Административная система в 80-х гг. XIX — начале XX в.

1881 год обозначен в нашей отечественной истории в качестве рубежа, разделившею вторую половинуXIX в. на две историчес­кие эпохи. В правительственной политике усиливается тенденция к централизации управления, и потому поднимается вопрос о до­пустимости такой формы управления, как Кавказское наместничес­тво. Берет верх стремление нейтрализовать излишнюю самосто­ятельность кавказской администрации, которая, как считало пра­вительство, оставляла регион вне сферы распространения внутренней политики центральных ведомств и учреждений, или, как писали тогда, "высших установлении империи".

И хотя мнения по поводу ликвидации Кавказскою наместниче­ства разделились, тем не менее в ноябре 1881 г. упраздняется должность кавказского наместника¹⁵⁴. Край был подчинен Главноначальствующему гражданской часгью на Кавказе, являвшемуся одновременно и командующим войсками округа. Параллельно упразднялись должности помощника наместника, начальника Главного управления и его департамент. После этого для упразд­нения Кавказского наместничества как административно-полити­ческой структуры оставалось лишь сделать следующий шаг. Нача­ло нового, 1882 г. ознаменовалось упразднением наместничества в связи с включением Кавказа в общую административную сис­тему России. Вместе с ним был упразднен и Кавказский Комитет, как утративший свои функции, а его дела переданы в компетенцию Комитета министров¹⁵⁵. Однако центробежные устремления вер­ховной кавказской администрации проявлялись независимо от то­го, в какие формы они были облечены. И в 1883 г. (26 апреля) издается новый указ ''О преобразовании управления Кавказского и Закавказского края"¹⁵⁵, составленный на основе проекта главноначальствующего гражданской частью на Кавказе при участии Особой комиссии. В какой-то степени повторялась история с ука­зом 1875 г. Учреждалось управление Кавказским краем в составе: Главноначальствующего гражданской частью и его помощника, Совета Главноначальствующего, управления отдельными частями разных ведомств и др.¹⁵⁶ Однако отдаленность Кавказа и, быть может, представление о нем как о периферии замедляли разреше­ние в центре возникавших подчас острых проблем этой окраины. Поэтому по ходатайству кавказской администрации было решено несколько расширить круг ее полномочий, без передачи их на рассмотрение центральных правительственных ведомств. И в 1887 г. было "высочайше утверждено мнение Государствен­ного совета о некотором изменении прерогатив Главноначальству­ющего гражданской частью на Кавказе, его Совета, а также губернаторов и начальников областей на Кавказе и предоставлении им права решать некоторые вопросы местного значения¹⁵⁷.

Однако кавказская администрация не была удовлетворена ми­зерностью своих полномочий. Сменявшие друг друга Главноначальствующие гражданской частью (А.М. Дондуков-Корсаков и Г.С. Голицын) поднимали перед правительством вопрос о предоставле­нии им прерогатив, свойственных кавказским наместникам, по управлению краем. Настойчивость князя Г.С. Голицына привела к утверждению 3 марта 1897 г. новых правил о правах и обязаннос­тях Главноначальствующего гражданской частью на Кавказе¹⁵⁸. Акцент в них делался на административные функции в области управления — практически неограниченное право ревизии и над­зора, использование в необходимых случаях "силы закона". Завер­шающая формулировка указа, призывавшая Главноначальствую­щего "направлять местные административные органы к исполне­нию служебного долга и ограждать мирное преуспеяние управляемых", свидетельствовала о том, что желаемой независи­мости кавказской администрации добиться не удалось. Админист­ративно-политическое управление краем просуществовало в таком виде до 1905 г., когда самодержавие вынуждено было вернуться к восстановлению Кавказского наместничества.

