Власть и реформы при петре великой 2 страница

мов аристократии постепенно вылилагь ^{ралЬНых съездов и сей}"

странах учреждений типа <<палат™_Эп1°^{РГаНИЗацИЮ В разных}

вошли как в систему сословного поелстяа ' ^КОтоР^ые органично

равления, так и всего политического пе_Ж^{ЛЬСТва И высшег}« Уп-

тре - от абсолютизма до п1рла_ме™ого^{ИМа В Щи}Р°^ком его спек-

дума, состоявшая из служил^ ладей _Вы„^{ПРаВЛеКИЯ}- ^БояР^ска* *е

движенцев из дворянских низоП одар^Г™ ^{РаНГЗ> РВДКИХ ВЫ}-

венников царя и царицы, - всех вмргтр ^пР^иказных, родст-

так и не стала органом сословного npSL**™°^ne* ^госУД^аРевых»,

ким она не могла потому, что в допетоовс - d ^{ЬСТВа> А стать та}"

жилось сословного строя. Допетровской России так и не сло-

Одновременно Боярская дума не пп_М,

ческое учреждение типа высшего ™_а3а ^а°^Ь " ^{В бюрокра}™-
------------------------------------------ i-шего приказа! или постоянного совета

Пг

С 391

9

XV с 4-е 122

исТории русского пр^_

⁷^

начальствующих служилых людей, который координировал бы де­ятельность приказов, хотя появление Расправной палаты как по­стоянного «судебного департамента» Думы свидетельствовало о том, что движение в этом направлении происходило. Было бы ошибочно считать, что Дума была чистой фикцией и ничего не решала. В Думе обсуждались важнейшие государственные дела, и не всегда она просто «проштамповывала» резолюцией «государь указал, а бояре приговорили» все бумаги, что в нее приносили приказные. Но тем не менее Дума не превращалась в высший бю­рократический орган по той же причине, по которой она не стала русской «палатой пэров»: _ этому препятствовало самодержавие. Его деспотическая природа, уходящая корнями более к власти монгольских ханов, чем к власти древнерусских князей эпохи Ки­евской Руси, никогда не допускала ни «палаты пэров», ни тех бю­рократических институтов, которые можно было бы называть «от­ветственным министерством», советом министров. История рус­ских средневековых институтов — в том числе и Боярской думы — полна противоречий, исключений, но все же главная особен­ность деятельности Думы состоит в том, что она работала при царе, который «с бояры думу думал». И хотя известны случаи са­мостоятельных заседаний Боярской думы, тем не менее на время отъезда из Кремля царь, как правило, назначал специальную бо­ярскую комиссию, которой поручалось ведать делами, обеспечи­вать безопасность государства, сноситься с ним, причем такая ко­миссия назначалась не только на время дальних походов царя, но даже на те несколько часов, когда государь спускался с «Верху» на лед Москвы-реки в день Водосвятия. Кроме того, при всем ува­жении царей к традициям предков, все же главные вопросы реша­лись не на этих заседаниях, а в узком кругу «ближних людей», любимцев, в личных покоях царя. И когда заходила речь о том, кому «вручать государство» на время своего отсутствия, государь не колебался — самым надежным, доверенным людям, знающим то, что не ведомо сотне бояр и других думных чинов. Они-то и входили в боярскую комиссию, остававшуюся в «Верху» «беречь государство». По возвращении царя такие комиссии распускались и возобновлялась обычная практика заседаний Думы.

Петр I поначалу мало чем отличался от прежних правите­лей — на время отлучек из столицы он так же оставлял вместо себя боярскую комиссию. Но в начале XVIII в. произошли изме­нения, которые коснулись и Боярской думы, и боярской комиссии. С началом войны стало нормой отсутствие государя в столице, т. е. нарушался главный принцип работы Думы при государе. В то же время Петр I не доверял многим боярам, он мог положиться в Ду­ме только на несколько человек. Поэтому Петр I уменьшил число и важность «поручений» Думе, перенеся всю тяжесть координации управления на другую структуру власти. Сама же Боярская дума, ослабленная «чистками», постоянным отсутствием многих своих членов, выполнявших важные царские поручения, естественной Убылью, к 1704 г. прекратила свою деятельность, передав ее уже новому учреждению.

