Возникновение сети «перестраховочных» договоров против Японии
Геополитический сдвиг, вызванный выпадением Китая из зоны влияния США, создал необходимость восстановить устойчивость региональной подсистемы в условиях, когда уже было нельзя рассчитывать на сотрудничество с Пекином и даже приходилось преодолевать его противодействие. Взаимное раздражение между СССР и США, в годы корейской войны переросшее во враждебность, утвердило американскую администрацию во мнении об уместности решений о региональном устройстве, принятых без участия СССР.
1951 год в структурном отношении был для региона рубежным. С него начался период интенсивного формирования региональных союзов двустороннего и многостороннего уровня, своего рода «блокомания», характерная для 50-х годов. На сентябрь 1951 г. в Сан-Франциско была назначена конференция для подписания мирного договора с Японией. Одновременно США намеревались заключить с Токио двусторонний договор об основах отношений. Процесс нормализации отношений с Японией был главным звеном в цепи усилий, призванных восполнить «потерю Китая». Хотя полностью это было вряд ли возможно, новая Япония могла стать важным партнером США. Поворот в партнерству с Японией был концептуально значимым. А.Ириэ справедливо заметил, что об ялтинском порядке применительно к региону после 1951 г. можно говорить условно, так как в том виде, как он обсуждался в Ялте в 1945 г., этот порядок базировался на идее «сильного Китая», а Сан-Францисский порядок, каким он оказался на самом деле, строился вокруг неугрожающей, подконтрольной в военном отношении и экономически сильной Японии.
Как отмечалось, мирный договор с Японией в конце 40-х годов не мыслился американскими политиками в отрыве от других договоренностей, призванных образовать правовую базу для американского присутствия в Восточной Азии. «Япония как единственная индустриальная страна Азии считалась вероятным объектом советских агрессивных посягательств, - отмечает Р.Скалапино, добавляя с меньшим пафосом, но откровенно, - кроме того, американские должностные лица считали ее жизненно важным звеном и северным устоем островного периметра обороны США вдоль континентальной Азии»8. В официальных документах взгляды выражались более категорично. «Безопасность Японии настолько важна для позиций США в зоне Тихого океана, что Соединенные Штаты будут сражаться, чтобы предотвратить захват или установление контроля враждебных сил над любой частью Японии»9, - подчеркивалось в меморандуме СНБ. И далее: «Сильная, стабильная и независимая Япония, восстановленная для влиятельной роли в Азии, могла бы стать наиболее эффективным азиатским союзником Соединенных Штатов»10.
Но урегулирование с Японией было невозможно без взаимопонимания с некоммунистическими государствами, пострадавшими от японской агрессии и опасавшимися восстановления ее мощи в будущем. Эти страны настороженно воспринимали мысль о «возвращении Японии в содружество наций» и не во всем принимали идею будущего американо-японского двустороннего договора - тайны из его подготовки не делалось. Поэтому, разрабатывая проекты партнерства с Токио, США готовились и к заключения антияпонских договоров с Австралией, Новой Зеландией и Филиппинами.
Главный из них, Договор безопасности между Австралией, Новой Зеландией и США (АНЗЮС), был подписан 1 сентября 1951 г. в Сан-Франциско. Он предусматривал взаимодействие сторон в опасных ситуациях: согласно ст. 3 стороны должны были консультироваться между собой по поводу возможных угроз, а согласно ст. 4 они обязывались «действовать с тем, чтобы противостоять общей угрозе в соответствии с конституционными процедурами каждой стороны». Участники договора признавали, что «вооруженное нападение на одну из сторон в зоне Тихого океана представляло бы опасность для его собственного мира и безопасности»11. Хотя в тексте не было прямого указания на Японию как потенциальный источник угрозы, с точки зрения Австралии и Новой Зеландии, он гарантировал их именно против нее - такова была цена согласия этих стран поддержать США в вопросе мирного урегулирования с Токио.
Договор АНЗЮС послужил образцом для всех последующих военных договоров США в азиатско-тихоокеанском регионе, и поэтому cтоит остановиться на нем подробнее. Это был относительно «слабый» договор, если за стандарт «сильного» считать, например, договор НАТО. Данное обстоятельство проявлялось в неопределенности механизма «запуска» договора. В тексте Североатлантического пакта (ст. 5) прямо говорится: «...Вооруженное нападение на одну или более сторон в Европе или Северной Америке будет считаться вооруженным нападением на всех их вместе; ...и если такое вооруженное нападение произойдет, то каждая из сторон ... окажет помощь стороне или сторонам, подвергшимся нападению посредством немедленного (курсив - А.Б.) принятия индивидуально или совместно с другими сторонами мер, которые окажутся необходимыми, включая применение вооруженной силы...»12 Ничего подобного в договоре АНЗЮС нет. Есть лишь упоминание о необходимости принятия неких мер для «противостояния» агрессии.