На протяжении всего периода после отмены наместничества происходила неоднократно реорганизация административно-тер­риториального устройства края, в основном в локальных мас­штабах. Наиболее крупные преобразования отмечены в 1883 и 1888 гг.¹⁵⁹ В первом случае осуществлено новое админисгративное деление Карсской области, и из присоединенных к России в 1879 г. земель были образованы Батумская область и Сухумский округ, вошедшие в состав Кутаисской губернии¹⁶⁰. С восстановле­нием в 1888 г. пяти закавказских губерний они были разделены на 37 уездов и 125 участков¹⁶¹. Дробление административных тер­риторий, их разукрупнение — таков основной итог всех админист­ративно-территориальных преобразований края. Можно себе пред­ставить, к какому увеличению бюрократического аппарата это приводило.

В бытность Главноначальствующим князя А.М. Доидукова-Корсакова кавказская администрация вновь возвращается к воп­росу об уравнивании прав мусульман и христиан-армян по учас­тию в городских думах и городском общественном управлении. Совершенно неожиданно был принят указ от 27 декабря 1888 г.¹⁶², установивший в городах Закавказья одинаковое количество глас­ных городской думы и членов городской управы для нехристиан и христиан. Однако этот закон, выпадавший из общего контекста контрреформ, действовал недолго. Последовавшее в 1892 г. новое городовое положение¹⁶³, пожалуй, одно из самых реакционных, ликвидировало квоту 1888 г. Главная же его цель заключалась в усилении административного контроля над городским общест­венным управлением. Но даже измененные нормы городского самоуправления оказались еще более урезаны для городов Кав­каза. Вновь подтверждалось дифференцированное право на выбо­ры в городские думы: число гласных из нехристиан не должно было превышать 1/5 части общего их числа. В тех же городских поселениях, где из-за недостаточного числа христиан невозможно было применение этой статьи. Министерству внутренних дел пре­доставлялось право корректировать выполнение указанного пра­вила (№ 44). Сохранялись ограничительные квоты для городских гласных и от евреев (Преамбула: XIV, пункты 1 — 5)¹⁶⁴.

Городовое положение в Закавказье вводилось не сразу и не в полной мере¹⁶⁵. Более того, по представлению Г.С. Голицына в 1899 г. создаются специально предназначавшиеся для Кавказа временные правила о порядке образования городских дум и со­браний для городских поселений края¹⁶⁶. Закон значительно рас­ширял права Главноначальствующего в отношении органов го­родского самоуправления, практически поставив его над ними. Он был вправе по своему усмотрению удалять тех или иных лиц из состава избираемых в городские гласные или уполномо­ченные.

Необходимо отметить, что голицынское управление краем яв­ляет собой модель того, как не надо управлять Кавказом. Именно с этим администратором связаны наиболее дискриминационные меры в отношении населения края, заграгивавшие их националь­ные и религиозные чувства. Как известно, мусульманам, из уваже­ния к их обычаям (принимался во внимание и фактор климатичес­кий), предоставлялось право служить на родине в особых частях с сокращением срока службы. Все инстанции и первый Главноначальствующий гражданской частью на Кавказе князь Дондуков-Корсаков отмечали успехи так называемых туземных дружин, ничем не отличавшихся от регулярных войск, и их целесообраз­ность. Однако Г.С. Голицын признал неверным принцип образова­ния дружин, и жители Кавказа лишились такого преимущества, как отбывание воинской повинности на родине. Отныне они несли повинности на общих основаниях¹⁶⁷. По инициативе Голицына в 1903 г. принимается указ о секуляризации имущества армяно григорианской церкви и армяно-григорианских церковных училищ¹⁶⁸.

Масштабы революционного движения на Кавказе, грозившего дестабилизировагь основные сферы жизнедеятельности населения, вновь поставили перед правительством вопрос о характере местной управленческой модели. Практически вся история формирова­ния системы управления на Кавказе — это беспрестанный поиск. Жизнь показала недееспособность концепции форсированной цент­рализации власти путем упразднения наместничества, ограничения прерогатив кавказской администрации, ее подчиненность цент­ральным правительственным органам.

