Условия возникновения, изменения и прекращения конституционно-правовых отношений
Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений связано с определенными условиями, предусмотренными нормами конституционного права. Эти условия принято называть юридическими фактами. В отличие от других фактов они влекут за собой определенные правовые последствия. С точки зрения влияния на динамику правоотношения юридические факты обычно подразделяют на факты правообразующие, правоизменяющие и правопрекра-щающие.
По источнику их происхождения юридические факты принято делить на юридические события и юридические действия. Юридические события — юридические факты, которые не зависят от воли людей. Юридические действия связаны с деятельностью человека, проявлением его воли.
Однако отрицание волевого происхождения событий не означает, что оно может быть применено ко всем случаям такого рода. Например, смерть относится к разряду событий, хотя она может являться результатом убийства. Таким образом, волевые акты могут служить не только причиной действий, но и причиной событий. Поэтому различие между событиями и действиями следует искать не только в источнике происхождения, но и в характере их процесса: события в своем процессе не носят волевого характера независимо от причин их возникновения, тогда как действия являются волевыми как по своему происхождению, так и по своему процессу. При этом часть юридических событий характеризуется тем, что они являются объективными обстоятельствами, которые человек не может предотвратить или ликвидировать.
К числу юридических событий, имеющих конституционно-правовое значение, относится прежде всего рождение человека. С рождением Конституция РФ (ч. 2 ст. 17) связывает принадлежность человекуего основных прав и свобод. С рождением человека нормы конституционного права связывают и правоотношения по поводу гражданства. Согласно Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 12) лицо, родившееся от граждан Российской Федерации, приобретает права российского гражданства с момента рождения.
Другим событием, с которым нормы конституционного права связывают возникновение и изменение конституционно-правовых отношений, является достижение лицом определенного возраста. Например, согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 4) гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, получает возможность вступать в правоотношения, связанные с осуществлением его права избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, — вступать в правоотношения, связанные с его правом избираться на различные должности. Так, достижение 35-летнего возраста является событием, с которым Конституция РФ (ч. 2 ст. 81) связывает правоотношение по поводу избрания конкретного лица Президентом РФ.
Юридическим событием, влекущим за собой прекращение конституционно-правовых отношений, является смерть человека. При ее наступлении прекращаются правоотношения, связанные, например, с гражданством лица, с его должностными обязанностями и т.п.
К числу юридических событий относятся стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие аварийно-спасательных и восстановительных работ. Они в соответствии с Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» могут быть основанием введения чрезвычайного положения и, следовательно, согласно Конституции РФ (ст. 88) порождают между Президентом РФ и гражданами, а также рядом других субъектов конституционно-правовые отношения, связанные с введением на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 87) предусматривает, что в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Это юридическое событие также порождает возникновение определенных конституционно-правовых отношений между Президентом РФ, другими государственными органами и гражданами.
Юридическим событием является также назначение определенного срока, с которым норма конституционного права связывает возможность возникновения определенных отношений. Так, согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (п. 5) акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Надо сказать, что событие имеет правовое значение не само по себе, а лишь постольку, поскольку оно обусловливает необходимость обеспечения определенного поведения людей. Поэтому событие составляет условие возникновения права, но его результатом всегда являются не события, а действия. «События, — указывает ОС. Иоффе, — сами по себе не могли бы иметь никакого правового значения, если бы они в той или иной степени не были связаны с поведением людей. События признаются юридическими фактами лишь в той мере, в какой они порождают необходимость в правовом регулировании поведения людей, которые либо могут предотвратить наступление события, либо должны принять на себя порожденные ими последствия».
Так, течение времени не предотвратимо для депутата Государственной Думы, но оно приобретает юридическое значение, поскольку этот депутат может осуществлять свои права лишь до истечения установленного в законе срока деятельности Государственной Думы, которая согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 96) избирается сроком на четыре года, прервать течение этого срока своим заявлением о сложении своих полномочий или принять на себя последствия, наступившие в силу досрочного роспуска Государственной Думы.
Некоторые события приобретают юридическое значение потому, что они составляют необходимую предпосылку для предъявления правовых требований к поведению людей. Так, достижение гражданином
России 18 лет влечет за собой возникновение активного избирательного права потому, что только в этом возрасте, по предположению закона, у гражданина возникает способность отдавать отчет в тех действиях, которые совершаются им в процессе выборов. Признание юридического значения за такими событиями, как рождение или смерть, находит свое объяснение в том, что конституционное право не может не реагировать на факт появления или исчезновения субъекта, поведение которого составляет предмет его регулирования и соответствующие интересы которого получают юридическую защиту'.
Следует заметить, что юридические события в общем объеме юридических фактов, с которыми нормы конституционного права связывают возникновение, изменение или прекращение конституционно-правовых отношений, занимают сравнительно небольшое место. Здесь подавляющее большинство юридических фактов носят характер юридических действий.
