Юридические коллизии и способы их разрешения

(Н.И. Матузов)

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или про­тиворечия между отдельными нормативно-правовыми актами, регули-^; рующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осу­ществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.

Российское законодательство — сложное, многоотраслевое образо­вание, в котором масса всевозможных разночтений, нестыковок, парал¹ лелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов. Будучи по своему характеру территориально об­ширным и федеральным, оно уже в силу этого содержит в себе возмож­ность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест.

В нем одновременно действуют акты разного уровня и значения, разной юридической силы, направленности, в частности, старые, союз­ные, и новые, российские; протекают процессы унификации и диффе­ренциации, объединения и обособления, переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции. Это динамически напряженная и во многом изначально противоречивая система.

С другой стороны, в практической жизни постоянно складываются такие ситуации, которые сразу подпадают под действие ряда норм. Возникают нежелательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, Пересекаясь в одной точке правового пространства и «претендуя» на

регулирование одного и того же отношения.

. i

30-1934 '

Тема 20. Применение права

6. Юридические коллизии и способы их разрешения

Чтобы устранить коллизию, требуются высокий профессионализм
правотолкующего и правоприменяющего лица, точный анализ обстоя­
тельств «дела», выбор единственно возможного или по крайней мере
наиболее целесообразного варианта решения. Это, как правило, слож­
ная аналитическая задача. !

Разумеется, противоречия можно снять (и они снимаются) путем
издания новых, так называемых коллизионных норм¹. По меткому! вы­
ражению Ю.А. Тихомирова, это — нормы-«арбитры», они составляют
своего рода коллизионное право, которое, впрочем, лишь условно
можно считать самостоятельной отраслью, ибо его нормы «вкраплены»
в другие акты и не существуют изолированно². \ /

В Конституции РФ (п. «п» ст. 71) говорится о юм, что к ведению Российской Федерации относится «федеральное коллизионное право». Оно и призвано развязывать наиболее тугие узлы противоречий. Одна­ко применение коллизионных норм, т.е. непрерывное законодательное вмешательство во все спорные случаи, попросту невозможно.

Юридические коллизии, безусловно, мешают нормальной, слажен­
ной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, ска­
зываются на эффективности правового регулирования, состоянии за­
конности и правопорядка, правосознании и правовой культуре обще­
ства. Они создают неудобства в правоприменительной практике, за­
трудняют пользование законодательством рядовыми гражданами,
культивируют правовой нигилизм. Г.

Когда на один и тот же случай приходится два, три и более актов, то
исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог, зацеп­
ку) не исполнять ни одного,: Поэтому предупреждение, локализация,
этих аномалий или их устранение является важнейшей задачей юриди­
ческой науки и практики. :'

Выступая в мае 1996 г. на Всероссийском конгрессе по правовой
реформе, Президент РФ обратил внимание на внутреннюю противоре­
чивость российского законодательства, подчеркнув, что «оно приобре­
ло сегодня особо острый характер. Противоречия существуют не толь­
ко между отдельными отраслями права, которые в последние годьграз-
вивались разными темпами, но даже между конкретными нормами
внутри одного закона. Противоречивость законодательства все больше
затрудняет реализацию принятых законов. Она служит питательной:
средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной
власти»³. • . . = .

¹ Подробнее см.: Власенко НА. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск,
1984.

² См.: Тихомиров Ю.А.. Юридическая коллизия. М, 1994. С. 97. i

³ Российская юстиция. 1996. № 5. С. 3.

КолЛизионность российского законодательства усугубляется еще и тем, что в стране одновременно действуют законы СССР, законы, при­нятые Верховным Советом РСФСР, Государственной Думой. В этом же правовом пространстве вращаются указы Президента, правительст­венные постановления и бесчисленное множество ведомственных и региональных актов. Весь этот огромный «Монблан» весьма далек от гармонии и согласованности. Кроме того, как отмечается в литературе, в ходе проведения реформ (имеется в виду период с 1985 г.) законода­тельство по некоторым важнейшим вопросам сменилось уже трижды¹.

Союзные законы полностью не отменены, а новые, российские, в необходимом объеме пока не созданы. Акты этих двух «разных госу­дарств», бывших когда-то единым образованием, не всегда стыкуются, на гранях их соприкосновения возникают расхождения и несоответст­вия. Сложившаяся ситуация создает впечатление, что нынешнее зако­нодательство страны как бы соткано из противоречий, в нем царят анархия, перекосы, неразбериха. Разбалансирована синхронность пра­вовой системы, многие ее составные части плохо согласуются друг с другом, не подчинены общей цели. Запутанность же нормативного ма­териала дает нередко простор для волюнтаристских действий долж­ностных лиц и властных структур.