Такой новой структурой власти, новым учреждением стала упомянутая выше боярская комиссия. Только в отличие от пред­шественников Петр I назначал в нее не одних только думных чи­нов, а преимущественно руководителей важнейших ведомств, сре­ди которых, естественно, были и бояре. Все члены комиссии стали называться по-новому: «господа правительствующие», «минист­ры». С начала Северной войны комиссия превращается, в сущно­сти, в постоянное учреждение. В 1701 г. эта комиссия, которую все чаще называют «Консилией министров», заседает в помеще­нии расположенной в Кремле Ближней канцелярии — счетно-ре­визионного органа приказного типа, располагавшего сводными данными о финансах страны и необходимым для работы «Конси-лии» штатом приказных. В отличие от Думы процесс бюрократи­зации нового органа пошел стремительно: стабилизировался со­став «Консилии», сложилось ее делопроизводство, был установлен режим работы, определены (бюрократические по своей сути) принципы ответственности ее членов за конкретное дело. Самое же главное состояло в том, что «Консилия» нужна была царю как координатор деятельности государственных учреждений, центр, куда сходились все нити управления. Поручая «Консилии» эту функцию, без которой было уже невозможно управление, Петр I предоставил ей весьма широкие административные права, подчи­нил ей приказы, фактически превратив новое учреждение в выс­ший для центрального аппарата орган власти. В 1707 г. именно в связи с работой «Консилии» появился знаменитый указ Петра I об обязательной подписи министрами своих решений, «ибо сим вся­кого дурость явлена будет».⁹

«Консилия министров» просуществовала до 1711 г., когда воз­ник Правительствующий Сенат. В указах о его образовании за­метны как элементы старого порядка, так и упрочившиеся за годы существования «Консилии» принципы нового управления. Так, первые видны в том, что Сенат создавался как типичная боярская комиссия на время отсутствия государя в столице (весной 1711 г. Петр I отправился на войну с Турцией): «Определили быть для отлучек наших»,¹⁰ и одновременно, уже по первым указам о Се­нате, видно, что новое учреждение создается надолго, точнее — навсегда, и делалось это сразу же с большим размахом.

Впрочем, противоречие это кажущееся, ибо доминантой разви­тия власти на всех этажах самодержавной России в течение не­скольких веков было то, что она строилась не по принципу деле­гирования ее в целом, а исключительно по принципу поручений, когда государь «указывал» служилым людям, «государевым холо­пам», «быть у его, государя, дел». Могли меняться формы, назва­ния, функции учреждений, они могли быть единоличными или коллегиальными, но суть оставалась прежней — государь ни с кем своей власти не делил, а за выполнение какого-нибудь государева, временного или постоянного, дела, поручения, давал награду —

⁹ Письма и бумаги Петра Великого. Пгр., 1918. Т. 6. № 2027. ¹⁰ Воскресенский Н. А. Законодательные акты Петра I. M.; Л., 1945. Т. 1. (Далее: ЗА). № 240, 242. С. 197, 200.

жаловал своим государевым жалованием служилого, будь то подь­ячий или генералиссимус. Отношение к службе, давно ставшей по­стоянной и рутинной, но понимаемой как государево поручение, постойное награды в виде жалования, сохранялось долго. По край­ней мере до середины XVIII в. служащие Сената и коллегий, как и их предшественники, приказные люди XVII в., не получали за свою работу оплату назначенную, а просили императора (импе­ратрицу) всякий раз «пожаловать, выдать мне, твоего, государь (государыня), жалованья».

