Политический режим и стиль государственного управления

Термин «политический режим» в переводе с французского regime означает управление. В процессе поиска достоверных от­ветов на многие спорные вопросы режима правления выдвига­лись и сегодня выдвигаются различные, часто взаимоисключа­ющие трактовки этого понятия: правовая и социологическая, либеральная и консервативная, марксистская и социал-демокра­тическая.

Например, видный американский исследователь проблем власти Роберт Даль в основу своей трактовки режима положил два критерия - конкурентность в борьбе за власть и степень во­влеченности граждан в управление делами общества и государ­ства. Он выделил четыре типа политических режимов: закрытую гегемонию, открытую гегемонию, соревновательную олигархию и полиархию. Гегемонистский режим правления характеризовал­ся жесткими ограничениями прав и свобод граждан, запрещени­ем всякой оппозиции и плюрализма. Соревновательные олигар­хии разрешают конкуренцию, но только на уровне правящей элиты. Полиархии ближе всех к демократическому идеалу госу­дарственного управления.

Профессор Кембриджского университета, видный исследова­тель проблем демократии Сэмюэл Хантингтон делит режимы на военные, однопартийные, либеральные, квазидемократические и переходные. При этом выделяет четыре типа недемократичес­ких режимов: однопартийный, военный, личной диктатуры и ра­совой олигархии.

По степени взаимодействия государственной власти в различ­ных сферах социальной действительности по предложению аме­риканского ученого Хуана Линца выделяют пять основных режи­мов: демократический, авторитарный, тоталитарный, посттота­литарный, султанистский. Указанные режимы отличаются по формам и методам властвования, в том числе с использованием принуждения и силового «давления»; степени политической активности граждан, уровню политического плюрализма, степе­ни идеологизации общественных отношений, легитимности пра­вящей верхушки.

Иногда классификацию «привязывают» к различным типам го­сударств и правовых систем. При рабовладельческом строе выде­ляют деспотический, теократически-монархический, аристокра­тический (олигархический) режимы и режим рабовладельческой демократии. В условиях феодализма возможны абсолютистский, феодально-демократический (для дворянства), клерикально-фео­дальный (в теократических монархиях), милитаристско-полицейский и режим «просвещенного» абсолютизма. При капитализме - буржуазно-демократический (конституционный), бонапартист­ский, военно-полицейский и фашистский режим. В условиях со­циализма апологетически выделялся лишь «последовательно-де­мократический государственно-административный» режим.

Классификацию режимов правления можно продолжить. Критериев и подходов существует большое множество. Тем не менее, подавляющее большинство исследователей сходятся в од­ном: режим правления - это способ властвования, который опре­деляет пути, формы, методы и способы, при помощи которых нор­мативные установления власти реализуются в практике государ­ственных институтов. При этом одна и та же государственная система в зависимости от исторических обстоятельств способна успешно функционировать в условиях различных режимов. К примеру, советская политическая система достаточно комфортно себя чувствовала как в условиях сталинского террора и застоя восьмидесятых годов, так в условиях либеральных пре­образований периода перестройки.

Политологи представляют режим властвования как особый социальный механизм управления обществом, соединяющий, с одной стороны, базовые модели выборов, голосования и при­нятия государственных управленческих решений, а с другой - способы и масштабы политического участия граждан, политиче­ских партий и групп интересов в решении важнейших проблем общества и государства. Режим - это органическое сочетание го­сударственной власти, партийной системы, способов голосова­ния, одного или нескольких типов принятия решений и способов их реализации.

С точки зрения юристов понимание режима сводится к сово­купности правовых форм и легальных методов управления, кото­рые опираются на формально-юридические принципы, нормы и критерии функционирования власти. Ю.К. Краснов и РВ. Енгибарян политический режим трактуют как совокупность средств, методов и способов осуществления политической вла­сти, посредством которых государство легитимирует свое сущест­вование и функционирование. Это итоговое политическое состо­яние общества, которое складывается в результате взаимодейст­вия и противоборства различных политических сил общества.

Как и другие составляющие формы государства - форма правления и форма государственного устройства - государствен­ный режим непосредственно связан с властью и государствен­ным управлением. Однако, в отличие от них, режим не ассоции­руется напрямую ни с порядком формирования высших или ме­стных органов государственной власти или организацией верховной власти, ни с административно-территориальной и на­ционально-государственной организацией власти. Государствен­ный режим выступает как форма реализации власти, как процесс ее функционирования.

