организационной модели. В первой модели решение рассматривалось как результат хорошо продуманного и аргументированного выбора, осуществляемого унитарным субъектом, который преследует стратегические цели, основанные на ясном понимании национальных интересов (здесь следует назвать работы приверженцев классического течения теории политического реализма Г. Моргентау, Э. Карра, Г. Киссинджера и др., а также специалистов по теории игр Т. Шеллинга, О. Моргенстерна). Во второй модели решение предстает как итог функционирования группы правительственных организаций, действующих в соответствии с определенными рутинными процедурами на основе существующих программ².

В конце 1960-х и в 1970-е гг. появляются работы, авторы которых исследуют процесс принятия решения на основе модели личностных качеств принимающего решения субъекта³ и когнитивной модели⁴. Оле Холсти попытался объединить оба этих подхода при анализе процесса принятия решений в кризисных ситуациях.

В этот же период опубликованы работы, использующие модель бюрократической политики и рассматривающие решения в области внешней политики как результат торга, сложной игры между членами бюрократической иерархии, правительственного аппарата⁵. К ним примыкают и исследования Грэма Аллисона.

Приводимые ниже выдержки из работы Г. Аллисона, посвященной анализу процесса принятия Соединенными Штатами Америки решения в ответ на размещение советских ракет на Кубе, представляют собой один из вариантов авторской публикации. Еще в 1968 г. он выступил на ежегодном совещании Американской политологической ассоциации с развернутым докладом об основных концептуальных моделях и их роли в процессе принятия решения американским правительством в период Карибского кризиса. Текст этого доклада был опубликован «Рэнд корпорейшн» [с.268] . В сентября 1969 г. в журнале «American Political Science Review» была опубликована подготовленная им на основе этого доклада статья «Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис» (Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis), а в 1971 г. вышло дополненное отдельное издание «Сущность решения»⁶.

К заслугам Аллисона следует отнести описание, сопоставление и анализ всех основных моделей в процессе принятия внешнеполитического решения. Последовательно рассматривая рациональную, организационную и бюрократическую модели (которые он именует соответственно моделями I, II и III во избежание недоразумений, связанных с употреблением терминов из обыденной жизни, а также учитывая критику оппонентов, указывающих на неопределенность данных понятий) и сравнивая их друг с другом с точки зрения исходных аналитических оснований, господствующих типов суждений и общих положений, Аллисон приходит к следующему выводу: выбор и осуществление политики национальной безопасности США определяются организационными процедурами и бюрократической политикой, а не рациональными расчетами или даже не политическими целями высших руководителей страны. По его мнению, для такой бюрократической организации, какой является система органов национальной безопасности США, позиция Президента не столь существенна. Важные решения по вопросам национальной безопасности принимаются и реализуются не на основе сделанного Президентом выбора, а на базе менее очевидных действий отдельных работников бюрократического аппарата. При этом последние фактически всегда имеют собственные национальные, организационные, политические и личные склонности.

Взгляды Аллисона стали самым распространенным объяснением того, каким образом принимаются и осуществляются решения в сфере национальной безопасности. Широко признано, что его работы оказали исключительно важное влияние на анализ решений по вопросам национальной безопасности. В то же время они подвергались и продолжают подвергаться довольно резкой и аргументированной критике. Так, Дж. Вендор и Т. Хаммонд⁷ указывают, что, отвергая модель рационального выбора, Аллисон фактически не провел ее должной проверки, а поэтому его отказ от данной модели представляется необоснованным. Они подчеркивают следующее. Во-первых, рациональность нельзя сводить, как это делает Аллисон, к достижению единственной задачи или Цели. Хотя наличие одной или многих целей не является главным фактором [с.269] при выборе решения; это вовсе не означает, что он не учитывается при принятии рационального решения. Во-вторых, в рамках модели рационального действующего лица Аллисон рассматривает проблемы в один момент времени, тогда как результаты выбора политического решения, даже в период самого острого кризиса, почти обязательно будут иметь последствия и в дальнейшем. В-третьих, Аллисон не учитывает проблему неопределенности при рациональном выборе.