Расходятся федеральная Конституция и Федеративный договор, Конституция РФ и конституции, уставы субъектов Федерации; законы и указы; законы и Подзаконные акты; общие и специальные нормы. Новый Гражданский кодекс вошел в противоречие со многими ранее принятыми законами в области имущественных и хозяйственных от­ношений. Масса неувязок в ведомственном и местном правотворчест­ве. Двусмысленностями и разночтениями грешит даже сама россий­ская Конституция².

Конечно, абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия, но у нас все это при­обрело гипертрофированные формы, поскольку Россия проходит этап сложнейших социально-экономических преобразований и обществен­ные отношения! находятся в состоянии коренной ломки, нестабильнос­ти, хаоса. Юридические нормы не успевают, а подчас и не в состоянии их своевременно оформлять, закреплять, регулировать. Еще только

ставится вопрос о создании российского национального Свода законов.

i ' i

См.: Павлушюш А.А.' Некоторые проблемы современной систематизации законо­дательства // «Атриум». Вестник Международной академии бизнеса и банковского дела. Самара, 1996. №5. С. 23.

² См.: fyccKuxfl. Парадоксы Основного Закона// Независимая газета. 1995.26янв.

30*

Тема 2(1 Применение права

6. Юридические коллизии и способы их разрешения

После распада Союза в нашем законодательстве стали одновременно развиваться, тесно переплетаясь и противоборствуя, как интеграцион­ные, так и дезинтеграционные процессы. Такое положение характерно и для других постсоветских республик. Не случайно жизнь продиктовала необходимость создания единого правового пространства СНГ. С этой целью уже принят ряд модельных рекомендательных кодексов — своеоб­разных аналогов Основ бывшего союзного законодательства (граждан­ский, уголовный, уголовно-процессуальный, таможенный и др.)., \;:

В России, как и в любом федеративном государстве, существуют
два уровня и две схемы законодательства, входящие в единую право-
I вую систему общества. Это законодательство самой Федерации и зако­
нодательство'ее субъектов. Их взаимосвязь и согласованность — залог
стабильности правовой ситуации в стране, устойчивости всей Федера­
ции. Но этого пока нет. ч ,. •

Причины юридических коллизий носят как объективный, так и
субъективный характер. К объективным, в частности, относятся: про­
тиворечивость, динамизм и изменчивость самих общественных отно­
шений, их скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет также
отставание («старение», «консерватизм») права, которое в силу этого
обычно не поспевает за течением реальной жизни. Здесь то и дело
возникают «нештатные» ситуации, требующие государственного реа­
гирования. Право поэтому постоянно корректируется, приводится-в
соответствие с новыми условиями. !' '

i В результате одни нормы отпадают, другие появляются, но, будучи
вновь изданными, не всегда отменяют старые, а действуют как бы на­
равне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинаковыми
I разные их виды требуют дифференцированного регулирования с при­
менением различных методов. Свое влияние оказывают несовпадение
и подвижность границ между правовой и неправовой сферами, их рас­
ширение или сужение. Наконец, любое национальное право должно
соответствовать международным стандартам, нравственно-гуманисти-
ческим, критериям, принципам демократии. ^

I Все это делает юридические коллизии в какой-то мере неизбежны­ми и естественными. Более того, по мнению Ю.А! Тихомирова, было бы упрощением оценивать их только как сугубо негативные явления. «Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат ч /свидетельством нормального процесса развития или же'выражают ^за­конное притязание на новое правовое состояние»¹. ' ; Еще Гегель отмечал, что «возникновение коллизий при применении

'законов... совершенно необходимо, ибо в противном случае ведение

——————— • , -I 'ⁱ i ••' ,

' Л ' - j .. :

¹ Тихомиров 10А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок // Государство и
право. 1994. № 1.С. 4. ,

дела приняло бы механический характер. Если некоторые юристы при­шли к мысли, что покончить с коллизиями можно, предоставив многое усмотрению судей, то такой вывод значительно хуже, так как решение, принятое только судом, было бы произволом»¹.

