Если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера. 2 страница

--------------------------------

<1> Печатается по статье С.И. Леншина "Развитие института чрезвычайного положения в России и место вооруженных сил в этом процессе". См.: Сборник материалов III Международной конференции "Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества". М.: Московская финансово-промышленная академия (МФПА), 2007. С. 60 - 64.

"1. Граждан, отказывающихся назвать свое имя, расстреливать на месте без суда...

2. Селениям, в которых скрывается оружие, властью Уполиткомиссий или Райполиткомиссий объявлять приговор об изъятии заложников и расстреливать таковых в случаях несдачи оружия.

3. В случае нахождения спрятанного оружия расстреливать на месте без суда старшего работника в семье.

4. Семья, в которой укрылся бандит, подлежит аресту и высылке из губернии, имущество ее конфискуется, старший работник в этой семье расстреливается без суда на месте.

5. Семьи, укрывающие членов семьи или имущество бандитов, рассматривать как бандитов. Старшего работника этой семьи расстреливать без суда".

Законодательство рассматриваемого периода времени формирования правовых институтов нового государства выделяло следующие три формы бандитизма <1>: организованные контрреволюционные выступления, руководимые подпольной организацией; бандитизм, вызванный объективными экономическими условиями и носящий характер стихийного движения; вооруженное выступление на почве национальной розни, подразделяя его на стихийное и организованное.

--------------------------------

<1> Печатается по статье С.И. Леншина "Развитие института чрезвычайного положения в России и место вооруженных сил в этом процессе". Там же.

Методы борьбы органов государственной власти, в зависимости от характера противостояния, основывались на следующих принципах:

1. Принимать самые решительные меры "вплоть до суровых мер наказания" для подавления контрреволюционных выступлений, "руководимых агентами подпольных контрреволюционных организаций или руководимых кулачеством";

2. Рекомендовать предварительно принимать агитационно-пропагандистские меры с целью убеждения восставших "на почве голода или каких-либо других стихийных бедствий и экономических условий" в бесцельности вооруженной борьбы с советской властью.

Большое внимание уделялось идеологическим аспектам борьбы с противниками советской власти. Под угрозой самого строгого наказания (вплоть до расстрела) запрещались проявления "бесчинства" со стороны красноармейцев, которые могли побудить мирное население к действиям, направленным против советской власти. Также строго карались случаи мародерства и пьянство.

В качестве способов очистки от бандитов мятежных территорий Тамбовской и Воронежской губерний Приказом от 24 июня 1921 г. N 181 полномочной комиссии ВЦИК, подписанным М. Тухачевским и В. Антоновым-Овсеенко, предписывалось следующее <1>:

--------------------------------

<1> Печатается по статье С.И. Леншина "Развитие института чрезвычайного положения в России и место вооруженных сил в этом процессе". См.: Сборник материалов III Международной конференции "Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества". М: МФПА, С. 60 - 64.

"1. В район выезжают представители уездной политической комиссии, особого отделения военного трибунала и командования вместе с частями, предназначенными для проведения чистки.

2. По прибытии на местность волость оцепляется воинскими частями.

3. Берутся 100 наиболее видных лиц волости в качестве заложников.

4. Вводится осадное положение, которое включает:

а) въезд и выезд в волость должны быть на время операции запрещены;

б) собирается полный волостной сход, на котором объявляется приказ о выдаче бандитов и сдаче оружия, выдаче бандитских семей;

в) население ставится в известность, что в случае невыполнения приказа заложники будут расстреляны в течение 2 часов.

5. Если население бандитов и оружия не указало, то по истечении 2 часов сход собирается вторично и взятые заложники на глазах населения расстреливаются.

6. Берутся новые заложники и населению опять предлагается выдать бандитов и оружие.

7. Желающие выдать бандитов и оружие становятся отдельно, опрашиваются.

8. Все остальные разбиваются на сотни и пропускаются для опроса через опросную комиссию (представителей особого отдела и военного трибунала).

9. Каждый должен дать показание, не отговариваясь незнанием.

10. В случае упорства проводятся новые расстрелы.

11. Для разработки сведений, добытых из опросов, создаются экспедиционные отряды с обязательным участием в них лиц, давших сведения, и других местных жителей, которые отправляются для поимки бандитов.

12. По окончании очистки осадное положение снимается, восстанавливается ревком и насаждается милиция".