Договор НАТО предусматривает немедленные действия стран-участниц, тогда как договор АНЗЮС отсылает к конституционным процедурам, предусматривающим в демократических странах сложный процесс принятия решений о направлении войск за рубеж или ввода их в действие в случаях, когда речь не идет о нападении на национальную территорию самого государства, принимающего решение. Договор АНЗЮС не был, конечно, просто консультативным пактом. Но он вряд ли мог служить орудием агрессии без длительной, непростой и заметной извне подготовки как в организационном, так и политико-юридическом отношении. Он только, по сути дела, гарантировал обязательство США вступить в обсуждение конкретных форм военного сотрудничества при возникновении опасности. Вместе с тем, он связывал Австралию и Новую Зеландию обязательством, как минимум, оказывать вспомогательную поддержку Соединенным Штатам в случае конфликта на Тихом океане или в Тихоокеанской Азии.
Важно, что договор (ст. 5) определял в качестве объектов, подлежащих защите, не только национальную территорию, но и вооруженные силы, морские и воздушные суда стран-участниц в зоне Тихого океана, включая, как явствовало из преамбулы, американские войска, расположенные на Филиппинах, в Японии, на архипелаге Рюкю и в других районах «на японской территории и вокруг нее», где они могли быть размещены в интересах поддержания мира и безопасности в «зоне Японии»13. Как представляется, с таким расширительным толкованием сферы действия договора и была связана его юридическая аморфность. Стремясь заручиться поддержкой США, Австралия и Новая Зеландия одновременно с полным основанием (в условиях продолжавшейся войны в Корее) опасались быть втянутыми в конфликт, участие в котором не соответствовало их устремлениям.
Нейтрализация подозрений некоммунистических стран в отношении Японии не решила для США всех проблем. Москву так же беспокоила перспектива американо-японского союза. Советский Союз возражал против отстранения его представителей от выработки текста договора, отказа США пригласить в Сан-Франциско делегацию КНР. США рассчитывали, что СССР вообще откажется от участия в конференции, но они не исключали и обратного. Предвидя попытки Москвы добиться изменения текста договора непосредственно в ходе заседаний, США проделали огромную работу по предварительному согласованию своего проекта со странами, приглашенными к подписанию договора.
С сентября 1950 г. деятель республиканской партии (будущий государственный секретарь) Дж.Ф.Даллес по поручению администрации демократов в течении почти года ездил по азиатским, европейским и американским столицам, где уточнялись и переделывались положения документа14. К открытию заседаний основная часть пожеланий участников была учтена, и призыв СССР начать обсуждение текста заново поддержки не получил. Столкнувшись с бойкотом, Советский Союз подписывать мирный договор отказался, на много лет заблокировав возможность полноценной юридической нормализации отношений с Японией. Из 52 стран, участвовавших в Сан-Францисской конференции 4-8 сентября 1951 г., договор не подписали СССР, Польша и Чехословакия. Ни КНР, ни Тайвань на конференцию приглашены не были, поскольку все страны-участницы поддерживали отношения с разными китайскими режимами, и появление представителей только одного «из Китаев» могло вызвать нежелательные разногласия. Индия не прислала своего делегата, сочтя условия проекта слишком суровыми по отношению к Японии, а Бирма не направила своего представителя, найдя их, напротив, слишком мягкими.
Мирное урегулирование с Токио устранило препятствие для заключения американо-японского договора о гарантии безопасности, который был подписан на следующей день после мирного15. Как и предполагалось, он предусматривал делегирование Японией Соединенным Штатам права защищать ее. По прилагавшемуся к договору административному соглашению США получили право размещать вооруженные силы в Японии и вокруг нее, если это было необходимо для обеспечения мира и безопасности на Дальнем Востоке.
Следующим, после АНЗЮС, шагом, уравновешивающим американо-японское партнерство, было подписание в конце 1951 г. Договора о взаимной безопасности между США и Филиппинами. Он был идентичен договору АНЗЮС. Американо-филиппинский договор о взаимной безопасности составлял единый комплекс с Договором об основах отношений между двумя странами от 4 июля 1946 г., который (ст. 1) оговаривал право Вашингтона использовать базы на Филиппинах «в интересах взаимной защиты США и Филиппинской Республики»16.