К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые за­
висят от воли и сознания людей — политиков, законодателей, предста­
вителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в ,
праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой де­
ятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие
должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная на­
пряженность, политическая борьба и др. Причем одни из них возника­
ют и существуют внутри самой правовой системы — внутрисистемные,
другие'привносятся извне — внесистемные. '

Следует согласиться с мнением, что «было бы неверно списывать на ! объективные причины ту чехарду в законодательстве, которая является следствием ошибок и просчетов в политике, прямого или косвенного i пренебрежения закономерностями правового регулирования»².

Существует несколько видов юридических коллизий и способов их
разрешения, •

1. Прежде всего юридические коллизии можно подразделить на
четыре группы: 1) коллизии между нормативными актами или отдель­
ными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистем­
ность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) колли­
зии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех
же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) кол­
лизии полномочий и статусов государственных органов, должностных
лиц, других властных структур, и образований.

2. Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешают­
ся в пользу законов, поскольку законы обладают верховенством и выс­
шей юридической силой (ч. 2 ст.4; ч. 3 ст. 90; ч. 1 и 2 ст. 115; ч.,2 ст. 120
Конституции РФ). В.новом Гражданском кодексе РФ также записано:
«В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или
постановления _: Правительства Российской Федерации настоящему
Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс, или соот­
ветствующий закон» (ч. 5 ст. 3). Особенность данных противоречий в
том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и ^!
причиняют интересам! государства и граждан наибольший вред. j ,

3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том' |
числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В статье 15 гово-¹

' Гегель. Философия права. М., 1990. С. 249.

² Топорный Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России//Государство и право. 1996. № 7. С. 37.

Тема 20. Применение права

6. Юридические коллизии и способы их разрешения

рится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юриди­
ческую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.
В части 3 статьи 76 установлено: «Федеральные законы не могут про­
тиворечить федеральным конституционным законам». Конституция —
основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и
абсолютным приоритетом. Это закон законов. г<

4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъек­
тов Федерации, !В том числе между конституциями.Приоритет имеют
общефедеральные. В статье 76 Конституции РФ говорится, что феде^
ральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее вен
дения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1).
По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты
субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и .совместного ведения;
субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулировав
ние, включая принятие, законов и иных нормативных актов.

Далее в указанной статье зафиксировано: «законы и иные норма­тивные! акты субъектов Российской Федерации не могут противоре­чить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федераль­ным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, дей­ствует федеральный закон» (ч. 5). «В случае противоречия между фе­деральным законом и нормативным правовым актом субъекта Россий­ской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоя­щей статьи, действует акт субъекта Федерации» (ч. 6).

Несмотря на подробную, казалось бы, регламентацию взаимоотно-i
шений между Российской Федерацией и ее субъектами, противоречий
в данной сфере много и они довольно существенные. Например, Кон­
ституция РФ не содержит положениям суверенитете входящих в нее;,
республик, не предусматривает их право на самоопределение и выход
из состава России. Тем не менее большинство этих республик провоз­
гласили себя суверенными (Татария, Башкирия, Мордовия, Адыгея,
Тува и др.). Так, в Конституции последней записано, что Республика
Тува имеет право на самоопределение и выход из состава РФ. По дан-.
ным Минюста, тысячи нормативных актов субъектов Федерации про­
тиворечат Конституции РФ. В 19 из 21 республики конституции не,
соответствуют Основному Закону страны. '

5. В случае несоответствия Конституции РФ Федеративного до­
говора,а также других договоров: между Российской Федерацией и ее
субъектами, равно как и договоров между самими субъектами, деист-!
вуют положения общефедеральной Конституции (разд. 2, ст. 1, nj 4
Конституции РФ).

6. На уровне практического правоприменениясоответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руко­водствуются следующими правилами:

а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, но
изданные в разное время, то применяется последний по принципу,
предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отме­
няет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;

б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными ор­
ганами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической
силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановле­
ние, постановление Правительства и акт отраслевого министерства),
т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов;

в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (кол­
лизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня
(коллизии по вертикали), то общий. Подобные акты или нормы иногда
называют конкурирующими. Например, в Конституции РФ есть норма
о несменяемости судей Конституционного Суда, а в специальном законе
об этом Суде установлен 12-летний срок. Действует последний.

В целом способами разрешения коллизий являются: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующие; 5) судебное, административное, арбитраж­ное рассмотрение; 6) систематизация законодательства, гармониза­ция юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согласитель­ных комиссий; 8) конституционное правосудие. Некоторые из этих спо­собов используются одновременно. Существуют также международ­ные процедуры устранения конфликтов.