Первая советская Конституция РСФСР 1918 г. открыто закрепляла неравенство граждан. Избирательных прав были лишены "эксплуататоры и их пособники". Избирательное право, посредством установленных на конституционном уровне диспропорций, предоставляло значительные преимущества представителям рабочего класса перед крестьянами, которые делились на бедняков, середняков и зажиточных <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии с Конституцией РСФСР Всероссийский съезд Советов (высший орган государственной власти) избирался с соблюдением следующих пропорций: из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25000 избирателей, а из представителей губернских съездов Советов уже в пять раз больше - 1 депутат на 125000 жителей.

В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти республики являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Практика наделения новых властных структур одновременно различными полномочиями широко применялась во всех сферах государственного строительства и на всех управленческих уровнях.

Съезды Советов других уровней формировались следующим образом. Областные - из представителей городских Советов и уездных съездов Советов по расчету 1 депутат на 25000 жителей, а от городов - по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если этот съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов. С образованием СССР (30 декабря 1922 г.) такие пропорции были подтверждены. Это позволяло формировать состав представительных органов власти, примерно на 80% состоящий из депутатов от рабочего класса. В этот период на конституционном уровне подтверждалось, что не избирались и не могли быть избранными:

"а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором".

Сама Конституция РСФСР (1918 г.) стала основой формирования чрезвычайного законодательства нового социалистического государства периода гражданской войны, определив направления его развития на несколько десятилетий вперед.

Законодательство рассматриваемого периода времени предусматривало возможность введения трех видов специальных правовых режимов.

1. Исключительное положение - объявлялось для мобилизации всех сил и средств, направленных на преодоление различных чрезвычайных ситуаций. Полномочиями по его введению наделялись законодательные органы не только страны, но и союзных республик на срок не более трех месяцев в следующих случаях:

контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких выступлений и посягательств;

массовых посягательств на жизнь и имущество граждан;

"когда нормальная жизнь нарушена" чрезвычайными стихийными бедствиями;

как временная мера перехода к нормальному укладу жизни в местностях, объявленных на военном положении.

Введение в местности исключительного положения влекло за собой изменения в структуре и полномочиях органов власти. Вся полнота власти переходила к президиумам соответствующих исполнительных комитетов. На время действия исключительного положения они наделялись правом издания обязательных предписаний (постановлений) по вопросам, выходящим за пределы их обычной повседневной компетенции, а именно: проведение реквизиции имущества; установление трудовой повинности населения; установление юридической ответственности за нарушение своих постановлений и т.д. В этот период краевые, областные и губернские исполнительные комитеты наделялись правом:

высылать за пределы территории, объявленной на исключительном положении, лиц, признанных опасными для общественного порядка;

приостанавливать работу предприятий, общественных учреждений, а также приостанавливать действие правил об обществах, союзах, собраниях, съездах и печати;

проводить массовые обыски в целях изъятия оружия у населения и др.

В 1926 г. возможность введения исключительного положения обусловливалась уже тремя обстоятельствами:

в случае контрреволюционного посягательства или выступления против Рабоче-крестьянской власти и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких посягательств и выступлений;

в случаях, когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедствиями;

как мера перехода в местностях, бывших на военном положении.

2. Реальное военное положение. Могло быть введено на территориях театра военных действий для успешной ликвидации сопротивления противника. 23 августа 1920 г. постановлением Совета рабоче-крестьянской обороны в связи с прорывом кавалерийских частей Деникина на территориях Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Пензенской губерний было объявлено военное положение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Григорьев В.Н., Рогов Ю.Д. Феномены "перестройки": чрезвычайное положение. М.: Вердикт, 1994. С. 22.

Военное положение могло вводиться как по решению ЦИК, так и местных исполнительных комитетов по тем же основаниям, которые были предусмотрены и для введения исключительного положения. Принимаемые в этот период конституции страны, вплоть до внесенных в 1938 г. поправок, даже не предусматривали возможность введения такого режима.

В соответствии с Положением о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденным Декретом ВЦИК и СНК РСФСР 10 мая 1926 г., будучи более жестким специальным правовым режимом, военное положение могло вводиться при наличии следующих двух обстоятельств:

когда меры исключительного положения оказывались недостаточными для охраны и восстановления революционного порядка;

когда данная местность становится театром военных действий или получает для военных целей особо важные задания. Высшая власть переходила к военно-революционным комитетам, в состав которых входили: начальник соответствующего органа ГПУ, старший из воинских начальников или военный комиссар территории.

