Правонаступництво держав щодо державних боргів

З

гідно зі ст. 33 Віденської конвенції 1983 р. з метою регулювання правонаступництва «державний борг» озна­чає будь-яке фінансове зобов'язання держави-поперед-ниці стосовно іншої держави, міжнародної організації чи будь-якого іншого суб'єкта міжнародного права, що ви­никло відповідно до міжнародного права. Наслідки пере­ходу державних боргів полягають у припиненні зобов'я­зань держави-попередниці та виникнення цих боргових зобов'язань у держави-наступниці.

Важливу настанову містить ст. 36 Конвенції про від­сутність наслідків правонаступництва держав для креди­торів: «Правонаступництво як таке не стосується прав і зобов'язань кредиторів». Звідси зрозуміло, що правонас­тупництво не має будь-яких юридичних наслідків для кре­диторів, а питання, що постають, повинні вирішуватися за принципом pacta sunt servanda як у разі виникнення нової незалежної держави, так і держави, що утворилася внаслідок територіальних змін.

За переділу держав, передачі частини території або відокремлення частини території держави та утворення нових держав державний борг держави-попередниці пе­реходить до держави-наступниці у справедливій частці з урахуванням, зокрема, майна, прав та інтересів, які пере­ходять до держави-наступниці у зв'язку з означеним дер­жавним боргом (ст. 37, 40, 41). Коли дві або декілька дер­жав об'єднуються і утворюють одну державу, державний борг переходить до такої держави-наступниці.

Особливий режим правонаступництва надано в Кон­венції новим незалежним державам. Він полягає в тому, що жодний державний борг держави-попередниці не пе­реходить до нової незалежної держави. У разі укладання угоди між ними в ній має враховуватися зв'язок між дер­жавним боргом держави-попередниці, пов'язаний з її ді­яльністю на території, що є об'єктом правонаступництва держав, і майном, правами та інтересами, які переходять до цієї нової незалежної держави. Така угода не повинна завдавати збитку принципу невід'ємного суверенітету кож­ного народу над його багатствами та природними ресурса­ми, і здійснення цієї угоди не повинно підривати основ економічного добробуту нової незалежної держави (ст. 38).

Як засоби регулювання суперечок Віденська конвен­ція 1983 р. пропонує консультації, переговори, процедуру примирення, судовий та арбітражний розгляд.

Врегулювання проблем правонаступництва

У зв'язку з припиненням існування СРСР.

Правонаступництво України

М

іжнародно-правове регу­лювання питань правона­ступництва держав щодо договорів, державної власності, державних архівів і державних боргів має для України, як і для всіх нових держав, які утворилися в результаті переділу, або, як частіше зазначають, розпаду, ліквідації СРСР, акту­альне значення. Будучи безпосередніми учасниками сучас­ного процесу правонаступництва, вони, по-перше, на влас­ному досвіді відчувають дію норм міжнародного договірного та звичаєвого права у цій сфері, а по-друге, роблять прак­тичний внесок у їх подальший розвиток та визнання.

В основу здійснення правонаступництва нових держав, які були суб'єктами СРСР, покладено принципи міжна­родного права і настанови Віденських конвенцій про пра­вонаступництво 1978 і 1983 pp., передусім зафіксований у них договірний принцип заінтересованих держав, який передбачає укладання між ними договорів та угод для ви­рішення або врегулювання цього питання.

Глава X Правонаступництво держав

______ б

Врегулювання проблем правонаступництва

Початок договірному процесові поділу СРСР та вирі­шенню питань правонаступництва поклали ряд таких угод 1991 р. і наступних років. Так, у Мінській угоді, підпи­саній Росією, Україною та Білоруссю про створення Спів­дружності Незалежних Держав від 8 грудня 1991 p., було проголошено, що СРСР «як суб'єкт міжнародного права більше не існує»*. В Алматинській Декларації країн СНД від 21 грудня 1991 р. наголошується на тому, що «з утво­ренням Співдружності Незалежних Держав Союз Радян­ських Соціалістичних Республік припиняє своє існуван­ня». У ній зазначається також, що держави-учасниці СНД гарантують «виконання міжнародних зобов'язань, які ви­пливають з договорів та угод колишнього Союзу РСР». Одночасно 21 грудня 1991 р. Рада глав держав СНД у своїй Постанові підтримала «...Росію в тому, щоб вона продовжила членство СРСР в ООН, включаючи постійне членство у Раді Безпеки та інших міжнародних організаці­ях». У Постанові зазначалося також, що «Республіка Біло­русь, РРФСР та Україна підтримають інші держави Спів­дружності у вирішенні питань їхнього повноправного член­ства в ООН та інших міжнародних організаціях»**. Так, з урахуванням політичного та економічного становища Росії, яке вона посідала в СРСР, його колишні учасники виріши­ли питання про правонаступництво у багатосторонньому міжнародному договорі — Статуті ООН одного з них. На підставі цього Росія зробила висновок, що вона є продов­жувачем СРСР, володаркою всіх його прав і зобов'язань.