В первых указах в Сенате был сразу же установлен персональ­ный состав учреждения (причем в него вошли и некоторые члены «Консилии»), строго регламентирован режим его работы, система делопроизводства и формуляры документов, установлен порядок рассмотрения дел. Впервые в русской истории была введена при­сяга служащего. Но самое важное нововведение заключалось в том, что указ Петра I от 5 марта 1711 г. устанавливал в системе работы Сената новый, неведомый ранее принцип коллегиальности с правом «протестации» для тех сенаторов, кто был не согласен с общим решением. В отличие от Боярской думы или «Консилии» Сенат получает в свое ведение огромный штат служащих, вошед­ших в особую Канцелярию Сенатского правления, которая втяну­ла в свои отделения — «столы» — большое количество приказньус из различных приказов. Мы не располагаем свидетельствами того, что при создании Сената Петр I пользовался какими-либо запад­ноевропейскими образцами, но само название учреждения, прин­цип коллегиальности, положенный в основу его деятельности, а также некоторые другие факты говорят о том, что' идея Сената пришла с Запада, хотя ни на один из существовавших тогда в Европе высших правительственных органов он не был похож.

С созданием Сената закончился первый, начатый на рубеже XVII—XVIII вв., этап государственных реформ, существенно из­менивший аппарат власти. С началом Северной войны и ростом нагрузок на все системы власти начали выходить из строя и низо­вые звенья управления — уездная администрация. Она оказалась не в состоянии выполнить то, что поручалось ей верховной вла­стью, особенно когда шла речь-о бесчисленных денежных, нату­ральных, отработочных, рекрутских повинностях населения уез­дов. Прямым следствием этого стал кризис, выразившийся в не­хватке денег, людей и всего необходимого для армии, росте недоимок по различным выплатам налогов, что было результатом не только обеднения плательщиков, но и неэффективности работы уездной администрации. Петр I, верный своим излюбленным чрезвычайным принципам управления, широко использовал по­сылку уполномоченных — гвардейцев, которые с помощью гроз­ных царских указов, а иногда и рукоприкладства выколачивали из местной администрации недоимки.

Однако было ясно, что таким'образом долго страной управлять невозможно. В декабре 1707 г. появился указ Петра I об образо­вании губерний — новой системы местного управления. Сначала были образованы шесть губерний (Московская, Киевская, Смо­ленская, Азовская, Казанская, Архангелогородская), потом к ним

присоединились Ингерманландская (Петербургская) и Сибирская, а из Казанской выделились две новые — Нижегородская и Астра­ханская. Итого — 10 губерний.

Этот указ решил не только судьбу уездов, которые отныне ста­ли более мелкой административной единицей, но и судьбу почти всех приказов — центральных органов власти. С образованием гу­берний были ликвидированы территориальные приказы, ведавшие ранее окраинными областями государства. Сильнейший удар в хо­де областной реформы был нанесен по некоторым отраслевым об­щероссийским приказам. Ратуша, Поместный, Земский и другие приказы превратились в отделения Московской губернской канце­лярии, так как их власть распространялась преимущественно на густонаселенный Центр, который теперь охватила огромная Мос­ковская губерния. Если же власть приказов выходила за ее грани­цы, то она переходила к другим губерниям.

С образованием губерний реформа местного управления к 1710 г. не была завершена. Отчетливо шел направляемый Пет­ром I процесс усиления местной администрации. Губернии при­няли от центральных органов огромную власть над территория­ми. Постепенно стал разрастаться штат новой администрации: у губернатора появились помощники, обширные канцелярии. Обер-комендант руководил военными делами губернии, обер-ко-миссар — финансовым управлением по сбору с населения нало­гов, ландрихт был старшим по делам правосудия. С 1712 г. гу­бернское управление становится трехчленным: губерния делится на провинции, а провинции — уже на уезды, где сидели не ста­рые воеводы, а новые военные чиновники — коменданты. Важно заметить, что всюду соблюдался принцип единообразия, строгая иерархичность, соподчиненность органов власти. Во главе губер­ний назначались ближайшие сподвижники Петра I, власть их была во много раз больше власти прежних воевод. Губернаторы не подчинялись никому, кроме царя, и тем самым выполняли роль своеобразных сатрапов на части территории царства. Есте­ственно, речь шла не о децентрализации страны и не о децен­трализации верховной власти, а лишь о видоизмененной системе «поручений».

