Публичное право и социальное управление

Независимо от взглядов М. Вебера об имманентной рационально-правовой основе бюрократической организации, закон во всех его многочисленных и разнообразных проявлениях, вне всякого сомнения, является ключевым эле­ментом любой развитой системы социального управления⁴. Закон во всем многообразии его форм представляет собой средство для реализации решений социального управления. Государственные и общественные органы власти и их служащие подлежат юрисдикции судов и трибуналов, аудиторских фирм и организаций, рассматривающих жалобы частных лиц на государственных слу­жащих. Закон представляет собой важную и дорогостоящую форму общественных услуг, как и здравоохранение или социальное обеспечение, поэтому руковод­ство судебными учреждениями, как и направленность их деятельности, долж­ны осуществляться специально для этого созданными учреждениями (в боль­шинстве стран этими вопросами ведают министерства юстиции). Такое поло­жение привело к обострению разногласий по вопросу о соотношении роли органов исполнительной власти и независимости судебных инстанций, как это было недавно в Великобритании (Browne- Wilkinson, 1988; Drewry, 1992b). Управление органами правосудия является одним из вопросов, ответ на кото­рый стремятся дать исследователи, занимающиеся проблемами социального управления.

Публичное право имеет свои пределы в ограничении действий чиновни­ков, но при этом оно остается существенным предметом исследования и прак­тикой социального управления. В своей работе о связи между публичным пра­вом и социальным управлением в США Ф. Купер показывает, что первые академические исследователи в этой области — Ф. Гудноу, В. Вильсон, Э. Фройнд и Дж. Дикинсон — рассматривали социальное управление как явление, беру-

⁴ Рассмотрим, в частности, такие его аспекты, как правовые ограничения и установлен­ные нормы, подразумевающееся уважение к законности и установленным процедурам со стороны государственных чиновников, обеспечение при решении споров процедур рассле­дования и исполнения судебных решений, а также внутренняя логичность судебной прак­тики и следование прецедентам.

щее начало и самым тесным образом связанное с публичным правом. Дей­ствительно, Вильсон считал себя профессором публичного права и вынаши­вал честолюбивые замыслы «основать школу публичного права, в которой основное внимание учащихся уделялось бы изучению управления государ­ством» (Cooper, 1990, р. 256). Как отмечает Э. Дансир (с позиций англичанина), в знаменитом очерке Вильсона «Изучение управления», впервые опублико­ванном в 1887 г., дается рабочее определение социального управления как «скрупулезного и систематического соблюдения публичного права» (Dunsire, 1973, р. 88; Wilson, 1887).

Вслед за Купером этот автор написал очерк о вкладе публичного права в развитие научной дисциплины, изучающей социальное управление в Соеди­ненном Королевстве (Drewry, 1995), в котором высказывал сожаление по по­воду нереализованного потенциала более тесного сотрудничества между юри­стами и государственными чиновниками (Drewry, 1986). Нет смысла повторять здесь его аргументы.

В этой связи особенно заметным становится различие между Великобрита­нией и континентальной Европой. В большинстве европейских стран многие политические выступления строятся на основе юридической лексики, а дея­тельность государственной бюрократии, регулируемая на основе юридических кодексов, регламентируется и применяется административными судами. Как отмечали авторы распространенного в 50-е годы в Великобритании учебника о британских центральных органах власти: «...во всех странах Западной Евро­пы за исключением Великобритании на протяжении столетий сохраняется традиция назначения на наиболее важные в центральных административных органах посты людей [sic}, получивших образование на юридических факуль­тетах университетов... [и, несмотря на некоторые исключения] существует ог­ромная разница между положением юристов в британской бюрократической системе и соответствующих учреждений западноевропейских стран. В первом случае они являются советниками чиновников, во втором — они сами и есть чиновники» (Mackenzie, Grove, 1957, р. 96).

В большинстве случаев чиновник в странах континентальной Европы явля­ется «юристом, специализирующимся в той отрасли права, — а именно, ад­министративном праве, — которая имеет непосредственное отношение к фун­кциям управления» (Sisson, 1959, р. 39). Типичный государственный служа­щий в Великобритании, не имеющий специальной подготовки ни в области права, ни в какой-либо другой профессиональной сфере, таковым, конечно, не является.