Конституция предусматривает право Президента РФ приостанав­ливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации, если они противоречат Конституции РФ и феде­ральным законам, международным обязательствам России или нару­шают права и свободы человека, до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). И это тоже способ устранения конфликта.

Особо следует отметить роль Конституционного Суда в разреше­
нии довольно частых и серьезных коллизий, возникающих в сфере
федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, реализации
прав граждан, осуществления различными органами и должностными ;
лицами своих полномочий, споров о компетенции, соответствия изда­
ваемых нормативных актов Основному Закону страны. Это наиболее
авторитетный и высокопрофессиональный уровень рассмотрения кон­
фликтных ситуаций. '.

При этом в любом случае путь устранения юридических коллизий, даже самых острых, должен быть правовым, а не силовым. Противоре-

Тема 20. Применение права

6. Юридические коллизии и способы их разрешения

чия должны разрешаться законным, цивилизованным методом, ибо сила, как известно, рождает силу — проблема сохраняется. Иными слог

I вами, на языке пушек коллизию снять нельзя, ее можно лишь загнать вглубь или временно приглушить. ,

Это, в частности, показал такой сложнейший конфликт, как чечен­
ский. Президент РФ в одном из своих выступлений с горечью признал,
что в Чечне можно было «провести линию тоньше, дальновиднее», что
события, которые там развернулись, — «это самое большое его (Прези­
дента. *— Н.М.) разочарование, самая серьезная ошибка. Можно было
избежать насилия» (ТВ-новости. 1996. 12 окт.). ,

! i Что касается толкования как способа разрешения коллизий, то оно нередко порождает новые, еще более острые коллизии, так как зачатую одни и те же,акты, факты, события интерпретируются различными офи­циальными и неофициальными структурами, общественными группа­ми, лидерами, и гражданами по-разному, что, в свою очередь, является выражением их противостояния, а в конечном счете раскола общества. В связи с этим толкование может быть и предвзятым, зависеть от социально-политических! ориентации и пристрастий толкующих лиц, уровня их правосознания, культуры, места в идеологическом спектре. По-разному, например, трактуется современное законодательство о приватизации, выборах, налогах, собственности, предпринимательст-

I ве. Сама Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения ее общей концепции и легитимности. Причем противоречи­вость трактовок происходящего в правовой сфере наблюдается не толь-, ко среди!населения, рядовых граждан, но и в высших эшелонах власти. Даже! в Конституционном Суде, призванном толковать соответст­вующие юридические нормы и акты, нет единства мнений, и некоторые его судьи официально заявляют, о своей особой позиции по тем или

I иным вопросам. В широком смысле под сомнение нередко берется оп­ределенной частью общества весь курс реформ. Отсюда разброс в по­нимании законов, направленных на реализацию этого курса.

; В последнее время особую остроту приобрели противоречия между законами и указами (законотворчеством и «указотворчеством»). По данному вопросу идут жаркие общественные и научные дискуссии. Так

¹ сложилось, что страна управляется сегодня в основном указами и рас-

! поряжениями Президента, в том числе устными. По мнению Ю.А. Ти-I хомирова, мы столкнулись с ситуацией, «когда «указное право» явно

.' вышло на передний край и в известной мере приостановило действие ряда конституционных положений»¹. Верховенство же закона — важ­нейший признак правового государства, i .

^|! j ' Тихомиров ЮЛ. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 5; см., также: Лучин В.О.
«Указное право» b России, М., 1996. i • I i ' '

Наиболее ярким примером такой ненормальности может служить известный Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите на­селения от бандитизма и иных проявлений организованной преступ­ности» от 14 июня 1994 г., нарушивший ряд статей Конституции и Уголовно-процессуального кодекса, права граждан и вызвавший всплеск политико-юридических страстей.

В результате Госдума вынуждена была принять специальное по­
становление, в котором обращалось внимание на «стремление решать
ключевые проблемы общества не с помощью федеральных законов, а
с помощью указов и других подзаконных актов». Далее в постанов­
лении отмечалось, что названный Указ вошел в противоречие со ста­
тьями 4, 10, 17, 19, 22, 34, 50, 55 Конституции РФ, а также многими
статьями УПК РСФСР. Госдума рекомендовала Президенту «воздер­
жаться от применения Указа до приведения его в соответствие с Кон­
ституцией». : И

С просъббй к главе государства о приостановлении Указа обрати­лась Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Насторожен­но-негативно отреагировали на данный акт общественность, печать*. Однако на все, эти возражения и предостережения гарант Основного Закона ответил — «нет». А ведь закон выше любой должности!