Загальний підхід до питань правонаступництва стосов­но договорів колишнього Союзу РСР був утілений у Ме­морандумі про порозуміння з питань правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу РСР, які становлять взаємний інтерес, від 6 червня 1992 р, У п. 1 Меморанду­му зазначається, що практично всі багатосторонні міжна­родні договори колишнього Союзу РСР мають загальний спільний інтерес для держав-учасниць Співдружності. Питання про участь у цих договорах вирішується відпо­відно до принципів і норм міжнародного права кожною

* Під юридичним кутом зору заява небезперечна, бо правові наслідки з даної Угоди наставали тільки для її сторін-учасників, які підписали, але не для СРСР як державного утворення і суб'єкта міжнародного права в цілому, у складі якого залишалися 12 інших його республік.

** Постанову підписали 11 держав СНД, крім Грузії.

державою-учасницею самостійно, залежно від специфіки конкретного випадку, характеру та змісту того чи іншого договору. Положення п. 1 Меморандуму сформульоване відповідно до ст. 34 Віденської конвенції 1978 р.

Такий само підхід до вирішення цього питання чітко зафіксовано в Законі України про правонаступництво України 1991 р., ст. 7 якого наголошує: «Україна є пра­вонаступником прав та обов'язків за міжнародними до­говорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції Ук­раїни та інтересам республіки». Як приклад практичного здійснення такої правової політики щодо спеціальних багатосторонніх договорів можна навести «Закон Украї­ни про участь України в митній конвенції про міжна­родне перевезення вантажів із застосуванням книжки МДП (Конвенція МДП 1975 р.)» від 15 липня 1994 p., де зазначено: «...вважати обов'язковою цю Конвенцію для України як однієї з держав-правонаступниць колишньо­го Союзу РСР».

Стосовно договорів, які були чинними в момент пра­вонаступництва лише щодо території України, ст. 6 За­кону України про правонаступництво постановляє, що «Україна підтверджує свої зобов'язання за міжнародни­ми договорами, укладеними Українською РСР до прого­лошення незалежності України», що відповідає її міжна­родним зобов'язанням за п. 2Ь ст. 34 Віденської кон­венції 1978 р. У п. 2 зазначеного Меморандуму учасники СНД відзначили, що є перелік двосторонніх міжнародних договорів колишнього Союзу РСР, які стосуються інте­ресів двох і більше (але не всіх) держав-учасниць Спів­дружності. До таких договорів належать, зокрема, догово­ри про скорочення озброєнь, непоширення ядерної зброї. Так, у Постанові 1992 р. «Про участь держав-учасниць СНД в Договорі між СРСР і США про ліквідацію їхніх ракет середньої та меншої дальності дії 1987 р.» держави-правонаступниці СРСР підтвердили свою участь у дого­ворі стосовно їхньої території і з урахуванням їхніх націо­нальних інтересів. Україна як власник ядерної зброї, ус­падкованої нею від колишнього СРСР, 1994 р. приєдна­лася до багатостороннього Договору про непоширення ядерної зброї від 1 липня 1968 p., учасником якого був СРСР, проголосивши про свій намір позбавитись від ядерної зброї після надання Україні ядерними державами

Глава X Правонаступництво держав

Врегулювання проблем правонаступництва

гарантій безпеки, оформлених шляхом підписання відпо­відного міжнародно-правового документа¹.

Міжнародні договори колишнього СРСР про кордо­ни та їхні режими торкаються інтересів усіх держав-пра-вонаступниць. Відповідно до норм міжнародного пра­ва, наприклад принципу непорушності кордонів, п. 2а ст. 62 Віденської конвенції про право міжнародних до­говорів 1969 р., ст. 11 Віденської конвенції про право­наступництво держав щодо договорів 1978 p., правона­ступництво держав не торкається встановлених догово­ром кордонів. На підставі цього держави-наступниці повинні підтвердити державні кордони колишнього СРСР, що пролягають по їхній території, з третіми державами або фіксувати їх наступними договорами з прикордон­ними державами. Кордони між державами-наступниця-ми, згідно зі ст. 34 Віденської конвенції 1978 p., по­винні збігатися зі старими межами адміністративно-те­риторіального поділу СРСР. Україна, наприклад, вирі­шує це питання згідно з нормами міжнародного права у ст. 5 Закону України про правонаступництво України в такий спосіб: «Державний кордон Союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, і кор­дон між Українською та Білоруською РСР, РРФСР, Рес­публікою Молдова за станом на 16 липня 1990 р. є дер­жавним кордоном України».