Как писал впоследствии граф И.И. Воронцов-Дашков, "опыт централизации управления Кавказом из С.-Петербурга, с учрежде­нием на месте должности главноначальствующею гражданской частью с расширенною несколько властью обычного генерал-гу­бернатора, длившийся свыше двадцати лет, дал довольно печальные результаты. Кавказ, вместо того чтобы идти по пути развития за центром Империи, отстал от него, и вина в этом лежит не на местной кавказской власти, а на центральных учреждениях¹⁶⁹. Но его мнению, проекты весьма существенных для края реформ — упразднение военно-народного управления, прекращение обяза­тельных и зависимых отношений крестьян, переустройство сельского управления и т.п. тщательно не изучались в Петербурге и тем более не получали одобрения, а под любым предлогом возвращались обратно¹⁷⁰. И самодержавие осознает необходи­мость централизации власти на Кавказе, но в руках ее верховного администратора при предоставленииему тех неограниченных пол­номочий, которыми обладали первые наместники.

В феврале 1905 г. последовал указ "О восстановлении должнос­ти Наместника Кавказского", как было сказано, "во всей полноте его власти"¹⁷¹. Наместник наделялся особыми полномочиями как в гражданской, так и военно-полицейской сферах управления, явля­ясь отныне членом Государственного совета, членом Совета и Комитета министров, главнокомандующим войсками, расположен­ными в пределах наместничества, и войсковым начальным атаманом кавказских войск. Ему предоставлялась независимость по отношению к центральным органам власти, по гражданской части он подчинялся непосредственно царю. Перечень в указе обязанностей и полномочий кавказского наместника показывает, какими качествами должен был обладать занимавший этот пост¹⁷².

Бросается в глаза схожесть экстремальных ситуаций при созда­нии Кавказского наместничества и его восстановлении.

При назначении главы кавказской админис грации выбор пал на графа И.И. Воронцова-Дашкова. Составленная им программа реформ на Кавказе была представлена императору в виде Всепод­даннейшей записки по управлению Кавказским краем¹⁷³.

Она охватывала широкий спектр реформ — практически во всех основных сферах жизнедеятельности населения края. Ее опорные пункты в конечном счете концентрировались вокруг земельного и национального вопросов¹⁷⁴

Принятые по инициагиве и при непосредственном участии Во­ронцова-Дашкова крестьянские реформы были построены на нача­лах столыпинской аграрной реформы¹⁷⁵ Оценивая его планы от­носительно народного просвещения, следует выделить настоятель­ное требование введения двуязычая: обучения на родном языке и изучения государственного русского языка.

Оставляя в стороне другие аспекты реформаторской деятель­ности нового наместника, обратим внимание на его воззрения, связанные со сферой управления.

Исполняя волю Николая II — выяснить, насколько необ­ходимо сохранение особого Кавказского наместничества, — Воро­нцов ответил на этот вопрос утвердительно: "Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра на основании об­щих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребнос­тям местного населения, разнообразного по вероисповеданиям, религиозным воззрениям и преданиям, по племенному составу и по политическому прошлому"¹⁷⁶ "Величиной особого рода" назовет Кавказ Воронцов-Дашков в одном из своих писем ца­рю¹⁷⁷.

Развивая свою мысль, он приводил веские аргументы: центра­лизация на таком обширном пространстве, как Российская им­перия, не могла быть эффективной, ибо таила в себе опасность разобщения частей государства. И лучшим подтверждением этого он считал потерю Англией североамериканских Соединенных Штатов, "побудившую Великобританию в корне изменить свою колониальную политику и внести в нее уважение к местному самоуправлению и начала разнообразия, в соответствии с потреб­ностями отдельных колоний". Необходима такая местная власть, которая, сосредоточивая в себе до известной степени полномочия министров, могла бы согласовывать начала общегосударственной политики с особенностями и потребностями края. При этом следовало быстро удовлетворять эти потребности и ставить о них вопрос перед законодательной властью независимо от личных взглядов на них представителей центрального правительства. И такой властью в прямом смысле этого понятия может об­ладать лишь наместник императора. Низводить же власть намест­ника до уровня генерал-губернатора означало "ничего не сделать для насущных потребностей края". Именно в сохранении Кавказ­ского наместничества как формы управления видел Воронцов "залог прочнейшего объединения Кавказа с остальной Импе­рией"¹⁷⁸.

