Б. Доверие к политическому курсу

Как и проблема эффективности, вопрос о доверии к проводимому поли­тическому курсу становился все более и более важной темой широкомасштаб­ных дискуссий, проходивших в 70-е годы. Впервые эта тема была затронута при обсуждении давно дебатировавшегося вопроса о том, следует ли жестко регламентировать финансовую политику или лучше в данном случае ориенти­роваться на принцип свободы действий. По сути дела вопрос сводился к сле­дующему: должны ли правительства адаптировать проводимый политический курс к существующим экономическим условиям (политика свободы действий) или проводить ее в строгом соответствии с заранее обнародованными прави­лами (такими, например, как фиксированные показатели роста денежной массы).

Такие критики политики свободных действий правительства, как М. Фрид­ман, доказывали, что правительства и центральные банки не располагают знаниями и информацией, необходимыми для успешного проведения этого курса. После выхода в свет в 1977 г. важной статьи Ф. Кидленда и Э. Прескотта разгоревшиеся споры получили новое направление (Kydland, Prescott, J977) Основной проблемой социальной политики, доказывали ученые, является доверие к проводимому курсу; жесткие правила более предпочтительны, по­скольку они способствуют росту доверия, в то время как свобода действий ведет к «временной непоследовательности» Временная непоследовательность имеет место в тех случаях, когда политика, представляющаяся оптимальной в период t0, уже не является таковой в более поздний период tn. Если органы власти не будут связаны жесткими обязательствами, которые заставляли бы их придерживаться предусмотренного плана, то они будут по собственному

усмотрению проводить ту политическую линию, которая покажется им опти­мальной на данный момент. Проблема в данном случае заключается в том, что если люди предвидят такого рода изменения в политике, то их поведение будет направлено на то, чтобы препятствовать властям в достижении изна­чально поставленных целей.

Очевидно, что последствия такого рода развития событий будут выходить далеко за рамки финансовой политики. Так, например, предположим, что в период парламент принимает жесткие законы, направленные против загряз­нения окружающей среды. В тот момент подобный шаг представляется опти­мальным как для решения серьезных проблем, связанных с защитой окружа­ющей среды, так и с точки зрения выражения пожеланий избирателей. Тем не менее, после принятия этих законов происходит резкое изменение экономи­ческого курса, в результате чего главной проблемой как для политиков, так и для избирателей становится уже не загрязнение окружающей среды, а безра­ботица. Если в ближайшем будущем грядут выборы, правительство будет вы­нуждено обратиться к парламенту с просьбой о смягчении нового законода­тельства, или — что еще проще — правительство может принять решение о сужении сферы действия данных законов за счет урезания бюджетных средств на содержание штата инспекторов, проверяющих состояние окружающей сре­ды. Однако промышленные предприятия, на которых существуют вредные производства, предвидя такие политические перемены, сочтут, что вводимые меры по регулированию экологической ситуации не стоит принимать все­рьез, и изначально поставленные цели не будут достигнуты. Политический курс утратит надежность, поскольку с очевидностью проявится фактор вре­менной непоследовательности: намерения тех, кто принимает политические решения в период tn, отличаются от их же намерений в период t0.

Как и в случае с эффективностью, вопрос о доверии к политическому курсу как важная тема дебатов, которые велись исследователями и обще­ственностью, требует некоторых пояснений. Прежде всего, следует отметить любопытную теоретическую связь между эффективностью и доверием. Эф­фективная политика имеет тенденцию к большей степени стабильности, а следовательно, и вызывает большее доверие, чем неэффективная. Это объяс­няется тем, что эффективный политический курс по определению способ­ствует улучшению положения всех или почти всех людей и групп в обществе. Если в ходе реализации политического курса не будет достигнуто эффектив­ного результата, те, кто несет ответственность за его проведение, должны будут предложить какое-то альтернативное решение, которое устроило бы подавляющее большинство населения. Таким образом, ceteris paribus эффек­тивный политический курс имеет тенденцию к стабильности, в то время как неэффективный всегда подвержен угрозе перемен. Такая ситуация, в частно­сти, имеет место при ориентации на перераспределение. Пока выборные долж­ностные лица проводят перераспределительный политический курс, им все­гда грозит опасность того, что на следующих выборах сформируется некая коалиция избирателей, которая выдвинет иную модель перераспределения. Если в данном случае следовать положениям теории игр, игры в чистое перераспре­деление не имеют ядра (Ordeshook, 1992, р. 276).

Тем не менее, есть все основания для сомнений в том, что должностные лица, ответственные за принятие политических решений, серьезно отнесутся к теоретическим обоснованиям необходимости доверия. Более вероятно, что подобные доводы возымеют действие благодаря практическим преимуществам

политического доверия в современном мире, где национальные границы ста­новятся все более прозрачными. Следствием растущей экономической и поли­тической взаимозависимости между народами является ослабление влияния политических действий внутри страны и одновременное усиление его в дру­гих странах. Таким образом, внутренняя политика все чаще планируется за пределами национальных границ, однако достичь поставленных целей она может лишь в том случае, если будет вызывать доверие.

Несколько лет назад Т. Лоуи убедительно напомнил плюралистам о том, что узаконенное использование принуждения является неотъемлемой чертой процесса управления. По его словам, «стремление к огосударствлению функ­ций, — иначе говоря, проведение государственного политического курса, — обусловлено законным характером государственных санкций, благодаря кото­рым социальный контроль становится гораздо более эффективным» (Lowi, 1979, р. 37). И действительно, почти ничего не стоящая национальная валюта правительственным указом может быть сделана легальным средством обраще­ния — но лишь в рамках национальных границ. Точно так же, используя принудительные меры, может быть узаконен не вызывающий доверия поли­тический курс, но лишь в рамках одного государства и только будучи достиг­нут дорогой ценой переходного периода. Короче говоря, в условиях усиления взаимозависимости отдельных стран становится все дороже, — а иногда и вовсе теряет смысл — применение силы принуждения в качестве подмены политического доверия, и те, кто несет ответственность за принятие полити­ческих решений, прекрасно это осознают.

Даже в области внутренней политики растущая сложность социальной по­литики ослабляет эффективность традиционных командных методов и конт­роля со стороны правительственных чиновников. До самого недавнего време­ни задачи, выдвигавшиеся национальными правительствами, по большей ча­сти были достаточно просты, чтобы решать их с помощью классических бю­рократических методов. Как только принималась та или иная программа и формулировались положения, характеризующие принципы ее реализации, центральные органы власти выдавали местным учреждениям исполнительной власти соответствующие распоряжения. В отличие от такого подхода един­ственной и наиболее важной характеристикой новых форм экономического и социального регулирования является то, что их успех зависит от воздействия на отношения, привычки потребления и производственные модели милли­онов людей и сотен тысяч фирм и учреждений местных органов власти. Зада­чи, возникающие в данном случае, трудны не только по причине того, что во многих случаях они связаны со сложными проблемами технологического ха­рактера, но еще и потому, что их главная цель заключается в изменении ожиданий (Schultze, 1977, р. 12). В этих новых условиях доверие становится основополагающим условием политической эффективности. Доверие же, в свою очередь, достигается путем делегирования властных полномочий со­зданным специально для этих целей институтам.

Наши рекомендации