Возникла острейшая,коллизия на высшем уровне. А Указ между тем начал действовать, став фактически надзаконным документом. Особенно ненормально и опасно в правовом отношении было то, что в стране на;тот период не оказалось структуры (при более чем годичном бездействии Конституционного Суда), которая бы реально противо­стояла упречным указам Президента.

Тревога общества была вызвана тем, что под предлогом борьбы с
преступностью у силовых органов развязывались руки для возможных
произвольных действий в отношении законопослушных, но неугодных
граждан, политических противников и т.д., что живо напоминало наше
печальное прошлое.. . • • i . 1 ,...,.

Настораживала также «каучуковая» формулировка Указа: «При на­
личии достаточных .оснований полагать...», а также увеличение срока
задержания по подозрению с двух (по Конституции) до тридцати суток.
Арест же только «по подозрению», без достаточных улик, всегда чреват
злоупотреблениями. ; - , ^! •: •

Понятно, что экстренные меры по усилению борьбы с преступнос­тью представлялись тогда, как и сейчас, более чем назревшими. Тако-вьщ было общее настроение в стране. Но формы и методы, избранные ^: Для этого, оказались, мяг,ко говоря, юридически некорректными. Ссыл-

~~------------- '.'.•. i ....-• i '

¹ См.: Не полетят ли щепки?//Известия. 1994. 17 июня.

Тема 20. Применение права

6. Юридические коллизии и способы их разрешения

!

ки на то, что Госдума медленно работает, не убедительны, ибо с помо­щью такого аргумента можно оправдать любой противозаконный указ. Не случайно при вступлении России в Совет Европы нам, помимо прочего, было указано на необходимость исправления рассматриваемо­го президентского акта,' так как он не вписывался и в международные

стандарты.

В противостоянии законов и указов нередко берут верх соображе­ния престижа, «игры на опережение», «перехвата инициативы» и дру­гие мотивы в духе популизма и конфронтации ветвей власти. Особенно это касается социальной сферы (кто раньше возьмется за решение той или иной проблемы, кто первым проявит заботу о «благе людей» и т.д;). Сказывается отсутствие четких механизмов принятия ответственных государственных решений. В результате — страдают интересы дела¹.

В основе многих юридических коллизий лежат политические кол­
лизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных
госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в
компетенцию друг друга, амбиции и соперничество лидеров, война
компроматов, лоббизм, популизм, конъюнктура и т.д.). В таких услови­
ях принимается множество противоречивых и несогласованных друг с
другом актов. Ведь юридический конфликт — это «активное противо­
стояние сторон, вызванное полярностью их интересов или разным от­
ношением к ценностям и нормам общественной жизни»². <

Именно эти причины приводят в конечном счете к войне законов, указов, постановлений. Если Государственная Дума не принимает или отклоняет какой-либо закон, он восполняется, точнее, подменяется указом Президента. Так было, например, с законом о втором этапе приватизации, отказом Госдумы признать день принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) государственным праздником, одобрить новую I символику России, которая до сих пор не имеет законодательной осно­вы. Не имеют ее и новые российские ордена, награды.

Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые . Госдумой законы проходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в прак­тике стран Запада³. Законы стопорятся по самым разным причинам: юридическим, политическим, финансовым, процедурным, престиж-ным и другим, а чаще всего в силу несовпадения позиций относительно

¹ Подробнее см.: Драма российского закона / Под ред. В.П. Казимйрчука. М., 1996;
«Круглый стол»: Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997.
№12.' . • ... , •,-,

² Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 214;
см. также: Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. № 9.

³ См.: Мицкевич А.В. Выступление на «круглом столе» по проблеме «Закон в пере­
ходный период: опыт современной России* // Государство и право. 1995. № 10. С. 38.

сути предлагаемого закона (к примеру, Земельный кодекс). Есть и тре­тье (предварительное) вето — это когда Правительство в своем заклю-. чении накладывает табу на тот или иной проект закона из-за отсутствия средств для его реализации. А поскольку практически любой закон требует определенных затрат для своего осуществления, то при жела­нии его всегда можно остановить.