Военно-революционные комитеты были вправе давать военной власти обязательные к исполнению директивы по подавлению контрреволюционных выступлений и устранению других нарушений государственного порядка; могли объявлять мобилизацию и другие повинности; утверждать военные трибуналы и др.

Военное положение на театре военных действий <1> вводилось по постановлению Совета народных комиссаров Союза ССР с объявлением мобилизации.

--------------------------------

<1> Под театром военных действий понималась территория, на которой развертывались и действовали вооруженные силы страны или были расположены тыловые учреждения действующих армий.

Вся полнота власти в рассматриваемой случае передавалась военному командованию, которое в сфере гражданского управления действовало через военно-революционные комитеты.

Для осуществления мер по поддержанию режима военного положения военные власти имели право принимать обязательные для всего населения приказы и распоряжения. Они могли не только отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, но и требовать безусловного и немедленного их исполнения. В противном случае за невыполнение содержащихся в них предписаний, а также за совершение преступлений виновные подлежали ответственности по законам военного времени.

Военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять следующие административно-императивные меры:

привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонительных работ, для охраны путей сообщения, средств связи, электростанций и других важнейших объектов;

производить изъятие (реквизицию) транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества, как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;

использовать государственный жилой фонд и жилую площадь граждан для расквартирования воинских частей и учреждений;

регулировать время работы учреждений и предприятий;

устанавливать комендантский час, т.е. запрещать появление граждан после определенного времени без соответствующих разрешений, пропусков и документов;

ограничивать дорожное движение;

производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц;

запрещать въезд в местности, объявленные на военном положении, и выезд из них;

выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, лиц, признанных социально опасными;

передавать на рассмотрение военных трибуналов, у которых значительно расширялась подсудность, все дела о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности.

К подсудности военного трибунала были отнесены следующие виды преступлений:

государственные преступления, преступления, связанные с охраной общественной собственности, совершенные военнослужащими, разбой, умышленные убийства, насильственное освобождение из мест заключения и из-под стражи;

уклонение от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивление представителям власти; незаконные покупка, продажа, хранение, а также хищение оружия.

3. Военное положение, действующее на территориях вне театра военных действий. С прекращением военных действий реальное военное положение заменялось военным положением не на театре военных действий. Иных более детальных норм о военном положении на театре военных действий, если не считать воинских уставов, действовавших в то время, законодательство не имело. Более детальное определение правового режима местностей, объявленных на военном положении не на театре военных действий, было отнесено к компетенции законодательных органов союзных республик <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.

Все виды специальных правовых режимов находились между собой в тесной взаимосвязи. Накопленный опыт позволял совершенствовать законодательство в регулировании общественных отношений.

Основной массив нормативных актов государства составляли нормативные акты органов исполнительной власти. В последующем для придания им "высшей юридической силы" широкую практику приобретут совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принимаемые по регулированию наиболее важных вопросов жизнедеятельности государства.

По своей сути законодательство революционного времени направлено на достижение конкретных задач - защиту революции при помощи правовых средств. Степень его демократичности находится в прямой зависимости от остроты переживаемого обществом периода. Чем сильнее сопротивление свергнутых классов, а это бывает чаще всего, тем более реакционной является сущность законодательства. Его поражает юридическая анемия, основным пороком которой является отсутствие нормативности. При этом оно характеризуется следующими чертами:

носит чрезвычайный характер;

подавляющая часть принимается исполнительными органами власти в форме делегированного законодательства;

возникающие на основе революционного законодательства правовые отношения носят вертикальный характер, в наибольшей степени выражающий суть административно-правового регулирования со стороны государства;

не имеет строгих временных границ не только окончания, но и начала его действия <1>;

--------------------------------

<1> Окончание действия законодательства революционного времени не может быть определено заранее. По мере стабилизации социально-экономической обстановки государство определяет целесообразность его частичной или полной отмены. Одновременно происходят изменения в структуре и полномочиях органов государственной власти. Постепенно создается правовой режим, характеризующийся отказом от временного (революционного) и переходом к обычному (постоянно действующему) законодательству.