В свою очередь, Б. Чайлдресс и Дж. Ахарт считают, что «успехи в исследовании процесса принятия решений по национальной безопасности приводят к очевидному выводу, что организационно-бюрократические модели политики Аллисона не исчерпывают теоретических объяснений того, кем и чем определяется политика безопасности США»⁸. Склоняясь к когнитивной модели в исследовании процесса принятия внешнеполитических решений, данные авторы в то же время отмечают, что критика выводов Аллисона нисколько не умаляет принципиальности и пользы его работы. Она лишь побуждает уделять больше внимания роли и влиянию высшего руководителя, принимающего решения, в частности влиянию различных индивидуальных стилей, пониманию и оценке предпочтений, а также психологическим реакциям на огромный объем получаемой информации и ее противоречивый характер.

Действительно, в последние годы наблюдается возрождение интереса к исследованиям междисциплинарного характера, рассматривающим внешнеполитическое решение как итог сложного взаимодействия самых разных факторов, среди которых далеко не последнее место занимают и личные качества его субъектов, и стремления человеческого разума к простоте, последовательности и устойчивости структуры принимаемого решения. Вместе с тем выбор той или иной модели во многом зависит от цели и задач исследования. В конечном счете они не столько исключают, сколько дополняют друг друга, поэтому наиболее полные и глубокие исследования возможны на основе комбинирования всех известных моделей. Однако следует признать, что такая задача чрезвычайно сложна по причине большого количества и сложности переменных, которые исследователь должен принимать во внимание. [с.270]

Примечания

¹ См., например: Bosc R. Sociologie de la paix. P., 1965; Braillard Ph., Djalili M.R. Les relations Internationales. P., 1988.

² См., например: Simon H. Rational Choice and the Structure of the Environment // Psychological Review. 1956. Vol. LXIII.

³ См.: Greenstein F. Personality and Politics. Chicago, 1969.

⁴ См.: Shapiro M., Bonham M. Cognitive Process and Foreign Policy Decision-making // International Studies Quarterly. 1973. Vol. XVII.

⁵ См.: Neustadt R. Alliance Politics. N.Y., 1970.

⁶ Allison G. Essence of Decision. Boston: Little, Brown, 1971.

⁷ См.: Bendor J., Hammond T. Rethinking Allison's Models // American Political Science Review. 1992. Vol. 86. №2.

⁸ См.: Childress В., Ahart J. Allison Revisited: Senior Leaders Do Make a Difference. Newport, RI: The United States Naval War College, National Security Decision Maring Department. 1997. 87. PMI 3–3.

Аллисон Г.Т.

Концептуальные модели и кубинский ракетный кризис¹

Кубинский ракетный кризис представлял собой событие, чреватое серьезными последствиями. В течение тринадцати дней в октябре 1962 г. существовала большая, чем когда-нибудь раньше в истории, вероятность внезапной гибели огромного числа людей. Если бы случилось худшее, погибли бы сто миллионов американцев, более ста миллионов русских и миллионы европейцев, так что все прежние природные бедствия и акции бесчеловечности показались бы незначительными. Учитывая вероятность катастрофы – а Президент Кеннеди считал, что она составляет «от 1:3 до 1:1», – весьма впечатляет то, что нам удалось избежать ее. Это событие символизирует главнейший, хотя лишь отчасти осмысливаемый факт относительно нашего существования. То, что из-за определенных решений и действий национальных правительств могли бы наступить подобные последствия, обязывает исследователей государственной деятельности, а также участников процесса государственного управления серьезно задуматься над этими проблемами.

Для лучшего понимания кризиса необходимы большой объем информации и глубокий анализ имеющихся данных. Содействовать решению этой задачи – одна из целей настоящего исследования. Заметим, что в данной работе ракетный кризис служит прежде всего материалом для более общего анализа. Мы исходим из предпосылки, что значительное улучшение нашего понимания подобных событий коренным образом зависит от большего осознания исследователем тех позиций, с которых он подходит к анализу. То, что каждый исследователь видит и считает важным, является производным не только от сведений о событии, но и от «концептуальных линз», через которые он их рассматривает. Главная цель статьи – рассмотреть некоторые основные предположения и категории, используемые исследователями при осмыслении [с.271] проблем поведения государств, особенно во внешнеполитической и военной сферах.

Наш общий тезис можно свести к трем утверждениям:

1. Исследователи осмысливают проблемы внешней и военной политики большей частью с позиций по умолчанию принятых концептуальных моделей, важных для определения сути их представлений.