Из документов царствования Петра I хорошо видно, что вся реформа местного управления была продиктована преимущест­венно потребностями военного времени. Реформированное управ­ление должно было обеспечить прежде всего нужды армии. При создании губерний были определены их бюджеты, намечены при­оритетные «статьи» общегосударственных расходов, которые в со­ответствии с установленной пропорцией возлагались на губернии. «Статьи» были такие: дипломатия, армия, артиллерия и флот. Но Петр I этим не ограничился. 1 февраля 1711 г. он распорядился «разделить по губерниям полки» и даже сменить их прежние на­звания (по именам командиров) на топонимические — по назва­нию тех губерний или городов в них, к которым их приписали. Так губернское управление оказалось жестко привязано к адрес­ной системе финансирования. При каждом полку находился свой губернский комиссар, который следил за исправностью и

комплектностью обмундирования, припасов, штатным наличием фдей и лошадей. Он же ведал и полковой кассой, которая попол­нялась из присылаемых сборов «его» губернии. Губернские комис­сары были низшими чиновниками вновь созданного института кригс-комиссариата, во главе которого стоял главный комиссар — обер-штерн-кригс-комиссар. Он, как правило, находился в дейст­вующей армии, но его Кригс-комиссариатская контора была при Сенате. Образование новой конторы произошло весной 1711 г. — почти одновременно с образованием Сената. В этом-то и состоял весь выявившийся только в 1711 г. смысл реформы: две вновь со­здаваемые системы — губернская и сенатская — замкнулись в единое целое. С образованием Сената губернии были подчинены ему, как и оставшиеся приказы, главные из которых ведали воо­руженными силами и внешней политикой. Новая военно-админи­стративная структура власти, возникшая в ходе реформ 1700— 1711 гг. (с некоторыми модификациями в последующие годы), функционировала достаточно успешно. Во всяком случае выиграть Северную войну удалось, несомненно, с помощью и этой работав­шей на армию системы управления. А дальше предстояло заме­нить временные постройки постоянными сооружениями.

* * *

В указе 19 декабря 1718 г. Петр I объявил о начале нового цик­ла реформ, признавая, что они являются следствием завершения Северной войны и создания мощной армии, на что не без успеха были направлены все силы реформатора. Теперь необходимо было коренным образом реформировать, или, по терминологии Петра I, «в такой же порядок привесть», гражданскую сферу управления, и начало этому положила коллежская реформа.¹¹ В том же уезде Петр I отчасти отмечает причины начатой реформы управления: несовершенство приказной структуры, злоупотребления властью.

Борьба с этим вечным пороком российской государственности, состоящим из многих приказных грехов — волокиты, воровства, мздоимства, лихоимства, взяточничества, — выступала важным мотивом петровской государственной реформы. Но все же этот по­рок по существу не был основным. Та система власти, которая су­ществовала к концу Северной войны, не устраивала Петра I в принципе, она не отвечала началам той идеологии, которую он исповедовал, тем взглядам на государство и общество, которых он придерживался. Принятие русским царем в 1721 г., на празднова­нии Ништадского мира, титула «император» и официальное пре­вращение России в Российскую империю было более чем симво­лично. Внешние проявления империи, то, что принято называть имперской политикой — комплексом имперской идеологии и дей­ствий, было отражением внутреннего строя государства и обще­ства на данном историческом этапе. Внутренний же строй России ^в это время определялся несколькими тенденциями, а именно:

¹¹ Там же № 212. , '