Таким образом, в последние годы правления администрация Г.Трумэна сделала важные шаги к формированию новой системы региональных отношений. Ее элементом должно было стать военно-политическое сотрудничество тихоокеанских стран с США, опираясь на которое Вашингтон рассчитывал предупредить изменение соотношения региональных позиций, которое сложилось к началу 50-х годов. Эти договоры прежде всего воплощали подведение итогов Тихоокеанской войны. В интерпретации угроз они были, скорее, обращены в прошлое, чем ориентировали на настоящее. Можно согласиться с мнением исследовавшего этот вопрос Ральфа Клофа, который считает: «...Договоры безопасности с Филиппинами, а также Австралией и Новой Зеландией были направлены на обеспечение американской помощи на случай возобновления японской агрессии. Следовательно, эти договоры нельзя считать результатом Корейской войны, да и в целом система договоров в тот момент никак не считалась барьером против коммунизма»17.
В контексте нейтрализации японской опасности уместно рассмотреть еще два документа - советско-китайский договор 1950 г. и советско-японскую декларацию о нормализации отношении 1956 г. Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи СССР с КНР, в сущности, развивал идеи, заложенные в договоре 1945 г. между Советским Союзом и правительством Чан Кайши. Правда, он продвигал отношения между двумя странами существенно дальше, поскольку прямо предусматривал обязательство сторон оказывать вооруженную поддержку друг другу в случае возникновения войны.
Вместе с тем, договор сохранял прежнюю нацеленность СССР на отношения с Китаем как барьером против угрозы с юга. Как представляется, изначально этот договор для СССР был прежде всего антияпонским. В начале 1950 г., когда он был подписан, о японо-американском союзе речь шла только как о версии. Трудно было представить и характер будущего японо-американского договора как полностью лишающего Японию самостоятельной военной роли. Еще труднее было признать это. Логичнее было предположить, что источником опасности будет ремилитаризация Японии - ведь советская дипломатия в Восточной Азии тяготела к аналогиям с Европой, а ситуация вокруг послевоенной Западной Германии развивалась именно по такому сценарию. Тезис об опасности японского милитаризма был официальным аргументом советских политиков до «перестройки» (1985-1991 гг.)18.
Представляется, что восприятие в США советско-китайского договора как антиамериканского - продукт переосмыслений, импульсом которых была демонизация КНР американской пропагандой в условиях антилиберальной истерии маккартизма. Японская сторона отдавала себе отчет в том, что именно Япония является гипотетическим противником, который имеется в виду в советско-китайском договоре. Его антияпонского компонента никогда не теряла из виду и китайская сторона, которая должна была денонсировать советско-китайский договор 1950 г., когда в 1978 г. она приняла решение заключить договор о мире и дружбе с Японией. Конечно, советско-китайский договор означал, что СССР не останется безучастным в случае китайско-американского конфликта. Однако это признание не дает оснований однозначно судить о том, какими могли быть реакции Советского Союза в таком случае. Многое зависело бы от того, насколько масштабным мог быть удар со стороны Соединенных Штатов. Во всяком случае, поведение СССР в период Тайваньского кризиса 1958 г., о чем будет сказано ниже, не позволяет считать возможную реакцию Москвы экстремальной.
Договор с КНР не казался руководству Н.С.Хрущева достаточным средством нейтрализации Японии. В Москве понимали необходимость нормальных отношений с Токио, которые бы открыли путь к преодолению советско-японского антагонизма. Н.С.Хрущев учитывал подъем национализма в Японии и, следуя своей тактике сотрудничества с азиатским национализмом, предпринял попытку подыграть центробежным тенденциям в японо-американском союзе. При этом учитывалось, что срок действия договора Японии и США истекал в 1961 г., а нарастание антиамериканских настроений в стране, казалось, делало проблематичным его продление.
История переговоров о выработке условий советско-японской декларации, в том числе в части, касающейся территориального урегулирования, описана в ряде работ советского периода, в которых дана вполне адекватная оценка и действий американской дипломатии, помешавшей Японии согласиться с предложенным Советским Союзом компромиссным вариантом решения территориальной проблемы. Стоит только сказать, что декларация 1956 г., вопреки государственной практике ратифицированная парламентом Японии и Верховным Советом СССР, создала разумную основу для переговорного решения остающейся до сего дня актуальной проблемы заключения мирного договора России и Японии. Предусмотренная ею передача двух из четырех спорных островов - Хобомаи и Шикотан - в контексте более широких договоренностей, гарантирующих ненанесение ущерба интересам безопасности России в Северо-Восточной Азии, позволила бы устранить источник региональной напряженности, значение которого при определенных условиях может резко возрасти19.