Многие законы отклоняет Совет Федерации еще на подступах к
Президенту. По ним, как правило, создаются согласительные комис­
сии, призванные снимать противоречия и находить компромисс! Это в
принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается
в систему. Примерно одну треть законов не подписывает Президент,
причем некоторе из них он возвращает в Государственную Думу без
рассмотрения, по поводу чего законодатели обращались даже в Консти­
туционный Суд. [Последний, как ни, странно, нашел такую практику
вполне приемлемой. Снова коллизия! Законы застревают, не могут
пробиться |сквозь плотное сито возражений, несогласий, противо­
стояния. "••''•:.{' ' ••'' ' i

По Конституции указы подзаконны, на практике же, как уже отме­
чалось/они все чаще возвышаются над законом¹. И требуется величай­
шая осторожность, чтобы это «опережающее указотворчество» не на­
рушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальный правосози-
дательный процесс, не дестабилизировало общую правовую ситуацию.
«Бодание» законов и указов особенно заметно по социальным вопро­
сам: заработной плате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим
выплатам. \ •' , • • ' ^!

Глубинная коллизия состоит уже в том, что Президент фактически
«законодательствует», хотя по Конституции такой прерогативой не
располагает. Он издает акты, являющиеся по своей природе законами,
и принимаются они нередко по тем позициям, которые относятся к
компетенции Государственной Думы. Законодательный орган стано­
вится как бы излишним. y -•• . ' ]'

Конечно, законодатели очень часто запаздывают с принятием тех или иных законов, в^то время как обстоятельства требуют оперативно­го реагирования. Поэтому вопрос этот в действительности не про­стой. Тем не менее в целом указанную практику оправдать нельзя. Недостаточная мобильность — свойство всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены! rix традиционных функций ис-; полнитеиьной властью. К тому же многие основополагающие (базо-^{1 B}bie) законопроекты, особенно, экономического характера, разраба­тываются не самой Думощ а Правительством, и от него в конечном

счете зависит,своевременность их принятия.

—-------- .---- ₁ , .. -• ... ,1.1

¹ См.: Лу*миВ.О. «Указноеправо» в России.,М.','1996.| ; i

Тема 20. Применение права

i . :

6. Юридические коллизии и способы их разрешени

i В президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. при­
знается, что наиболее важные отношения, в частности экономические,,
«должны регулироваться не указами, а законами». Подчеркивается, что
объем «указотворчества» вообще будет постепенно сокращен. Если так,
то перманентная дуэль между законами и указами в конце концов пре­
кратится. Правда, в аналогичном Послании, 1996 г. вновь говорится о
том, что «нормотворчество с помощью указов будет продолжено по тем
вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодатель­
ством». Та же линия и в последующих посланиях. Между тем даже на
официальном уровне не раз признавалось, что под указ к нам инвестор-
иностранец не пойдет, он донимает, что это не закон. А любая цивили­
зованная страна должна прежде всего жить по законам. ^!, г

Надо сказать, что многие принципиальные! политико-юридические
коллизии заложены в самой Конституции РФ,;,в гипертрофированном
понимании разделения властей. Лидер движения «Союз'народовлас­
тия и труда» А. Николаев сравнил нынешнюю систему власти в России
с боксерским рингом: в левом углу законодательные .органы, в пра­
вом — исполнительные, в середине — судебные, а президент — главный
рефери, определяющий исход бол, причем отнюдь не всегда объектив­
но. И это противостояние но многом порождает тот кризис i власти,
который крайне отрицательно сказывается на социальном самочувст­
вии населения страны¹. . '!' • i ••. .' '•' ' '<

Конституция Российской Федерации такова, что практически любой принятый закон можно при желании признать как соответству­ющим ей, так и не соответствующим. Все зависит от понимания ситуа-

[ ции¹, политических !и идеологических пристрастий. | Ярким примером может служить закон |«О свободе совести и религиозных объединени­ях», который Президент отклонил, посчитав его противоречащим Кон­ституции, а Госдума^ независимые эксперты, представители Русской Православной Церкви, напротив, находят его полностью отвечающим

i основным идеям¹ и положениям Конституции. В конце кОнЦов, после
длительных согласований и обсуждений, в том числе в печати, много­
трудный ^! закон был•) все же подписан.j Выходит, обе;стЬрон|Ы|были
правы, занимая прямо противоположные позиции. ,л ! .-;. ,

Острейшая юридическая коллизия с трагическими тюследстйиями возникла в связи с;чеченским кризисом 1994—1996 гг. Она представля­ет собой коллизию между принципом! территориальной целостности страны, необходимостью установления 1в ней одинаковой, и обязатель-¹ ной для всех конституционной законности ^возможной массовой гибе­лью''людей. Как подобные!конфликты должны!разрешаться? Миром