в первую очередь отражает интересы государства, а не личности и общества;

в завуалированной, а чаще всего открытой форме носит классовый характер;

в процессе реализации правоустановок понятие "революционная законность" <1> нередко заменяется другим, еще более несправедливым - "революционная целесообразность";

--------------------------------

<1> В годы мирного строительства социалистического строя в СССР понятие "революционная законность" на официальном уровне было заменено другим - "социалистическая законность". Под социалистической законностью понималось "неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями".

Конституция СССР 1977 года (ст. 4) провозглашала, что "советское государство, все его органы действуют на основе социалистической законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан".

В вопросах деятельности органов советского государства это означало, что все государственные органы образуются в установленном конституцией страны порядке и действуют в пределах предусмотренной законом компетенции.

По мнению специалистов, принцип социалистической законности означал "верховенство закона в системе юридических актов, приоритет законов СССР по отношению к республиканскому законодательству, наличие специальных, так называемых правоохранительных, органов, основной задачей которых является охрана правопорядка в самых различных его аспектах" См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев; ред. кол.: М.М. Богуславский, М.И. Козырь, Г.М. Миньковский и др. М.: Сов. энциклопедия, 1984. С. 101.

его содержание по принципиальным соображениям (ведь это революция) не характеризуется преемственностью с предшествующим революционному периоду прежним законодательством государства;

на начальном этапе не обладает системностью и последовательностью;

в общем массиве законодательства государства занимает доминирующее положение;

по характеру воздействия на общественные отношения большинство нормативных актов являются правоохранительными, т.е. рассчитаны на возможное правонарушение;

изложенные в нем правовые предписания носят императивный характер по отношению к гражданам и организациям;

основной формой реализации революционного законодательства является исполнение правовых предписаний государства и воздержание от совершения неправомерных действий под страхом (угрозой) суровой юридической ответственности;

реализация процессуальных норм права предусматривает упрощенный характер и отличается многосубъектностью;

полномочиями по определению мер уголовной ответственности наделяются не только суды, но и силовые (карательные) государственные структуры;

критерии определения вида юридической ответственности и конкретного вида наказания, как правило (особенно до принятия в 1918 г. УК РСФСР), носили не конкретный, а чаще всего субъективный характер (руководствуясь "революционным правосознанием и классовым чутьем", "своей революционной совестью", "интересами пролетарской революции" и т.д.).

Специфику законодательства рассматриваемого периода определяет то, что оно стало основой формирования права социалистического типа, отдающего "предпочтение" в вопросах защиты государственной собственности и охраны общественного правопорядка в ущерб интересам отдельной личности.

15.4. Административно-правовые режимы, устанавливаемые

в условиях военного времени

По оценкам специалистов, в XX веке произошло более 250 войн и крупных вооруженных конфликтов, в том числе и две мировые войны, прошедшие на территории Европы <1>. Уже давно подведены их итоги. Определены победители и побежденные <2>. Подсчитаны людские потери в Первой <3> и Второй мировых войнах <4>. Но по-прежнему продолжается процесс исследования характера правового регулирования, осуществлявшегося непосредственно государством или от его имени, в этот период времени.

--------------------------------

<1> Сабов Александр. От Адама до Потсдама... И далее, до Саддама? // Российская газета. 2006. 19 января.

<2> Своего рода отрицательной сенсацией стало сделанное в декабре 2004 г. обращение членов Европарламента к лидерам государств и народам мира по поводу некорректности громкого празднования 60-летия Победы над фашистской Германией. Аргументировалось это тем, что якобы СССР во многом сам виноват за проводимую политику, повлекшую за собой начало этой войны. В то же время одержанная в 1945 году Великая победа по всем проводимым социологическим опросам остается первым по значимости праздником среди граждан России различных поколений (Бакланов Григорий: Нельзя стыдиться Победы // Российская газета. 2005. 14 января).

<3> Первая мировая война продолжалась 4 года и 3 месяца. В ней участвовало 38 государств, население которых составляло около 70% общей численности населения Земли. Около 9,5 миллионов человек было убито и около 20 миллионов ранено. Одним из политических результатов этой войны стало обретение независимости такими государствами, как Австрия, Венгрия, Польша, Чехословакия, Югославия.