1) усилением самодержавной власти, требовавшей в изменившихся внешних и внутренних условиях нового юридического и идеоло­гического оформления; 2) нарастающим процессом бюрократиза­ции, охватившим все стороны управления; 3) укреплением военно-полицейского режима на основе «регулярности», понимаемой как принцип жизни и поведения; 4) дальнейшим усилением крепост­ного права; 5) окончательным разрушением старой служилой си­стемы и созданием новой; 6) прогрессом в экономической сфере на базе протекционизма и меркантилизма. Все эти факторы в 1717 г. и определили направление второго этапа петровских ре­форм, оборвавшихся со смертью Петра I в 1725 г. Из этих реформ Россия уже вышла той Российской империей, которая, с некото­рыми модификациями, просуществовала почти 200 лет.

Если на первом этапе реформ у Петра I не было никакой осо­бой идеологии преобразований — все средства были хороши для победы в войне, то теперь, на следующем этапе преобразований, он опирался на ряд теоретических принципов, взятых преимуще­ственно из западноевропейской рационалистической философии, юриспруденции, учения о государстве.

Во главу угла всякого рода деятельности ставилось опытное знание, в нем усматривали залог победы человека в борьбе со сле­пыми силами природы. Государству отводилась в этой борьбе ис­ключительная роль. Самой распространенной в XVII—начале XVIII в. была «договорная теория» Гоббса, выводившая государст­во не из божественного, как считалось раньше, начала, а из со­глашения людей, передававших, во имя мира в обществе, свои права государству. В итоге такая концепция образования и суще­ствования государства открывала широчайший простор, с одной стороны, для экспериментирования с самим государством, совер­шенствование которого со временем (и в России в частности) во­обще стало восприниматься как цель всяких преобразований, а с другой стороны — для колоссального роста влияния государства в обществе, освободившемся от власти церкви. Более того, государ­ство мыслилось не просто как организация миллионов людей, а как идеальный общественный инструмент, с помощью которого можно изменить не только природу, но и самого человека. Нако­нец, венцом упомянутых общих идей было представление о том, что все реформы и связанные с ними лишения и жертвы служат одной великой цели — достижению «общего блага» (salus publica), которое представлялось земным раем.

Нет сомнений, что Петру I были известны многие из этих по­пулярных идей государственного строительства. Он был знаком с Лейбницем, был усердным читателем различных лексиконов и книг, содержащих в том или ином виде названные выше идеи. Кроме того, книга Пуффендорфа «О должности гражданина и че­ловека» так понравилась царю, что он распорядился перевести и издать ее на русском языке. Но необходимо помнить, что Петр I был прежде всего прагматиком, правителем-практиком и доверял преимущественно не общим суждениям и теориям, а той реально­сти, которую знал. Поэтому он, размышляя о реформе государст­венного аппарата, обратился к опыту тех стран, где известные ему

учреждения действовали давно. Такими странами стали Франция, Дания и особенно Швеция. В литературе существует точка зре­ния, согласно которой особые симпатии Петра I к шведским ин­ститутам объясняются близостью социально-экономических усло­вий обоих государств.¹² Но сравнение этих двух стран, убеждает в поразительном различии в их социальной и экономической, не говоря уже о политической, сферах. Дело, по-видимому, состоит в другом. Швеция для Петра I была государством-образцом, по­беда над военными силами которого досталась долгим и трудным «учением» русских у своего грозного соперника: ведь он вначале нанес «ученикам» поражение, но потом был вынужден признать их превосходство. Этот сюжет был излюбленным в сентенциях Петра I.

