Государственно-управленческая мысль в форме административного права

С 60-х годов XIX в. и до 1917 г. — это период перехода науки по­лицейского права в науку административного права. Конкретными объективными факторами, которые обусловили новое состояние и но­вое название науки, были:

1) резкое сужение в результате реформ 60—70-х годов компетен­ции органов полиции . и передача в ведение земских губернских и уездных органов значительного количества дел (хозяйство, финан­сы, просвещение, культура, социальное обеспечение);

2) кардинальные изменения администативно-правового статуса личности. Основной житель России — крестьянин — в соответствии с Общим положением о крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом и волостью, а на основе Судебных уста­вов 1864 г. — право обжаловать в случае нарушения его прав и свобод действия должностных лиц, обращаясь в такие институты власти, как земский начальник, губернское смешанное присутствие и Правитель­ствующий сенат;

3) расширение поля административно-правовых отношений, для регламентации которых полицейское право оказалось узкой отраслью права.

Таким образом, во второй половине XIX в. понятия «полиция», «полицейское право», «полицейская деятельность» стали утрачивать свое универсальное значение, оказались слишком узкими для возник­ших новых административно-управленческих, административно-пра­вовых решений.

Реформа науки полицейского права и перевод ее на рельсы адми­нистративного права включали в себя:

• научное признание понятия «административное право» и опре­деление его места в качестве наименования отрасли и научной дис­циплины;

разработку новых понятий — «государственное управление», «исполнительная власть», указывавших на такую обширную сферу общественных отношений, с регламентацией которых полицейское право уже не могло справиться;

• трактовку исполнительной власти как системы органов, подразделяющихся на «администрацию» и «полицию» с их точно опреде­ленной компетенцией. В научном отношении понятия «администрация» и «полиция» должны были заменить изжившие себя понятия «полиция благоустройства» и «полиция безопасности» с их недоста­точно определенным содержанием;

• очерчивание института административного (полицейского) при­нуждения и классификация его на различные виды, подчеркивание важности правовой регламентации этого принуждения в плане со­блюдения прав и свобод граждан;

• разграничение актов органов государства на законы и акты управления (распоряжения) и классификацию актов как актов орга­нов исполнительной власти, которые, в свою очередь, подразделяют­ся на два вида: распоряжения-акты управления нормативного харак­тера и предписания-акты управления индивидуального назначения, адресованные конкретным лицам;

• новую систему изложения административно-правового материа­ла в учебно-лекционном курсе по схеме «Общая — Особенная час­ти»;

• общая часть охватывала теоретический раздел о нормах и пра­воотношениях, раздел об органах исполнительной власти, формах ад­министративной деятельности (вместе с административным принуж­дением), раздел об обеспечении законности в государственном управлении. Особенная часть охватывала материал, построенный по отраслевому принципу и сгруппированный по отраслям управления (управление экономикой, образованием, военным делом);

• включение в качестве завершающего раздела Общей части раз­дела об обеспечении законности в государственном управлении, в котором наиболее значительное место занимал институт админист­ративной юстиции (разрабатывали В. В. Ивановский, В. Ф. Дерюжинский, Э. Н. Борендтс (последняя треть XIX — начало XX в.). Постав­лен вопрос о новом административном правоотношении, субъектами которого является должностное лицо (орган управления) и гражда­нин. Это уже иное качественное правоотношение, в котором каждый из субъектов в одинаковой мере наделен правами, осуществляет оп­ределенные обязанности и отвечает за свое поведение.

13.1. Концепция общественного права В. Лешкова

Носителем новых взглядов на правовые отношения администра­ции и граждан в пореформенной России и резким критиком поли­цейского права выступил автор концепции общественного права В. Н.Лешков. Он ставил в вину русским ученым-полицеистам, и в первую очередь И. Е. Андреевскому, то, что в Их теории полицейская
деятельность всеобъемлюща и охватывает жизнь всего общества и от­дельного человека. «Конечно, все совершается в государстве, т. е.в пределах данной страны, но не всем государством, а тем более полицией...»[15]. В. Н. Лешков считает понятие «полиция», «полицейскоеправо» узкими, не охватывающими широкой управленческой действи­тельности. По его мнению, «давно пора нам, русским, отделаться от иноземного, столь неудачного слова и поискать другое, которое было
бы более в гармонии с делом...»[16]. В. Н. Лешков полагал, что другим правом, которое могло сменить полицейское право, должно быть «об­щественное право». _;

Концепция общественного права появилась в середине XIX в. как оппозиционная идеям полицейского государства и полицейского пра­ва. Это была реакция на «всевластие полиции» и широкого государст­венного вмешательства во все стороны народной и общественной жизни. Стремление оградить самодеятельные организации народа и органы местного самоуправления от чрезмерной опеки чиновников, дать возможность им развернуть свободно свою деятельность — «та­ковы те скрытые пружины, какие побудили создать теорию особого общественного или социального права»[17]. Первым начал разрабатывать концепцию общественного права австрийский ученый Глейссер, но он сделал только первые шаги в этом направлении. Заслуга фунда­ментальной разработки данной концепции принадлежит В. Н.Лешко-ву, который вошёл в историю российского и европейского правоведе­ния как ее автор.

Одна из его первых' капитальных работ — это монография «Рус­ский народ и государство» (1858 г.), охватывающая всю историю Рос­сии, в самом названии ставит глобальный вопрос о соотношении на­рода и государства. В. Н. Лешков сформулировал примат народа, на­ции над государством. Это — основополагающая идея ученого. Она позволила Лешкову дать развернутую концепцию «общественного права» и рассматривать народ как субъект управления.

