Тема 13. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
1. Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій
2. Повноваження місцевих державних адміністрацій
3. Відносини місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних і горизонтальних зв'язків
4. Структура місцевих державних адміністрацій
1. Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій.
Місцеві державні адміністрації — це ланка виконавчої влади в областях, районах, містах Києві і Севастополі. У межах своїх повноважень вони здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Місцеві державні адміністрації перебувають у системі подвійного підпорядкування. Вони в цілому підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня і відповідним радам (обласним і районним) щодо повноважень, делегованих їм цими радами.
Місцеві державні адміністраціїє єдиноначальними органами загальної компетенції, якіочолюютьсяголовами місцевих державних адміністрацій.Голів адміністрацій призначає на посаду й звільняє Президент України за поданням Кабінету Міністрів. Голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Вони одноосібно приймають рішення шляхом розпоряджень й несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Рішення, які суперечать Конституції або законодавству, можуть бути скасовані Президентом або главою місцевої держадміністрації вищого рівня (ст.118).
Для обговорення найбільш важливих питань діяльності місцевих державних адміністрацій з метою прийняття відповідних рішень головами адміністрацій і для координації діяльності всіх місцевих органів виконавчої влади створюються комісії державних місцевих адміністрацій. Голови формують склад місцевих адміністрацій і в межах бюджетних коштів, виділених на утримання адміністрацій, формують їхню структуру, призначають за згодою Прем'єр-міністра України перших заступників і за узгодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром заступників.
Структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій є, у першу чергу, галузеві й функціональні управління (наприклад, управління економіки, управління охорони здоров’я тощо). Примірні переліки управлінь, відділів і інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про їх затверджує Кабінет Міністрів України.
Місцеві державні адміністрації, реалізуючи надані їм повноваження, здійснюють управління дорученими галузями (сферами) громадського життя і відповідають за стан справ у цих галузях. Об'єктами управління з боку місцевих державних адміністрацій є установи освіти, культури, охорони здоров'я, які перебувають у їхньому підпорядкуванні, радіо, телебачення, друковані засоби інформації, засновниками яких є дані адміністрації; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті; інвестиційні фонди, засновниками яких є ці адміністрації; інші об'єкти управління згідно з чинним законодавством.
Концепцією адміністративної реформи передбачається поступове реформування місцевих державних адміністрацій з урахуванням загальних тенденцій перебудови структурних і функціональних основ органів виконавчої влади.
Зокрема передбачається введення нової моделі організації державних адміністрацій обласного рівня за схемою: надання статусу політичних діячів голові обласної державної адміністрації і його першому заступникові, статусу державних службовців заступникам (за аналогією із заступниками міністрів); розподіл повноважень між заступниками відповідно розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-міністрами; введення посади секретаря обласної державної адміністрації. На районному рівні передбачається організація діяльності адміністрації з урахуванням того, що функції голів цих адміністрацій не мають ознак політичної діяльності.
2. Повноваження місцевих державних адміністрацій.
Повноваження органа виконавчої влади— це закріплені за ним права й обов'язки. Обсяг повноважень, закріплених за кожним органом виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій виражає їх компетенцію.
Повноваження місцевих державних адміністраційвизначені статтею 119 Конституції України й Законом України «Про місцеві державні адміністрації» і поділяються на власні й делеговані.
Власніповноваження місцевих державних адміністрацій за змістом і ступенем охоплення об'єктів управління у свою чергу класифікуються на загальні (як органа загальної компетенції) і спеціальні (галузеві), які стосуються певної сфери суспільного життя.
До компетенції місцевих державних адміністрацій входить забезпечення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони навколишнього середовища, програм національно-культурного розвитку меншин; підготовка й виконання відповідних районних і обласних бюджетів; управління, переданими в законному порядку об'єктами державної власності; здійснення державного контролю в межах, визначених законодавством; взаємодія з органами місцевого самоврядування та реалізація інших наданих державою повноважень.
Рисунок 3 - Система повноважень місцевих державних адміністрацій
Законодавством визначені такі основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій, а саме в галузях:
- економічного і соціального розвитку— розробка програм соціально-економічного розвитку і забезпечення їх виконання;
- бюджету й фінансів— складання проекту відповідного бюджету й забезпечення його виконання;
- управління майном, приватизації й підприємництва— здійснення на відповідній території управління об'єктами, які перебувають у переданій до сфери управління державної адміністрації власності;
- містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку— організація експертизи містобудівної документації, забезпечення обслуговування населення підприємствами зазначених галузей;
- використання й охорони земель, природних ресурсів і навколишнього середовища— розробка і забезпечення виконання програм у сфері екології;
- науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім’ї та молоді, соціального забезпечення й соціального захисту— реалізація державної політики в цих сферах;
- зайнятості населення, праці й заробітної плати— реалізація державних гарантій у сфері праці;
- міжнародних і зовнішньоекономічних відносин— забезпечення сприяння розвитку міжнародного співробітництва;
- оборонної роботи— забезпечення законодавства про військовий обов'язок.