Интерес представляют и его суждения о прерогативах наместника, отличные от того, что мы находим в законодательном акте: "Ныне деятельность Наместника Кавказского не может быть по­ставлена особняком от деятельности центрального правительства, только под исключительное монаршее руководство, как это было при прежних наместниках, а должна, наоборот, быть приведена в тесную связь с общей деятельностью центрального правительства и строго с ней согласована''. В этой связи он полагал, с одной стороны, что наместник должен входить в состав Совета минист­ров с правом замещать его особым лицом. Необходимо отметить, что этот шаг он сделал сразу же по назначении на должность наместника. Специальным указом в качестве представителя на­местника на заседаниях высших государственных учреждений был назначен управляющий делами Комитета министров статс-секре­тарь барон Э.Ю. Нольде. Объяснялось это тем, что непременное участие наместника в работе высших правительственных органов требовало его постоянного присутствия в столице, представитель­ство же доверенного лица освобождало наместника от необходи­мости покидать неспокойный Кавказ¹⁷⁹. С другой стороны, для осуществления обратной связи Воронцов полагал важным пред­ставительство при его управлении представителей всех правитель­ственных ведомств в Совете при наместнике. В качестве таковых предлагались чиновники, которые уже занимали должности заве­дующих подразделениями отдельных министерств. Например, представитель министра народного просвещения мог быть в то же время попечителем учебного округа и т.п. Далее, он считал целесо­образным ввести в состав Совета "общественные силы", причем эта реорганизация связывалась с учреждением на Кавказе земств. Каждое из уездных земских собраний, по его мнению, должно было посылать по одному представителю и по два-три представи­теля от окружного закавказского земства. Воронцову принадлежит авторство еще ряда интересных предложений по реорганизации некоторых механизмов системы управления¹⁸⁰.

Оценивая данную модель управления, предусматривавшую централизацию административной системы, необходимо отме­тить, что она отличалась от той, которую внедрял Барятинский. Особенность ее состояла в сочетании региональной централизации и ведомственной связи с правительственными учреждениями через их представителей в составе Совета — высшего при наместнике органа кавказской администрации. Главная же идея — введение земского представительства (на выборной основе) в тот же Совет — дает некоторые основания предположить возможность последующей трансформации Совета в некий представительный орган наподобие тех сеймов, которые замысливалМ.М. Сперанский еще в начале XIX в. Ибо именно с привлечением местного представи­тельства кавказский наместник связывал усиление законодатель­ных функций Совета.

В области организации местного управления Воронцов обращает внимание на огсутствие единообразия в системе управления, сочетании гражданской и военно-народной. Губернии (Тифлисская, Кутаисская, Бакинская, Елисаветпольская и Черноморская) управ­лялись по общегубернской системе, правда с некоторыми исключе­ниями. Области же Дагестанская, Карсская и Батумская, а равно особые округа — Сухумский и Закатальский — состояли в военно-народном управлении. Возникшая в период Кавказской войны и характеризующаяся концентрацией административной власти в руках военного командования (внутренние дела велись на основе обычного права), эта форма управления уже не отвечала требованиям времени. Тем более что изменилось и само содержание военно-народного управления, соответствовавшего по своим функ­циям обычным губернским и уездным управлениям.

Возникший еще в 1883 г. сразу же по ликвидации наместничес­тва вопрос об упразднении этой формы управления так и остался в стадии проектных разработок. Между тем Воронцов настоятель­но рекомендовал заменить его общей для России системой губерн­ского управления. Точно так же он считал необходимым сделать более унифицированной и схожей с общим управлением внутрен­них губерний России административную систему в остальных гу­берниях Закавказья. Именно в таком подходе виделось наместнику скорейшее объединение края с империей¹⁸¹.