Прикладом практичного підходу України до вирішен­ня питання про правонаступництво двосторонніх міжна­родних договорів є укладена в результаті обміну нотами угода від 10 травня 1995 р. між США і Україною про те, що основою двосторонніх угод, укладених між цими краї­нами, була ст. 34 Віденської конвенції 1978 р. У резуль­таті подоговірного розгляду цього питання двома сторо­нами було вирішено, що одні договори застаріли, другі не можуть бути застосовані, а треті, зазначені в Додатку, роз­глядатимуться як чинні.

Після поділу СРСР на окремі незалежні держави ви­никли проблеми, пов'язані з правонаступництвом держав щодо державної власності, насамперед за кордоном, і дер­жавних боргів.

¹ Закон України про приєднання України до Договору про непоши­рення ядерної зброї від 1 липня 1968 р. від 16 листопада 1994 р. // ВВР. 1994. № 47. С 421.

Згідно з Договором про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу і активів Союзу РСР від 4 грудня 1991 р.*, держави-правонаступниці СРСР (15 рес­публік та СРСР як держава-попередниця), беручи до ува­ги принципи міжнародного права і настанови Віденсь­кої конвенції про правонаступництво держав щодо дер­жавного майна, державних архівів та державних боргів 1983 p., домовилися про те, що частка кожного з них у загальній сумі боргу та активів, яка визначається з ура­хуванням виробленого національного прибутку, експор­ту, імпорту та чисельності населення (агрегований по­казник) у 80—90-х pp., у відсотках дорівнює: РРФСР — 61,34; Україна — 16,37; Республіка Білорусь — 4,13; Рес­публіка Узбекистан — 3,27; Казахська РСР — 3,86; Рес­публіка Грузія — 1,62; Азербайджанська Республіка — 1,64; Литовська Республіка — 1,41; Республіка Молдо­ва — 1,29; Латвійська Республіка — 1,14; Республіка Кир­гизстан — 0,95; Республіка Таджикистан — 0,82; Респуб­ліка Вірменія — 0,86; Туркменистан — 0,70; Естонська Республіка — 0,62 (ст. 4). Договір набув чинності з мо­менту його підписання**.

30 грудня 1991 р. країни СНД уклали багатосторонню Угоду про майно колишнього Союзу РСР за кордоном.

23 червня 1992 р. з моменту підписання набрала чин­ності Угода між Україною та Російською Федерацією про подальший розвиток міждержавних, відносин, ст. 13 якої передбачає передати Україні у власність частину майна

* Відповідно до мети Договору термін «зовнішній державний борг» — це будь-яке фінансове зобов'язання СРСР щодо іншої держави, міжна­родної організації чи будь-якого іншого іноземного кредитора (ст. 1а), під терміном «активи СРСР» мається на увазі нерухоме та рухоме дер­жавне майно СРСР за межами його території, золотовалютні фонди і резерви, інвестиції за кордоном, будь-які фінансові зобов'язання сто­совно СРСР до іншої держави, міжнародної організації чи будь-якого іншого іноземного дебітора (ст. 16).

** При створенні СНД до нього не ввійшли Грузія, Латвія, Литва та Естонія. Латвійська Республіка, наприклад, не визнає свого входжен­ня до складу СРСР, а сприймає події 1940 р. як окупацію її території. Керівництво нинішньої Латвійської Республіки вважає, що вона про­довжувала існувати de jure і в 1940—1991 pp. Відповідно воно не виз­нає свого правонаступництва стосовно уряду Латвійської Радянської Соціалістичної Республіки. Латвійська Республіка претендує лише на ту частку майна, що належало їй до 1940 p., а потім перейшло до СРСР.

Глава X Правонаступництво держав

Врегулювання проблем правонаступництва

колишнього СРСР за кордоном для дипломатичних і кон­сульських потреб.