Делеговані повноваженнямісцевих державних адміністрацій— це повноваження, що набувають адміністрації шляхом передачі їм для виконаннявід іншихсуб'єктівза власним рішенням останніх або на підставі закону.
Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані відповідними радами, а також повноваження органів виконавчої влади вищого рівня, делеговані їм у межах, визначених законами, КМУ. Передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів супроводжується передачею їм відповідних фінансових, матеріально-технічних і інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.
3. Відносини місцевих державних адміністрацій у системі вертикальних і горизонтальних зв'язків.
Відносини місцевих державних адміністрацій –це складова державно-управлінських відносин, які виникають між органами державної влади в горизонтальних і вертикальних проекціях.
За характером вони поділяються на адміністративні(субординаційні), функціональні (координаційні), дисциплінарні, відносини ініціативи.
За формою й вираженням – на правові й неправові;
За сферами впливу – галузеві, територіальні, міжрегіональні, територіально-галузеві.
Багатогранність держуправління породжує інші класифікації відносин місцевих держадміністрацій. Для забезпечення реалізації власних і делегованих повноважень місцевих держадміністрацій дієвою є типологія, заснована на виділенні учасників державно-управлінських відносин. Чинним законодавством визначені відносини місцевих державних адміністрацій з Президентом України, органами виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Відносини із Президентом ґрунтуються на відповідальності місцевих державних адміністрацій і їх голів при здійсненні своїх повноважень перед ним. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента й щорічно звітують перед ним про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також про суспільно-політичний, соціально-економічний, екологічний тощо стан на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалювання чинного законодавства України й практики його реалізації, системи державного управління.
Відносини з Кабінетом Міністрів Українипередбачають відповідальність місцевих адміністрацій перед ним, їх підконтрольність і підзвітність. Голови обласних адміністрацій інформують Кабінет Міністрів України про виконання наданих адміністрації повноважень, про соціально-економічний, екологічний тощо стан на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України й практики його реалізації, системи державного управління.
Відносини місцевих державних адміністрацій з органами виконавчої влади базуються на тому, що серед місцевих органів виконавчої влади існують органи двох типів: 1) підпорядковані главі відповідної державної адміністрації, але водночас реалізують вимоги й завдання відповідного міністерства або іншого ЦОВВ; 2) підпорядковані міністерствам або іншим ЦОВВ, але мають управлінські зв'язки з місцевими державними адміністраціями.
Відносини з міністерствами й іншимиЦОВВ ґрунтуються на взаємодії, підзвітності й підконтрольності їм управлінь, відділів і інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. У випадку визнання міністерством, іншим ЦОВВ незадовільної роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників, міністр або керівник іншого ЦОВВ звертається з відповідною мотивованою пропозицією до глави місцевої державної адміністрації, що зобов'язана переглянути цю пропозицію й не пізніше чим у місячний термін прийняти рішення й дати обґрунтовану відповідь. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств і інших ЦОВВ, сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. У свою чергу керівники територіальних органів міністерств і інших ЦОВВ з питань здійснення повноважень місцевих держадміністрацій підзвітним і підконтрольні їх головам.
Голова місцевої державної адміністрації має право порушувати перед міністерствами, іншими ЦОВВ мотивовані питання про відповідність займаної посади керівників їх територіальних органів, на підставі чого ці органи повинні в місячний термін прийняти рішення й дати обґрунтовану відповідь.
В рамках структур виконавчої влади важливими є відносини між обласними й районними місцевими держадміністраціями. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень направляють діяльність районних державних адміністрацій і здійснюють контроль за нею. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших ЦОВВ. Право скасовувати накази керівників управлінь, відділів і інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, що суперечать законодавству України й актам виконавчої влади вищого рівня, мають також керівники відповідних управлінь, відділів і інших структурних підрозділів обласної держадміністрації. Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність, щорічно, на вимогу, звітують перед ними.
Відносини між державою та суспільствомзначною мірою реалізуються в системі відносин місцевих державних адміністрацій з місцевими радами і їх посадовими особами. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними й районними радами (використовуючи передані для цього фінансові, матеріально-технічні й інші ресурси), підзвітні й підконтрольні відповідним радам. Голови місцевих державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях відповідних рад, виносити на розгляд питання, пов'язані з виконанням делегованих повноважень, інші пропозиції. Вони звітують перед відповідними радами про виконання бюджету, програм соціально-економічного й культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна й районна ради можуть виразити недовіру голові відповідної місцевої адміністрації, на підставі чого з урахуванням пропозиції органів виконавчої влади вищого рівня Президент України приймає рішення і дає його відповідній раді.