Ликвидация военно-народного управления должна была по­влечь за собой реорганизацию судебной системы. Принципиаль­ным для него было выведение суда из сферы влияния администра­тивной власти, а это связывалось с распространением на край указа от 12 декабря 1904 г., обязывавшего строго соблюдать в судоуст­ройстве внутренних губерний России принцип разделения админи­стративной и судебной властей. В соответствии с проектируемым для российского суда статусом мирового судьи в качестве первой судебной инстанции, Воронцов полагал необходимым ввести та­кую же форму суда и для местностей Закавказья, состоявших еще в ведении военно-народного управления. Однако, учитывая мест­ные особенности, он предлагал участие при мировом судье выбор­ных от населения - шеффенов (в данном случае он заимствовал термин из германского права, по которому так именовались засе­датели судов по уголовным делам), или лавников (при гминных судах в Привислинских губерниях), иначе говоря, присяжных пове­ренных. Воронцов считал, что подобная судебная реформа должна быть проведена вообще на Кавказе, начиная с низших звеньев — сельских судов и мировых судей. Введение суда шеффенов, по его мнению, более соответствовало местным особенностям: "Участие в суде представителей населения признано совершенно необходи­мым, как действительно обеспечивающее правосудие"¹⁸².

Оказавшись на Кавказе в разгар революционных выступлений и первых межнациональных конфликтов, новый кавказский на­местник принимает самые решительные меры по искоренению их причин, в том числе ошибок администрации князя Голицына. По его представлению отменяются указ о секуляризации имущества армяно-григорианской церкви¹⁸³.

Следующим шагом на пути урегулирования проблем нацио­нального равноправия жителей края стало изменение избирательного права для христианского и нехристианского населения. Изби­рательная квота для них становится предметом обсуждения, точ­нее, камнем преткновения при попытках распространения городового положения 1892 г. на города Кавказского края, а также в связи с его пересмотром. Вопрос о введении положения 1892 г. в г. Карсе в полном объеме (то же относилось и к Батумской области) вызвал длительную дискуссию между центральными правительственными органами и кавказской администрацией. Его инициатор Воронцов-Дашков настаивал на паритетных началах в избирательных правах как христианского, так и нехристианского населения. Однако обсуждение проблемы затянулось до 1917 г.¹⁸⁴ Точно так же не было изменено городовое положение 1892 г. В разработках проекта нового положения принимала участие кав­казская администрация, но и этому важному законодательному документу не суждено было увидеть свет¹⁸⁵

Кавказская администрация занималась также проработкой предложенной наместником земской реформы. Настойчивость в этом направлении была вознаграждена лишь тем, что в 1909 г. Государственная Дума вынуждена была принять решение о введе­нии на Кавказе земств, однако реализация его затянулась на годы¹⁸⁶. Вот что писал Воронцов-Дашков в своем всеподданней­шем отчете в 1913 г.: "Против введения земской реформы пред­ставить серьезные возражения трудно... Весь вопрос задерживает­ся, ввиду особенностей края как в целом, так и в отдельных частях, только установлением форм, в которые надлежит влить местные земские силы".

Введение земств связывалось наместником с решением осново­полагающего для земского самоуправления вопроса о земельной собственности. По этому поводу им были также сделаны соответ­ствующие представления в законодательные учреждения¹⁸⁷. Пос­ледние усилия кавказской администрации по введению в Закав­казье земств на основе земского Положения от 12 июня 1890 г., но с изменениями, обусловленными некоторыми местными особен­ностями, датируется концом 1916 г., когда проект Положения о земских учреждениях Закавказья был представлен правительству. Однако он так и остался неутвержденным¹⁸⁸.

Пристальное внимание Воронцов уделял государственной службе, как военной, так и гражданской, с точки зрения условий приема местных уроженцев: "Отказы от приема или даже увольне­ния от службы воспринимаются единомышленниками кандидата или уволенного всегда остро, затрагивая национальное самолю­бие". В этой связи он настаивал на предъявлении одинаковых требований к представителям всех без исключения национальнос­тей Кавказа¹⁸⁹. Кавказский наместник придавал решению этой проблемы важное государственное значение.