В другой работе «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864г.», изданной в 1865г., В. Н. Лешков объясняет Положение о земской реформе 1864г. как/закон, содержащий нормы «общественного права» и юридически обосновывающий, теорию обще­ственного права. Работа распадается на две части. В первой характе­ризуется русский человек с его общинным характером, стремлением к соединению в общественные союзы — семейства, дворы, села, об­ласти и т. д. «Это постоянное движение, по мнению автора, составля­ет особое свойство русских людей сливаться в общинное единство и носит название земства русского народа»[18]. Во второй части работы В. Н. Лешков комментирует статьи Положения о земских учреждениях 1864 г. и полагает, что нормы этого закона составляют часть «особого, земского права, носящего еще название общественного»[19]. Автор одоб­ряет закон о земстве, но соглашается, как он заявляет, скорее с его духом и направлением, чем с буквой этого закона. «Наше понятие о земстве, — подчеркивает В. Н. Лешков, — более широко, нежели указанное, 'обнимая собою села, волости, города и их соединение в уездных и губернских обществах»[20].

Третьим крупным исследованием В. Н.Лешкова является «Обще­ственное право», представляющее собой достаточно солидную работу и изданную в рукописном виде. Это — лекционный курс, прочитан­ный автором в 1870/1871 учебном году на юридическом факультете Московского университета.

Что же представляла собой концепция общественного права? В. Н. Лешков различал в основном четыре отрасли права: гражданское (частное), регулирующее имущественные отношения между отдельны­ми лицами; государственное, определяющее устройство государства и деятельность верховной власти, т. е. правительства; общественное право, нормы которого регулируют непосредственную жизнь людей, соединенных в союзы типа «семьи», «двора», села, города и т.д.; уго­ловное право, обслуживающее все названные отрасли права. Наиболее обширной и сложной отраслью права является общественное право, которое у Лешкова в других случаях называется земским правом.

По Лешкову, в исторической жизни народов постоянно взаимо­действуют три фактора: частные лица, общественные союзы и госу­дарство. Между частными лицами («частным гражданским элемен­том») и государством («политическим союзом») имеют место общест­венные союзы как промежуточные звенья, необходимые в условиях возникающих от случая к случаю конфликтов между первым и треть­им фактором. Но так как этот промежуточный элемент живет своей, самостоятельной жизнью, то у него складывается свое право — «об­щественное право», действующее наряду с гражданским, государст­венным и уголовным[21].

Можно сказать, что какого-то точного и универсального определе­ния общественного права в работах В. Н. Лешкова не встречается. Имеется множество определений «общественного права», но каждое определение показывает только какой-то аспект «общественного пра­ва». «Система этого права, — писал В. Н. Лешков, — обнимает законы о лицах, предметах, правах и средствах защиты этих прав. Законы об­щественного права разделяются на законы установительные и законы охранительные»[22]. Законы установительные — это законы благоустрой­ства, регламентирующие свободную и позитивную деятельность лю­дей. Законы охранительные — это законы благочиния, направйШные на сохранение всего общественного на пользу будущих поколений и на пресечение противоправных деяний.

Вопрос о лицах или субъектах общественного права разработан В. Н. Лешковым достаточно подробно, но не систематизированно. Он утверждает, что «субъектами общественного права являются, прежде всего, семейства, общины, сословия, вообще органические соедине­ния, представляющие собой весь народ и все население, все общест­во»[23]. Особое место среди субъектов общественного права занимает община: семья, двор, улица, село, небольшой город. Община пред­ставляет собой территорию, пространство земли, занятое населением, «это население рассматривает занятое пространство как свою землю, а себя как собственника и владельца земли, оно чувствует себя чем-то отдаленным и целым, округленным и замкнутым»[24].

Но община, по мнению Лешкова, получает свою завершенность и определенность благодаря общинному органу самоуправления, тако­му, как вече в Древней Руси, Земской собор в Московском государст­ве, сельский сход в пореформенной России. Показав общину в связке с органом общинного самоуправления, Лешков раскрыл общину как политико-юридическое учреждение, внес в ее объяснение «юридиче­скую определенность», достаточно убедительно обрисовал общину как субъект общественного правд.

Важное место в системе очерченных В. Н. Лешковым субъектов общественного права занимает народ. С народом как субъектом обще­ственного права В. Н. Лешков связывает категорию «субъективного права». Общественное право есть совокупность субъективных, прав на­рода. Общественное право, уточняет ученый, есть право как на разви­тие народа в целом, так и на развитие личности.

Важное субъективное право народа — это право на природу, на обладание ею и в первую очередь право на землю («Земля есть слож ное понятие»). Народ владеет землей, но пользуются ею отдельные члены общины. Лешков цитирует Библию — Господь говорит: «Земля моя, я Господь этой земли, а ты только владеешь ею». Называет он и другие права народа: на самозащиту, охрану своих прав и т. д.

Обосновывая общественное право, Лешков логичен и историчен: он полагает, что это право предшествовало «праву правительства» и регламентировало внутреннее устройство и управление славянских племен еще до призвания варяжских князей. Лешков говорит: «И до прихода князей были на Руси народ, устройство, власть и управа^ только по землям и областям, племенам и непосредственным подраз­делениям народа», под которыми он понимает общественные союзы: семейства, села, деревни, торжища. Варяжские князья приняли уже сложившуюся систему управления на Руси и только завершили про­цесс складывания государства. Общинное управление определило го­сударственное управление, а общественное право было продолжено государственным.

В целом концепция общественного права не была понята совре­менниками. В наши дни она возродилась как теория естественного права.

Итак, в XIX в. правовые представления об администрации затмили науку государственного управления. Изучение порядка обращения в го­сударственные органы и права управляемых главенствуют над рас­смотрением вопросов организации государственного аппарата и адми­нистративной среды.