Хотя результаты современных исследований внешней политики не отличаются ни систематичностью, ни убедительностью, при тщательном анализе объяснений, даваемых исследователями, выделяется ряд сходных основных моментов. В объяснениях, выдвигаемых отдельными исследователями, есть поддающиеся предсказанию, регулярно повторяющиеся черты. Возможность предсказать их свидетельствует о наличии определенной подструктуры. Их повторяемость отражает исходные позиции исследователя: какую задачу он хочет решить, к какой категории он причисляет рассматриваемые проблемы, какого типа сведения считает относящимися к делу и какие факторы – обусловливающими события. Первое утверждение заключается в том, что группы подобных взаимосвязанных исходных позиций образуют основные рамки исследования или концептуальные модели, при помощи которых исследователи и ставят вопросы, и отвечают на них: Что произошло? Почему случилось данное событие? Что произойдет в будущем? Такие исходные позиции очень важны для выработки объяснений и прогнозов, поскольку исследователь, пытаясь объяснить конкретное событие, не может просто описывать всю обстановку в мире, приведшую к данному событию. Логика объяснения требует, чтобы он выделил относящиеся к делу, важные факторы, обусловливающие событие. Кроме того, согласно логике прогнозирования, большое значение придается тому, чтобы исследователь суммировал различные факторы в зависимости от их влияния на рассматриваемое событие. Концептуальные модели помогают исследователю определить размер ячеек сети, через которую он пропускает материал, чтобы объяснить конкретное действие или решение, а также подсказывают ему, в какой пруд и на какую глубину забросить сеть, чтобы поймать нужную рыбу.

2. Большинство исследователей объясняют (и прогнозируют) поведение национальных правительств, применяя различные формы одной основной концептуальной модели, именуемой здесь моделью рациональной политики (модель I).

Исходя из этой концептуальной модели, исследователи пытаются объяснить события как более или менее целенаправленные действия единого государственного организма. Для этих исследователей задача объяснения заключается в том, чтобы показать, почему государство [с.272] или правительство могло выбрать рассматриваемое действие, учитывая стоящую перед ним стратегическую проблему. Например, занимаясь проблемой, связанной с установкой Советским Союзом ракет на Кубе, исследователи, пользующиеся моделью рациональной политики, стремятся показать, что эта акция была разумной с точки зрения Советского Союза, потому что отвечала его стратегическим целям.

3. Совершенствовать объяснение и прогнозирование позволяют две «альтернативные» концептуальные модели, именуемые здесь моделью организационного процесса (модель II) и моделью бюрократической политики (модель III).

Стандартные исходные концепции полезны во многих отношениях, но имеются убедительные данные в пользу их дополнения, если не замены, концепциями, сосредоточивающими внимание на крупных организациях и политических деятелях, участвующих в политическом процессе. Использованная в модели I посылка, по которой важные события имеют важные причины, т.е. монолиты² совершают важные действия по серьезным причинам, должна быть уравновешена признанием следующих факторов: а) монолиты – «черные ящики», скрывающие различные шестеренки и рычаги весьма расчлененного механизма принятия решений, и б) важные действия есть следствие бесчисленных и зачастую противоречивых малых действий, которые совершают отдельные лица на разных уровнях бюрократических организаций, руководствуясь различными, лишь частично согласующимися понятиями о национальных целях, целях организации и политических началах. Базу для модели II составляет достигнутый за последнее время прогресс в области развития теории организации. То, что модель I определяет как «действия» и «выбор альтернативы», моделью организационного процесса характеризуется как продукция больших организаций, функционирующих в соответствии с определенными постоянными нормами поведения. Столкнувшись с фактом установки советских ракет на Кубе [с.273] , исследователи, руководствующиеся моделью II, выявляют соответствующие организации и показывают, какого типа организационное поведение привело к этой акции. Модель III сосредоточивает внимание на внутренней политике правительства. То, что происходит в международных отношениях, рассматривается, согласно модели бюрократической политики, не как следствие сбора альтернатив и не как продукция, а как результат различных перекрещивающихся игр по ведению торга лицами, занимающими разное положение в иерархии государственного аппарата. Столкнувшись с проблемой размещения советских ракет на Кубе, исследователь, придерживающийся модели III, вскрывает представления, мотивы, позиции, силу и маневры главных игроков, обусловивших данный результат.