Масштабы дестабилизации обстановки на Кавказе требовали усиления военно-полицейских функций со стороны органов местного управления. Один за другим города и территории края, находив­шиеся в точках наибольшего размаха революционного движения или межнациональных конфликтов, "для обеспечения обществен­ной безопасности и прекращения беспорядков" объявлялись на военном положении. Так, 18 февраля 1905 г. на военном положении были объявлены Баку и Бакинская губерния¹⁹⁰; 18 марта в "поло­жении усиленной охраны" оказывается Эриван¹⁹¹; 21 февраля воен­ное положение вводится в Озургетском и Сенакском уездах Кута­исской губернии и Кинтришский участок Батумской области и т.д.¹⁹² Указ предоставлял чрезвычайные полномочия исполняю­щему обязанности главноначальствующего гражданской частью на Кавказе в местностях, состоящих на военном положении. Ему присваивались права военного начальника и особые обязанности административных органов гражданского ведомства по охране государственного порядка.

Учитывая особое значение Бакинского нефтепромышленного района, где концентрировались интересы российского и иностран­ного капитала, указом от 28 октября 1906 г. на территории Баку и прилегавших к нему промысловых и фабрично-заводских рай­онов образуется Бакинское градоначальство. Полномочия градоначальника, назначавшегося непосредственно императором по представлению наместника, простирались как на административ­ное, так и на полицейское управление¹⁹³.

Назначенный в 1915 г. наместником на Кавказе великий князь Николай Николаевич в обстановке второй мировой войны действо­вал не в качестве администратора, а скорее как главнокомандую­щий Кавказской армией. Просуществовавшему (с учетом переры­ва) более семидесяти лет Кавказскому наместничеству пришел конец в 1917 г.: 9 марта Временное правительство учредило в каче­стве своего краевого органа Особый Закавказский комитет (ОЗАКОМ). Круг прав и обязанностей ОЗАКОМа определялся законами о Кавказском наместничестве, но с той разницей, что ему подчинялась лишь территория Закавказья¹⁹⁴.

Разновременность и формы присоединения территорий Кавказа к России предопределили и многообразие складывавшихся здесь форм управления. В Закавказье в процессе его присоединения к России сложилось несколько моделей управления: комендантская (военно-народная), губернаторство, областное, совмещавшиеся с более мелкими и локальными административно-территориаль­ными единицами — округами, магалами и др. Местная система управления с 1844 г. была преобразована на территории Кавказа в особое наместничество.

В управлении краем с самого начала военные и гражданские функции были соединены, и отсюда — возрастание роли русского военного и гражданского чиновничества.

К 30-м гг. XIX в. определилось представление о модели взаимо­отношений России с Закавказьем, а относительно Северо-Западно-го Кавказа — с окончанием Кавказской войны. В основе этой модели лежала идея слияния Кавказа с метрополией, причем определяющим фактором являлось геополитическое положение края.

При всех проявлениях колониалистских устремлений самодер­жавия необходимо характеризовать его политику в целом как лишенную этноцентрических приоритетов. Главным было укрепле­ние общей для империи государственности (этатизм).

По мере расширения российских владений на Кавказе усиливалась тенденция к унификации административно-полити­ческой системы по российскому образцу. Однако многоукладность края, его полиэтничность и поликонфессиональность создавали подчас непреодолимые трудности для реализации этой задачи.

Становление российской административной системы происхо­дило в условиях борьбы центробежных стремлений кавказской администрации с нейтралистской тенденцией высших правительст­венных органов власти. Характерная для 60 — 70-х гг. XIX в. децентрализация ослабила бюрократический централизм. В конце 80-х гг. прекратило свое существование Кавказское наместничест­во, представлявшее собой самостоятельную административную структуру в общей системе имперского управления.

Однако внутриполитическая обстановка как в империи, так и на самом Кавказе вынудили правительство в дальнейшем восстано­вить Кавказское наместничество. Попытки Воронцова-Дашкова наполнить его иным содержанием, посредством сочетания внутрирегиональной унификации с центральными ведомствами и вве­дением институтов общественного представительства на выборной основе, не принесли успеха. Кавказское наместничество было окон­чательно ликвидировано вместе с монархией после отречения от трона императора Николая II.