<4> Во Второй мировой войне в той или иной степени принимало участие 72 государства. В том числе и по этой причине она получила название мировой войны. Потери СССР, по оценкам специалистов, составили примерно 26,5 миллионов человек погибших, или 14% от всего населения (в Белоруссии и Украине погибло 25% населения). Потери Германии - 9,3% от всего населения, или 6,5 миллиона человек (из них около 75% потерь она понесла на советско-германском фронте). Польша потеряла более 6 млн. человек, Франция - 520 тысяч. Австрия потеряла 5% своего населения, Италия - менее 1%, или около 420 тысяч человек, Великобритания - 0,8%, или 320 тысяч человек, а США - менее 0,2%, или около 350 тысяч человек (Владимиров Д. Воевали не хуже немцев // Российская газета. 2003. 21 июня).

Для более логичного и последовательного исследования означенных в названии параграфа проблем вначале представляется целесообразным показать роль и место мирового сообщества в данном контексте.

Современное международное право, играющее важную интегрирующую роль в формировании национальных правовых систем, исходит из неодобрения практики применения силы или угрозы ее применения. Оно рассматривает это как вынужденную и крайнюю меру. В то же время им на основе длительного исторического времени (более века) и богатого опыта практических действий разрабатывается детально прорабатываемая юридическая регламентация действий государств, оказавшихся в конфликтных ситуациях. В дальнейшем оно получило название "право вооруженных конфликтов".

Предметом регулирования этой отрасли права, прежде всего, являются международные вооруженные конфликты, а также определенные аспекты вооруженных конфликтов немеждународного характера. Основными среди них являются правовые предписания, определяющие:

процедуру начала войны и способы ее окончания (перемирие, капитуляция, мирный договор);

пространственные ограничения (театр военных действий, нейтралитет, демилитаризованные зоны, оккупированные территории);

статус отдельных категорий лиц (режимы раненых, больных, военнопленных, гражданского населения, иностранных граждан);

запреты и ограничения (геноцид, чрезмерная жестокость);

меру и виды юридической ответственности за нарушение правил ведения войны (объявление лиц военными преступниками за совершение преступлений против мира и человечества).

Изложенное выше, по нашему мнению, дает достаточные основания говорить об особой роли международного права в современных условиях, которая заключается в следующем. Нормы международного права посредством разработки и систематизации положений, получивших название "право вооруженных конфликтов" (резолюции, конвенции, соглашения и т.д.), формируют особый международный правовой режим военного времени действий противоборствующих (конфликтующих) государств. Подобным образом международное сообщество оставляет за собой право на применение возможных санкций в отношении государств или отдельных лиц, допустивших нарушение действующих в этой сфере предписаний.

Нормативные акты, предназначенные регулировать общественные отношения в области обороны, избегают прямой характеристики военного времени как разновидности одного из правовых режимов. Фактически же в государстве, находящемся в состоянии войны, действует один из самых универсальных особых правовых режимов, устанавливаемых на основе введения в действие норм чрезвычайного законодательства - особый правовой режим военного времени.

На законодательном уровне определено, что "состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" // Правовые основы деятельности органов военного управления / Под общ. ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. Ст. 18.

Военное время наступает с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий и заканчивается "с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения" (п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об обороне" 1996 г.).

В период нахождения государства в состоянии войны система его законодательства, проявляя свой универсальный характер, "перестраивается" на решение задач, стоящих перед ним в данный период. Наиболее активно процесс формирования чрезвычайного законодательства СССР военного времени осуществлялся в первые месяцы войны. Он носил последовательный и комплексный характер.

На примере нормотворческого процесса рассматриваемого времени можно проследить процесс накопления соответствующего опыта, который впоследствии был использован при формировании норм международного права, регламентирующих в настоящее время основные права человека в различных сферах деятельности. Процесс нормотворчества продолжался на протяжении всего периода военного времени. В первый же день начала войны было принято, а если быть более точным - введено в действие несколько важных законодательных актов.

Практически с самого начала и на протяжении всего периода военного времени И.В. Сталин стал занимать все ключевые посты в вопросах управления делами государства. Помимо должности Генерального секретаря ЦК ВКП(б) он являлся: Верховным Главнокомандующим; Народным комиссаром обороны; Председателем Государственного комитета обороны (ГКО), в функции которого входили помимо прочего и вопросы координации деятельности правительства СССР - Совета народных комиссаров (СНК), который в 1946 г. был переименован в Совет министров СССР.

Таким образом, в самом начале войны в СССР была выстроена жесткая вертикаль власти, на вершине пирамиды которой стоял руководитель, наделяемый практически неограниченными диктаторскими полномочиями во всех сферах общественной жизни и видах государственной деятельности (законодательной, судебной и в большей части - исполнительной) <1>.