Как и в военном деле, шведские и вообще европейские приме­ры не воспринимались Петром I слепо. Ранее, при разработке во­енного и военно-морского законодательства, он стремился собрать как можно больше данных о военных и морских кодексах разных стран и приспособить их к русским условиям. Так поступил он и на этот раз: дипломатические агенты в нескольких странах по­лучили задание собрать необходимый материал о государственном управлении и соответствующих нормах права. И все же государ­ственные институты Швеции оказались главными образцами в хо­де коллежской реформы, начатой в 1717 г. Кроме давней своеоб­разной симпатии к Швеции, сыграли свою роль два обстоятельст­ва. Во-первых, благодаря засылке под благовидным предлогом в Швецию опытного голштинского чиновника Генриха Фика уда­лось собрать о шведских коллегиях максимально полные сведения и благополучно, хотя и с большим риском, переправить их в Рос­сию. Во-вторых, шведская коллегиальная система была наиболее ярким выражением камералистской доктрины, воспроизвести ко­торую в русских условиях хотел Петр I.

Камерализм как учение о государственном устройстве появил­ся в Германии XVI в., вначале преимущественно в области управ­ления финансами, но постепенно распространился на все сферы государственного хозяйства. Он привлекал не только общими идея­ми достижения всенародного блага и доминирующей роли государ­ства в обществе, но конкретными, по существу бюрократически­ми, принципами, рецептами, процедурами и схемами функ­ционирования государственной машины. Для системы управления камералистского типа были характерны две важнейшие черты, отличавшие ее от устройства средневекового государства, каким оставалась в начале XVIII в. Россия. Первая из них — это строго Функциональный принцип управления, предполагающий суще­ствование центральных учреждений, которые специализируются на какой-либо одной сфере государственного хозяйства (финан-

Маньков А. Г. Использование в России шведского законодательства при со­ставлении проекта Уложения 1720—1725 гг. // Исторические связи Скандинавии и России: IX—XX вв. Сб. ст. Л., 1970. С. 118—119; Троицкий С. М. Об использо­вании опыта Швеции при проведении административных реформ в России в пер­вой четверти XVIII века // ВИ. 1977. № 2.

5 Власть и реформы 129

сах, военном управлении, юстиции и т. д.). Эти сферы не подчи­нены друг другу и распространяют свои действия на территорию всей страны без всякого изъятия. Вторая черта камерализма — это особое, отличное от средневекового, внутреннее устройство уч­реждений, организованное на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, глубокой специализа­ции канцелярского труда, существования устойчивых штатов слу­жащих, получавших денежное жалование в строго фиксированном размере.

Все начала камералистской системы подлежали фиксации и были отражены в виде регламентов, уставов и инструкций. Каме-рализм ставил во главу угла именно детально разработанный и тщательно соблюдаемый регламентирующий документ, который включал в себя несколько важных положений: определение общих функций учреждения, обязанностей каждого чиновника, режим работы учреждения, особенности делопроизводства и т. д. Не слу­чайно, что впоследствии Петр I прилагал такие огромные усилия к разработке и усовершенствованию именно регламентов, которые он писал и переписывал десятки раз. Это было связано с общими, вполне камералистскими идеями Петра I о том, что эффектив­ность работы государственного аппарата может быть достигнута лишь с помощью детальной регламентации деятельности всех и каждого учреждения, всех и каждого чиновника в них. Российский император, следуя этой общей идее, пошел даже дальше европей­ских теоретиков и практиков камерализма. Ему принадлежит, в частности, мысль о создании не просто регламентов каждого уч­реждения (что естественно для камерализма), а целостной иерар­хии регламентов. По указанию Петра I и при его непосред­ственном участии был создан не имевший аналогов в Европе до­кумент — «Генеральный регламент», содержавший самые общие принципы и установки деятельности всех учреждений и чиновни­ков. Известно, что в Швеции, давшей России образец коллежской реформы, подобный документ появился лишь через 50 лет.¹³ Эти принципы затем детализировались применительно к конкретным отраслям управления в регламентах коллегий и контор. Петр I вы­сказывал мысль о том, что в России не должно остаться ни одного учреждения, деятельность которого не регулировалась бы своим регламентом. В свою очередь учрежденческий регламент включал в себя регламенты, регулировавшие работу каждого подразделе­ния и желательно — каждого чиновника.