Следует также иметь в виду и то, что государственный режим не формируется стихийно, случайно. Он складывается под воз­действием целого ряда факторов объективного и субъективного характера - экономических, политических, социокультурных. Зависит он от типа государства; уровня общей, политической и правовой культуры общества; развитости парламентаризма; степени открытости властных структур; профессионализма и нравственно-культурных качеств политиков и государственных служащих; уровня законности; зрелости социально-партнерских связей гражданского общества. Существенно влияют междуна­родная обстановка и геополитическое положение страны.

Стиль государственного управления в известном смысле бли­зок к понятию «государственный режим» и в существенных сво­их свойствах произволен от него. Хотя в стиле есть свои нюансы и самостоятельные проявления. Если режим обслуживает инте­ресы власти, больше фиксирует внимание на политической сто­роне государственно-управленческой деятельности как способе реализации государственной власти, то стиль характеризует «тех­нологию» управления с точки зрения ее рациональности, эффек­тивности и нравственности.

Сейчас в повседневной практике чаще всего выделяют два ти­па государственных режимов: демократический и антидемокра­тический. Если государственное управление осуществляется ме­тодами права, убеждения, согласования, а принуждение носит законный правовой характер, то налицо демократический ре­жим. В условиях демократического режима высшие органы госу­дарства имеют мандат народа, власть реализуется демократичес­кими правовыми методами. В таком случае граждане обладают и реально могут пользоваться конституционными правами и сво­бодами; меньшинство подчиняется большинству; разрешена де­ятельность оппозиционных политических сил; гарантирована свобода слова, совести и печати. Политические конфликты раз­решаются на основе закона и в режиме поиска взаимоприемле­мого консенсуса.

Демократический режим мультипликационно порождает де­мократический стиль государственного управления. Причем на всех уровнях управленческой иерархии. Другое дело, насколько общество готово жить в условиях демократии и трудиться, подчи­няясь принципам демократического стиля управления. Между признанием того, что демократия - это хорошо и правильно, и самой демократией - расстояние огромного размера. В совре менном российском обществе действительно нет серьезных идейных альтернатив демократии, подавляющее большинство граждан (более 70% по всем всероссийским социологическим опросам) выступают за демократию, разделяют ее ценности. Но вот реальной культурно-психологической готовности жить и трудиться в условиях демократии и законности, пока нет и трудно сказать, как скоро она появится.

И еще: нельзя забывать, что демократия - это завоевание на­рода. Власть нигде и никогда сама и против себя не будет созда­вать оппозицию, принимать правовые социально справедливые законы, не будет просить ее критиковать. Властвовать и управ­лять легче и спокойнее в условиях «жесткой» законности, непро­тивления, командно-административных методов. Это закон общественного бытия. Результат же один: сначала мелитократия, неверие в созидательный потенциал народа, а затем авторита­ризм, тоталитаризм и т.д.

И примеров тому множество. По политическим декларациям и внешним атрибутам советская система была вполне демократи­ческой и гуманной. Партийные и советские лидеры были сторон­никами социалистической демократии и борцами за счастье на­рода. Но это на словах и в политических декларациях. На самом же деле все нередко обстояло по-другому. Оказывается, можно иметь конституцию с широким набором демократических идеа­лов и принципов, выборные представительные органы, хорошо организованную судебную систему, «вышколенную» государствен­ную службу, активные средства массовой информации, а на деле управлять обществом авторитарно-командными, бюрократичес­кими методами.

Это означает, что режим правления и стиль государственного управления - это не просто набор апробированных приемов, средств и методов реализации властных полномочий. Это систе­ма специально отобранных и выстроенных в заранее задуманную конфигурацию форм и методов управления, которые в совокупности и придают управленческой деятельности определенную качествен­ную определенность. Это не внешняя, какая-то второстепенная, а важнейшая сущностная характеристика государственной вла­сти. Демократия - это не декларации и митинги, а такая органи­зация управления, в условиях которой «люди могут спокойно, бе­зопасно и свободно заниматься созидательным трудом и обус­тройством своей частной и общественной жизни».