У процесі управлінської діяльності на відповідній території місцеві державні адміністрації вступають у відносини із сільськими, селищними й міськими радами, їх виконавчими органами й сільськими, селищними й міськими головами. Вони сприяють радами у здійсненні власних повноважень місцевого самоврядування: у вирішенні питань економічного, соціального і культурного розвитку відповідних територій, зміцненні матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування; контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають і враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування і їх посадових осіб.
Розглядаючи питання, що стосуються інтересів місцевого самоврядування, місцеві адміністрації повідомляють відповідні органи місцевого самоврядування про це й надають право участі цих органів і їх посадових осіб у проведення відповідних засідань. Голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники підрозділів або представники мають право бути присутніми на засіданнях органів місцевого самоврядування, бути заслуханими з питань, що їх стосуються. Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися в здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.
Для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації й органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи й організації. В системі державно-управлінських відносин місцевих державних адміністрацій розглядаються також їх відносини з підприємствами, установами й організаціями, об'єднаннями громадян і громадянами. Ефективність відносин місцевих державних адміністрацій визначається їх організаційним, правовим, кадровим та інформаційним забезпеченням.
4. Структура місцевих державних адміністрацій.
Як і будь-які органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації структурно впорядковані. Формування структур місцевих державних адміністрацій визначається постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2000 р. № 821 «Про впорядкування структури місцевих державних адміністрацій». Постановою затверджений такий примірний перелік управлінь, відділів і інших структурних підрозділів обласної державної адміністрації.
I.Відділи й інші підрозділи апарата облдержадміністрації: організаційний відділ; відділ кадрової роботи та з питань державної служби; відділ роботи зі зверненнями громадян; юридичний відділ; загальний відділ; відділ контролю; відділ бухгалтерського обліку; відділ взаємодії із правоохоронними органами; відділ з питань правоохоронної та мобілізаційної роботи; відділ інформаційно-комп'ютерного забезпечення; господарський відділ; прес-служба; відділ з питань режимно-секретної роботи.
II. Управління, відділи й інші структурні підрозділи облдержадміністрації: головне управління сільського господарства й продовольства; головне управління економіки; головне управління праці і соціального захисту населення; головне фінансове управління; управління промисловості, енергетики, транспорту і зв'язку; управління вугільної промисловості (створюється у випадку потреби); управління капітального будівництва; управління житлово-комунального господарства; управління міськбудівництва та архітектури; управління з питань надзвичайних ситуацій і у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи; управління освіти й науки; управління охорони здоров’я; управління культури; управління з питань молоді, спорту і туризму; управління у справах преси та інформації; управління з питань внутрішньої політики; управління державної ветеринарної медицини; управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень із управління майном); управління з питань державних корпоративних прав (утворюється якщо є потреба); відділ зі справ національностей і міграції; відділ у справах релігії; інспекція державного технічного спостереження; інспекція якості й формування ресурсів сільськогосподарської продукції; служба у справах неповнолітніх; державний архів області.
Структура районних державних адміністрацій формується з урахуванням примірного переліку управлінь, відділів і інших структурних підрозділів районної державної адміністрації.
І. Відділи й інші підрозділи апарата райдержадміністрації: відділ організаційної та кадрової роботи; загальний відділ; відділ контролю; юридичний відділ; фінансово-господарський відділ; відділ з питань оборони й мобілізаційної роботи; відділ внутрішньої політики; відділ з питань режимно-секретної роботи.
ІІ. Управління, відділи й інші структурні підрозділи райдержадміністрації: управління (відділ) сільського господарства й продовольства; управління економіки; управління праці та соціального захисту населення; фінансове управління; управління державної ветеринарної медицини; відділ з питань молоді та спорту; відділ міськбудівництва, архітектури та житлово-комунального господарства; відділ освіти; відділ культури; відділ з питань надзвичайних ситуацій і громадського захисту населення; служба у справах неповнолітніх; архівний відділ.
Голови місцевих державних адміністрацій можуть утворювати управління, відділи й інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій, не передбачені примірним переліком, у межах граничної чисельності, встановленого фонду оплати праці працівників і видатків на утримання відповідної державної адміністрації за узгодженням з відповідним міністерством, іншими ЦОВВ. Зазвичай вони керуються при внесенні таких змін необхідністю врахування таких факторів, як галузева структура господарства області (району), інституційні перетворення, які відбуваються на їх території.