В 1722 г. Петр I приложил огромные усилия для разработки Регламента Адмиралтейской коллегии, включавшей регламенты не менее 56 должностей, и распорядился использовать его в работе всех новых коллегий. Примечательной особенностью подхода Пет­ра I к регламентам и новым учреждениям было то, что он смотрел на государство как на вариант армейской организации. Для него государственное учреждение представляло собой специфическую

¹³ Peterson С. Peter the Great's Administrative and Judicial Reforms. Swedish Antecedents and the Process of Reception. Stockholm, 1979, p. 119—120.

воинскую часть, регламент — разновидность устава, чиновники приравнивались к военнослужащим, а их должностные преступ­ления расценивалась даже более сурово, чем измена на поле боя, так как наносили государству больший ущерб. В тех случаях, ког­да чиновники сталкивались с отсутствием регламентирующих их работу документов, Петр I предписывал обратиться к воинским уставам и использовать их в учрежденческой практике, и особенно в судебных делах.

Дело не только в каких-то особых милитаристских пристрасти­ях Петра I, а в менталитете той эпохи, когда для служилого че­ловека — дворянина и для властей грань военной и гражданской службы была весьма прозрачна и «типично» гражданскую (по позднейшим понятиям) службу мог выполнять офицер, и наобо­рот. Кроме того, нельзя забывать, что реформаторская деятель­ность Петра I пришлась на войну, во многом подчинялась ее за­дачам. Новое законодательство Петра I началось с разработки во­енных законов и уставов — те, что остались от отца, царя Алексея Михайловича, не годились в новых условиях войны. Именно на­кануне второго цикла государственной реформы — в 1716 г. — Петр I закончил работу над «Воинским уставом», включавшим в себя немало положений, которые стали широко использоваться в гражданской жизни, и особенно в судопроизводстве. Людям того времени и самому Петру I казалась резонной мысль, что военные уставы и законы, проверенные в страшных испытаниях войны и принесшие реальные и великие плоды победы, могут легко, хотя и с некоторыми изменениями, использоваться и в системе граж­данского управления, и социальных отношений — ведь порядок, дисциплина, чинопочитание, служебное рвение, бескорыстие, справедливость, инициатива — все эти и другие полезные черты, присущие солдату, должны быть присущи и чиновнику. Царю ка­залось, что камерализм в сочетании с военизацией управления по­зволит государству избежать тех болезней, которыми оно страдало до сих пор, и повести народ к «общему благу», процветанию и благополучию. В этом состояла великая государственная мечта Петра I.

Коллежская реформа, т. е. введение коллегий, составлявших суть камералистской системы, началась в конце 1717—начале 1718 г., когда Петр I огласил программу преобразований, наметил число и общий круг компетенций коллегий, назначил в них пре­зидентов и обязал их создать новые учреждения, а именно: разра­ботать штаты, нормативные документы, набрать служащих и на­чать работать. Петр I в указе 28 апреля 1718 г. четко определил, как должны были поступать новоназначенные президенты. Указ демонстрировал общий принцип подхода Петра I к европейскому административному опыту, который требовалось приспособить к условиям России: в западных образцах берется только то, что со­ответствует российской реальности, остальное или опускается, или кардинально изменяется.

Классификация основных коллегий в целом скопирована со ^щведской системы, особенно — блок финансово-промышленных коллегий. Они были специализированными функциональными

учреждениями камералистского типа. Появление группы финан­совых коллегий изменяло в России всю традиционную практику приказного управления, когда каждый из приказов обладал всеми тремя финансовыми функциями — приходом, расходом и контро­лем. Теперь приходом и бюджетным планированием занималась Камер-коллегия, расходы осуществлялись через центральную кас­су — Штат-контор-коллегию, а контролем за финансовой дисцип­линой ведала Ревизион-коллегия.