В современной России постепенно, хотя противоречиво и с большими трудностями, но все-таки формируется демократи­ческий стиль государственного управления, опирающийся на основополагающие апробированные многовековой мировой практикой принципы демократической системы:

- правление большинства при уважении прав меньшинства. При таком режиме лица, получившие санкцию на власть, одоб­ренную большинством, действуют так, чтобы мнение меньшин­ства в обязательном порядке учитывалось;

- политическое и правовое равенство граждан в вопросах до­ступа к государственному управлению и государственной служ­бе - одинаковые возможности в приобретении знаний и статуса, нужных для получения государственной должности, равные пра­ва (голосовать, влиять на процесс принятия решений, баллоти­роваться на пост и т.д.), равный доступ к ресурсам власти. Любые ограничения на политическую деятельность могут быть установ­лены лишь на основе закона и только для конкретных категорий людей;

- легитимность власти - все представительные органы, пра­вительство, президенты подвергаются проверке с помощью де­мократических формальных процедур (референдумов, выборов, отзывов, отчетов и т.п.). Это позволяет снимать накопившееся в обществе напряжение и возникающие противоречия, своевре­менно обновлять систему управления;

- выборность и представительный характер власти - граж­дане делегируют (передают) свои конституционные властные полномочия выборному лицу (органу), которое и осуществляет власть от имени избирателей. Основа всего этого - всеобщее из­бирательное право, свободные, тайные и регулярные выборы, подотчетность выборных институтов перед избирателями;

- разделение государственной власти на три ветви при нали­чии действенной системы «сдержек и противовесов», а также на­дежных связей между федеральными органами власти и соответ­ствующими властными структурами субъектов федерации и ор­ганами местного самоуправления;

- плюрализм и свобода политической деятельности. Мо­низм - идеальная система для авторитаризма, он не может быть идеалом для демократии.

России предстоит преодолеть еще немало препятствий на пути овладения демократическим стилем государственного уп­равления. Причем проблема состоит не в умозрительном и про­пагандистском поиске источников и факторов демократизации. Нам предстоит еще очень много сделать, чтобы не на словах, а на деле:

1. действовали все формы непосредственной (прямой) демокра­тии, позволяющие народу прямо, без каких-либо посредников проявлять свою волю, на деле реализовывать свои интересы. Это - общенародные и региональные (локальные) референду­мы, свободные выборы и общенародные обсуждения. На низо­вом уровне: общие собрания граждан, конференции и съезды их представителей (в рамках местного и территориального обще­ственного самоуправления);

2. повышалась роль представительных форм демократии. К со­жалению, пока в нашей стране управленческий аспект в деятель­ности органов законодательной власти проявляется слабо. Все ограничивается принятием законов. А этого явно не достаточно. Обилие законов мало что меняет. Вопрос упирается в конструк­тивно-практический потенциал этих законов, их исполнение;

3. эффективнее функционировала система исполнительной вла­сти. Проблема при этом не исчерпывается расширением гласно­сти и введением, скажем, подотчетности руководителей соответ­ствующих органов исполнительной власти. С этого демократизм лишь начинается. Главное связано с:

□ постепенной децентрализацией полномочий государственных органов с параллельным усилением социального контроля за их надлежащей реализацией;

□ более эффективным использованием коллегиальных форм уп­равленческой деятельности, т.е. проведением широких кон­сультаций с гражданами посредством социологических опро­сов; делегированием прав по принятию решений органами низшего уровня государственной администрации; совершен­ствованием процедур рассмотрения писем, жалоб и предло­жений населения; созданием положительного имиджа власти через хорошо организованные структуры «паблик рилейшнз»;

□ открытостью и подконтрольностью государственной служ­бы, введением конкурсных начал в порядок замещения госу­дарственных должностей, установлением предельных сроков пребывания на одной должности и упорядочением динамики служебной карьеры, своевременной и качественной аттеста­цией управленческих кадров, подотчетностью и подконтроль­ностью должностных лиц, надлежащим стимулированием ре­зультативного труда; реформированием системы обучения, повышения квалификации и развития персонала;

□ внедрением более эффективных форм административного, прокурорско-судебного и общественного контроля за обеспе­чением прав и свобод человека и гражданина;

4. все более прочные позиции завоевывал стиль коллегиаль­ности, организованности, ответственности, оптимального соче­тания правовых и эффективных организационных методов управ­ления, т.е. стиль, ориентированный не на слова, а на конкретный конечный результат.

* * *

Нами обозначены наиболее важные аспекты влияния формы государства, его федеративного устройства и национального ком­понента на организацию государственного управления. Студент должен знать и четко представлять, какая форма государственного устройства в нынешних условиях более эффективна, как исполь­зовать преимущества той или иной ее стороны. Исходя из этого, предлагается построить дискуссию на семинарском занятии.

Семинар