6 липня 1992 р. країни-учасниці СНД підписали Уго­ду про розподіл усієї власності Союзу РСР за кордоном, де у ст. 1 були підтверджені зафіксовані в Угоді 1991 р. частки країн СНД. Згідно зі ст. 2 Угоди застосування заз­начених часток стосується не тільки нерухомої власності, що була в користуванні дипломатичних, консульських та інших представництв колишнього Союзу РСР, і рухо­мості, пов'язаної з обслуговуванням цих представництв, а також усіх видів інфраструктур і прибутків від їхньої ек­сплуатації, прибутків від реалізації всіх різновидів влас­ності, що належали колишньому Союзу РСР за кордоном; власності і прибутків від діяльності СРСР, а також юри­дичних осіб, які перебували під його юрисдикцією або контролем, а також усіх інших видів власності колишньо­го Союзу РСР за кордоном. Кожна сторона-учасник Уго­ди 1992 р. має право на самостійне володіння, користу­вання і розпорядження належною, фіксованою часткою, що відійшла до неї від усієї власності колишнього СРСР, а також правом її виділення в натурі.

2 серпня 1992 р. набрала чинності підписана Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про реа­лізацію права на закордонну власність колишнього СРСР, у якій ще раз було закріплено право власності України на частку нерухомого майна обсягом 16,37%, а також визна­чені механізми та поетапність її передачі.

9 березня 1992 р. було створено Комісію для розгляду комплексу питань, пов'язаних із правонаступництвом щодо боргів та активів колишнього СРСР, у п. 2 якого передбача­лося, що питання, пов'язані з правонаступництвом щодо боргів та активів колишнього СРСР, будуть вирішуватися на двосторонніх засадах. 9 жовтня 1992 р. глави держав СНД ухвалили рішення про припинення роботи Комісії*.

У результаті численних багатосторонніх і двосторонніх переговорів та укладених угод між державами СНД Росія остаточно вирішила це питання для себе в односторон­ньому порядку. Відповідно до Указу Президента Росій­ської Федерації «Про державну власність колишнього Со­юзу РСР за кордоном» від 8 лютого 1993 р. Російська Фе-

* Рішення не підписали Азербайджан, Туркменістан, Грузія.

дерація як держава-продовжувач Союзу РСР перебрала на себе всі права на нерухому і рухому власність колишньо­го СРСР, що знаходиться за кордоном, а також виконан­ня всіх зобов'язань, пов'язаних із використанням цієї власності. Всі питання щодо реалізації багатосторонньої Угоди про власність колишнього Союзу РСР за кордоном від ЗО грудня 1991 p., укладеної країнами СНД, прези­дентським Указом було доручено урядові Російської Фе­дерації вирішувати на двосторонній основі.

10 лютого МЗС України заявило, що будь-які одно­сторонні рішення Російської Федерації щодо визначення свого статусу як продовжувача СРСР суперечать нормам міжнародного права і призводять до порушення прав ін­ших держав — суб'єктів колишнього СРСР.

Враховуючи спроби Російської Федерації змінити в односторонньому порядку статус нерухомості колишньо­го СРСР за кордоном, МЗС України неодноразово нота­ми від 22 лютого 1993 p., 20 липня 1995 р. і 21 листопада 1997 р. зверталося до зарубіжних держав з проханням не здійснювати перереєстрації нерухомості колишнього СРСР за кордоном на ім'я Російської Федерації.

Надалі питання ліквідації державного зовнішнього бор­гу та активів СРСР уточнювались у двосторонніх угодах між Росією — з однієї сторони, й Азербайджаном, Вірме­нією, Грузією, Казахстаном, Молдовою, Таджикистаном, Узбекистаном, Україною — з іншої. Російська сторона про­понувала так званий нульовий варіант, за якого всі активи та борги передавалися державами-спадкоємицями Росій­ській Федерації (офіційної інформації про розмір як боргів, так і активш колишнього СРСР не існує).