Юридические действия, влекущие конституционно-правовые последствия, может совершать каждое лицо, обладающее дееспособностью, а конкретное юридическое действие, возможность или необходимость совершения которого обеспечивается субъективными правами и обязанностями, — лишь носитель этих прав и обязанностей или лицо, которому поручено их осуществление. Таким образом, возможность совершения общих юридических действий вытекает из дееспособности, тогда как возможность совершения конкретных юридических действий вытекает из конкретных прав и обязанностей. В результате совершения таких действий прекращается прежнее или устанавливается новое конституционно-правовое отношение, возникают новые правомочия и обязанности, которые, в свою очередь, обусловливают возможность или необходимость совершения новых юридических действий. Следовательно, юридическое действие составляет условие возникновения права, но оно же является и результатом права2.
Юридические действия, с которыми нормы конституционного права связывают возникновение, изменение или прекращение конституционно-правовых отношений, можно разделить на правомерные действия и правонарушения. К правомерным действиям относятся юридические поступки и юридические акты.
Юридическими поступками являются прежде всего действия, с которыми нормы конституционного права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Эти действия могут совершаться гражданами, депутатами, государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и т.д. Например, представление лицом письменного заявления о согласии баллотироваться на выборах влечет за собой возникновение правовых отношений, связанных с реализацией этим лицом его права быть избранным в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Качествами юридического поступка обладают такие действия государственных органов и должностных лиц, как различного рода представления, предложения и т.п. Например, Конституция РФ (ч. 2 ст. 99) связывает возникновение правоотношений по поводу досрочного созыва Государственной Думы на первое заседание с инициативой Президента РФ. Аналогичными качествами обладают такие действия, как обращение Президента РФ к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84) и представление им кандидатур для назначения на должности в соответствии с п. «г» и «е» ст. 83 Конституции РФ; предложение Председателем Правительства Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч. 2 ст. 112); представление Генерального прокурора РФ о лишении неприкосновенности члена Совета Федераци или депутата Государственной Думы (ч. 2 ст. 98); отставка Президента РФ (ч. 2 ст. 92) и Правительства РФ (ч. 1 ст. 117).
К числу юридических поступков относятся также индивидуальные и коллективные обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ); обжалование гражданами в суд решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений или их должностных лиц (ч. 2 ст. 46).
Юридические действия иногда именуют поведением, поскольку основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений могут быть не только действия, но и бездействие. Таким бездействием является, например, уклонение высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа госудрственной власти субъекта Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора. В случае такого рода бездействия Президент РФ в соответствии с п. 2 «б» ст. 29' Федерального закона от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации»' выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Юридическими актами являются юридически значимые действия, совершаемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также путем народного голосования в целях создания правовых норм, с которыми связаны возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является юридическим актом, обусловившим возникновение конституционно-правовых отношений между всеми участниками избирательного процесса в нашей стране. Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» является юридическим актом, обусловливающим возникновение конституционно-правовых отношений, связанных с опубликованием и вступлением в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области от 4 июля 1997 г. представляет собой юридический акт, обусловливающий возникновение конституционно-правовых отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области, и т.д.
Одним из видов юридически значимого поведения является правонарушение, которое представляет собой виновное противоправное поведение. Объектом правонарушений в конституционном праве являются общественные отношения, регулируемые нормами конституционного права. Всякое правонарушение противоречит норме права. Вместе с тем невозможно нарушить правовую норму без нарушения конкретного правоотношения, как нельзя нарушить правоотношение, не нарушив в то же время и закрепляющей его правовой нормы'.
Правонарушение, причиняя ущерб конституционно-правовым отношениям, в правовом аспекте всегда причиняет ущерб субъективным правам граждан, государственным и общественным учреждениям или самому государству. Нарушение субъектом своей обязанности, связанное с совершением правонарушения, представляет собой способ посягательства на определенные субъективные права как правовой объект правонарушения.
Правонарушение тесно связано с юридической ответственностью. Правонарушения, объектом которых являются конституционно-правовые отношения, представляют собой юридические факты, порождающие конституционно-правовую ответственность, служат ее основанием.
Правонарушения как разновидность юридически значимого поведения включают неправомерные действия и неправомерное воздержание от действий.
Примером неправомерных действий, являющихся юридическими фактами в конституционном праве, может служить принятие Правительством РФ постановлений и распоряжений, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Такие действия влекут за собой определенные конституционно-правовые отношения, связанные с отменой Президентом РФ этих постановлений и распоряжений (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).
Примером неправомерного воздержания от действий, являющегося юридическим фактом в конституционном праве, может служить невключение гражданина Российской Федерации, обладающего активным избирательным правом, в список избирателей, участников референдума, когда на то имеются все необходимые основания. Такое неправомерное воздержание соответствующей избирательной комиссии от действий влечет за собой определенные конституционно-правовые отношения, в частности, между этой комиссий и гражданином, не включенном в список избирателей. Например, согласно п. 14 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и
' См.: Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. М, 1955. С. 80.
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гражданин, не включенный в список избирателей, вправе заявить в участковую избирательную комиссию, комиссию референдума о невключении его в список избирателей, участников референдума. В течение 24 часов, а в день голосования — в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия, комиссия референдума обязана проверить заявление, а также представленные документы и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения его заявления.