Запоздалое развитие административного права в Великобритании отчасти может объясняться сохранением предубеждений, высказанных в свое время Дайси. Он умер в 1922 г., и уже в 20-е годы в работах таких юристов, как сэр С. Карр, У. А. Робсон и Ф. Дж. Порт стали закладываться идейные основы процесса, в ходе которого административное право постепенно завоевывало репутацию особой, пользующейся профессиональным уважением области юридической теории и практики (Сагг, 1921; Robson, 1928; Port, 1929). Этот процесс усилился после второй мировой войны, а в 50-е годы интерес к отдельным проблемам административного права возрос еще больше.

Первые британские специалисты по административному праву подчерки­вали важность осуществления судебного контроля над правительством. Тем не менее, как заметил Ф. Ридли, «в британской политической традиции глубоко укоренилась и наложила отпечаток на строй мышления англичан идея о "по-

литической", нежели о "юридической" защите граждан от административного произвола» (Ridley, 1984, р. 4). Поэтому в ходе развернувшихся дебатов о состоянии административного права, достигших особой остроты в 40—50-е годы, о судебном процессе как таковом речь практически не шла.

Тогдашняя дискуссия, связанная с вопросами удовлетворения жалоб граж­дан, касалась внесудебных аспектов административного права: администра­тивных трибуналов, проведения расследований и возможности создания спе­циальной организации, сотрудники которой занимались бы рассмотрением жалоб граждан на злоупотребления властью со стороны служащих ее цент­ральных органов. Обсуждение последнего вопроса завершилось в 1967 г. при­нятием Акта о создании парламентского наблюдателя, в соответствии с кото­рым был создан институт омбудсменов, в чьи функции входило расследова­ние жалоб на злоупотребления властью со стороны центральных органов вла­сти (Stacey, 1971; Gregory, Hutchesson, 1975). Парламентский наблюдатель по административным вопросам действует в конституционных рамках на правах министра, подотчетного парламенту. Эта роль всегда рассматривалась как до­полнение, а не замена традиционной роли члена парламента, ответственного за изучение поступающих жалоб. Многие ученые, писавшие в тот период об административном праве были склонны думать, что происшедшие сдвиги от­носятся скорее к ведению политической науки, чем права.

Несмотря на то что в британских учебниках по административному праву, которых существует великое множество, все еще настаивается на применении судебного надзора, но во многих достаточно освещаются и внесудебные сред­ства, которые берут на себя труд политического урегулирования. Специалисты в области публичного права провели полезную работу в пограничной зоне, расположенной на стыке права и политической теории (Longhlin, 1992). Так, один из авторов этого направления, П. Крейг, придерживающийся англо­американской компаративистской позиции и написавший энциклопедичес­кий обзор огромного числа специальных исследований, полагает, что зани­маться изучением публичного права вообще не имеет смысла до тех пор, пока не будет четко определена природа той политической теории, на основе кото­рой можно проводить такого рода исследования (Craig, 1990). Книга П. Беркиншоу и сборник под редакцией Дж. Ричардсона и Г. Дженна — два удачных примера исследований современных британских специалистов в области пуб­личного права, которые рассматривают основные проблемы административ­ного права в более широких политических и теоретических рамках (Birkinshaw, 1985; Richardson, Genn, 1994).

В последние годы система судебного контроля за административной дея­тельностью в Великобритании понемногу развивалась, некоторые из проце­дурных реформ облегчили доступ судебных и административных органов к участию в разбирательстве тех дел, которые ранее рассматривались преимуще­ственно членами специальной группы судей Верховного Суда, чьи имена зане­сены в «Королевский список занимаемых постов». В рамках проекта по публич­ному законодательству ряд академических юристов (таких, как М. Санкин) предприняли попытки изучить, как работает судебный надзор и каковы ре­зультаты его деятельности⁵. Однако эта тематика еще не затронула интересов большинства политологов.

⁵ Sunkin, 1987; 1991а; 1991Ь; Le Sueur, Sunkin, 1992; Sunkin,et at., 1993.

Во многих странах действующая старыми методами государственная ад­министрация уступает место новому, ориентированному на рыночные отно­шения стилю государственного управления, при котором сокращается бю­рократический аппарат, а осуществление услуг общественного характера пе­редается в частные руки и предоставляется на контрактной основе. Такие перемены имеют весьма существенные правовые и конституционные по­следствия, которые еще не получили всесторонней оценки. Что касается ака­демической литературы, то в ней, и главным образом в юридической, лишь недавно началось обсуждение некоторых из них (Baldwin, McCrudden, 1987; Harden, 1992).