Так, 9 грудня 1994 р. було підписано «Угоду між Ук­раїною і Російською Федерацією про врегулювання пи­тань правонаступництва щодо зовнішнього боргу та ак­тивів колишнього Союзу РСР» за схемою «нульового варі­анта». У ст. З Угоди зазначалося, що «Україна передає, а Російська Федерація приймає на себе зобов'язання щодо виплати частки України в зовнішньому державному боргу колишнього Союзу РСР за станом на 1 грудня 1991 p.». Ст. 4 визначала: «Для виплати частини зовнішнього бор­гу, закріпленого за Україною, Україна передає, а Росій­ська Федерація приймає частку України в активах колиш­нього Союзу РСР за станом на 1 грудня 1991 p.». З мо-

Глава X Правонаступництво держав

Врегулювання проблем правонаступництва

менту набрання Угодою чинності всі зазначені питання між Договірними Сторонами є цілком урегульованими (ст. 5). Але набрати чинності для України Угода може лише в разі ратифікації її Верховною Радою України. З цього питання Верховна Рада України прийняла 19 люто­го 1997 р. Постанову № 86/97-ВР, в якій підтвердила, що Україна як повноправний правонаступник активів колиш­нього СРСР, набутих за безпосередньої участі українсько­го народу, має повне право на наслідування частини ак­тивів і несення зобов'язань щодо сплати частини боргів колишнього СРСР. Згідно з Постановою, Верховна Рада України розгляне доречність прийняття Закону про рати­фікацію зазначеної Угоди після отримання від уповнова­жених органів Російської Федерації інформації щодо: по-об'єктного складу, балансової та ринкової вартості влас­ності колишнього СРСР за кордоном, підтвердженої вис­новками міжнародного аудиту; стану балансів Держбанку СРСР, Гохрану СРСР, Зовнішекономбанку СРСР, його філій та відділень за кордоном колишнього СРСР, МБЕС, МІБ, закордонних банків, які перебували у власності ко­лишнього СРСР, за станом на 1 грудня 1991 p., підтверд­женого висновками міжнародного аудиту; обсягів золото­го запасу колишнього СРСР за станом на 1 грудня 1991 p.; обсягів та пооб'єктного складу діамантового фонду ко­лишнього СРСР за станом на 1 грудня 1991 p.; обсягів і структури заборгованості країн-боржників СРСР за ста­ном на 1 грудня 1991 p., термінів та умов ліквідації такої заборгованості, а також її руху з 1 грудня 1991 р. до поточ­ного часу. На сьогодні такої повної інформації щодо боргів та активів колишнього СРСР російською стороною не на­дано, що не дає змоги визначити не процентну, а реальну частку активів та боргів, що мали б належати Україні згідно з досягнутими домовленостями, які наведені вище. Пробле­ма чекає на її обгрунтоване, правове спільне вирішення.

Правонаступництво країн СНД щодо державних ар­хівів СРСР відбувалося відповідно до норм міжнародного звичаєвого права і ст. 31 Віденської конвенції 1983 p., що знайшло своє відображення в положеннях Угоди про пра­вонаступництво щодо державних архівів колишнього Со­юзу РСР від 6 липня 1992 р. Сторони визнали цілісність і неподільність архівів Російської імперії та СРСР, що зна­ходяться за межами їхніх територій. Учасники взаємно

визнали перехід під їхню юрисдикцію архівів СРСР, які знаходяться на їхніх територіях. Учасники Угоди зобов'я­залися забезпечувати відповідно до свого законодавства доступ дослідників до архівів і визнавати на своїх терито­ріях юридичну силу довідок, виданих державними архів­ними закладами країн СНД.

РЕКОМЕНДОВАНА ЛІТЕРАТУРА

Аваков М. М. Правопреемство освободившихся государств. М., 1983.

Бекяшев К. А.

Международное правопреемство государств // Международное

публичное право / Под ред. К. А. Бекяшева. М., 1999.

Богуславский М. А/., Цыбуков В. В.

Новая концепция о правопреемстве государств // Сов. государство

и право. 1984. N° 3.

Действующее международное право: В 2 т. М., 1999. Т. 1. Разд. VIII.

Захарова Н. В.

Правопреемство государств. М., 1973.

Клименко Б. М.

Проблемы правопреемства на территории бывшего Союза ССР //

Моск. журн. междунар. права. 1992. № 1.

Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 1999. Гл. IX.

Романов В. А.

Правопреемство государств // Международное право / Отв. ред.

Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1999. Гл. IV.

Талалаев А. Н.

Правопреемство государств // Международное право / Под ред.

Г. И. Тункина. М., 1994.

Тузкоз Ж.

Правонаступництво держав // Міжнародне право. Будапешт, 1998.

С. 142-146.

Україна в міжнародно-правових відносинах: У 2 кн. К., 1997. Кн. 1. Розд. I.

Черниченко С. В.

Континуитет, идентичность и правопреемство государств // Теория

международного права: В 2 т. М., 1999. Т. 2. С. 58—110.

Черниченко С. В.

Объединенная Германия: продолжатель или правопреемник прежней

// Дипломатический ежегодник. М., 1996.